Musterschüler mit Makeln

Das Jahr 2009 wird in Europa das Jahr der Gedenkfeiern.1 Kein Wunder, handelt es sich doch bei „1989“ um ein „Achsenjahr“ zumindest der europäischen, wenn nicht der Weltgeschichte. Natürlich, der Fall der Berliner Mauer am 9. November, zum beinahe ikonenartigen Symbol der Zeitenwende geworden, täuscht über die Vielgestaltigkeit der Ereignisse in Europa hinweg. Lösen wir aber unseren Blick von den einzelnen nationalen Kontexten und nehmen Europa als Ganzes in den Blick. Wo stand Europa 1989? Was wurde seitdem politisch geleistet, wo liegen die Defizite? Welche Herausforderungen bestehen für die Weltpolitik, und welche Rolle kann Europa dabei spielen?

Wir sehen dabei 2009 zugleich als ein Jahr, in dem die „Nachkriegszeit des Kalten Krieges“ zu Ende geht. Die Ideen vom „Ende der Geschichte“2 sind endgültig passé. Mit dem Kollaps der globalisierten Finanzmärkte und der darauf folgenden Weltwirtschaftskrise hat sich der (neo-)liberale Triumphalismus endgültig selbst überholt. Auch geht es politisch nicht mehr primär darum, mit den Umbrüchen und Verwerfungen fertig zu werden, die sich mit den Ereignissen des Jahres 1989 ergeben haben – die zentralen politischen Herausforderungen der Zukunft sind heute absehbar. Sie bilden den Maßstab für die Bewertung Europas heute.

Die Wende von den achtziger zu den neunziger Jahren des 20. Jahrhunderts war eine „Ära der Hoffnung“, in der fast alles möglich schien: die globale Ausbreitung von Menschenrechten, Demokratie und Wohlstand, und für Europa nichts weniger als die Transformation der westeuropäischen Integrationsprojekte in eine wirkliche Einigung des Kontinents.

20 Jahre später leben wir in einem Europa, das sich erfreulich von der Situation vor 1989 unterscheidet. Zum ersten Mal in seiner Geschichte ist Europa weitgehend befriedet. Die Arsenale des Ost-West-Konflikts wurden in einer historisch einmaligen Abrüstungsaktion abgebaut. Selbst auf dem westlichen Balkan ist es inzwischen gelungen, die Lage nach den blutigen ethno-nationalistischen Kriegen der neunziger Jahre einigermaßen zu stabilisieren.

Die NATO als UN-Subunternehmer

Das westliche Militärbündnis NATO, das 2009 seinen 60. Geburtstag feiert, hat etliche der neuen Demokratien Mittel- und Osteuropas integriert und sich für fast alle von ihnen zu einem Stabilitätsanker entwickelt. Gleichzeitig ist das Bündnis von einer Verteidigungsallianz zu einem „Subunternehmer“ der Vereinten Nationen geworden, der weltweit bei humanitären Friedensmissionen und Interventionen tätig ist. Ein Erfolg der transatlantischen sicherheitspolitischen Zusammenarbeit ist es auch, dass man es geschafft hat, sich auf die Herausforderungen durch den transnationalen Terrorismus nach dem 11. September 2001 einzustellen.

Die meisten mittel- und osteuropäischen Staaten haben sich zu konsolidierten liberalen Demokratien mit marktwirtschaftlicher Ordnung entwickelt. Diese gewaltige Systemtransformation, die mit ungeheuren sozialen und kulturellen Umbrüchen verbunden war, ist in Mittel- und Osteuropa friedlich gelungen – allerdings mit der wichtigen Ausnahme der Kriege auf dem westlichen Balkan.

Zur Erfolgsgeschichte der vergangenenen 20 Jahre gehört auch die Weiterentwicklung der europäischen Integration, insbesondere die so genannte Osterweiterung der EU, die nicht unwesentlich zur Konsolidierung der neuen demokratischen und marktwirtschaftlichen Ordnungen beigetragen hat. Gleichzeitig zeigen die ersten Erfahrungen, dass trotz der ungeheuren Herausforderungen, die diese historisch einmalige Erweiterungswelle mit sich gebracht hat, auch eine Union mit 27 Mitgliedern handlungs- und entscheidungsfähig geblieben ist.

Mit der Vollendung des Binnenmarkts und der Einführung einer gemeinsamen Währung wurde der größte Wirtschaftsraum in der globalisierten Welt geschaffen. Dabei hat sich der Euro zehn Jahre nach seiner Einführung zur zweiten weltweiten Reservewährung nach dem US-Dollar entwickelt. Ihre größte Bewährungsprobe in der derzeitigen Weltfinanz- und Wirtschaftskrise hat die gemeinsame Währung bisher glänzend bestanden. Neben dem Euro dürfte aus Sicht der EU-Bürger wohl „Schengenland“, der grenzfreie Verkehr zwischen 22 EU-Ländern sowie Island, Norwegen und der Schweiz, der sichtbarste Ausweis der europäischen Integration sein.

Schließlich begann Europa in den neunziger Jahren, auf der weltpolitischen Bühne eine größere Rolle zu spielen. Ohne die EU wären die Verhandlungen zum internationalen Klimaschutz steckengeblieben, und es gäbe noch nicht einmal das Kyoto-Protokoll von 1997. Auch der internationale Menschenrechtsschutz hat den Europäern viel zu verdanken. Das Rom-Statut von 1998 zur Einrichtung des Internationalen Strafgerichtshofs (IStGH) kam durch das entschlossene Engagement der EU zustande – und gegen den erbitterten Widerstand der USA. Schließlich betreiben die EU und ihre Mitgliedsstaaten seit Anfang der neunziger Jahre eine aktive Politik des Exports von Demokratie und Menschenrechten in allen Weltregionen.

Beträchtliches Wohlstandsgefälle

Doch trotz aller europäischen Erfolgsgeschichten der letzten 20 Jahre sind die Defizite nicht zu übersehen. Betrachten wir einmal drei von ihnen: die Spaltung Europas, die europäische Außenpolitik und die Legitimation des europäischen Projektes.

Trotz der Osterweiterung der EU kann man nicht davon sprechen, dass, frei nach Willy Brandt, „zusammengewachsen ist, was zusammengehört“. Noch immer existiert ein beträchtliches Wohlstandsgefälle zwischen den „alten“ und „neuen“ Mitgliedsländern der EU. Besonders prekär ist die Tatsache, dass die unteren Schichten in den neuen Mitgliedsländern zumeist sehr viel weiter vom europäischen Durchschnitt entfernt sind als vergleichbare Gruppen in den alten Mitgliedsländern. Das ist eine neue Dimension von Armut in der EU, die durch den Vergleich der relativen Armutsquoten innerhalb der Länder verwischt wird.3 Gleichzeitig sollten die hohen Wachstumsraten einiger Transformationsländer nicht darüber hinwegtäuschen, dass die Wohlstandsentwicklung längst nicht alle Bevölkerungsgruppen erfasst und der jeweilige Mittelstand nur langsam wächst.

Auch in politischer Hinsicht sind trotz Systemtransformation, NATO-Mitgliedschaft und EU-Beitritt beileibe nicht alle Unterschiede zwischen West- und Osteuropa nivelliert worden. Natürlich, die neuen Mitgliedsländer der EU stellen stabile Demokratien dar. Doch viele von ihnen weisen Defizite auf, die sie vom westeuropäischen Idealtyp deutlich unterscheiden. Dazu gehören zersplitterte Parteienlandschaften, häufige und radikale Regierungswechsel, „Abgehobenheit“ der politischen Eliten (und damit verbunden eine Anfälligkeit für Populismus) oder Medienlandschaften, die als Kontrollinstanzen nur eingeschränkt funktionieren.

Und dann wären noch die strukturellen Schwächen der Zivilgesellschaften zu nennen; ein geradezu tragisches Defizit, bedenkt man, dass es 1989 gerade die Zivilgesellschaften waren, die maßgeblich zur Auflösung der realsozialistischen Herrschaftssysteme beigetragen haben. Allerdings sind mittlerweile gerade die liberalen Eliten von 1989 ins Visier politischer Angriffe geraten, weil sie die gewaltlose Systemtransformation mit Zugeständnissen an die kommunistischen Eliten bei der Aufarbeitung der Vergangenheit oder der ökonomischen Transformation erkauft haben.

Schließlich beobachten wir nach wie vor eine erhebliche kulturelle Spaltung Europas. Die Geschichte der Teilung und ihrer Überwindung wird in Ost- und Westeuropa immer noch unterschiedlich gedeutet. Die unterschiedlichen Lebenserfahrungen entladen sich immer wieder in politischen Spannungen, wenn es etwa um das Verhältnis von Frieden und Freiheit geht oder um Menschenrechte versus „Realpolitik“. Die unterschwelligen Spannungen zwischen West- und Osteuropa in Bezug auf Russland sind nach wie vor virulent.

Am ebenfalls unterschwelligen Streit in Europa um das transantlantische Verhältnis wird sich auch mit dem neuen US-Präsidenten kaum etwas grundsätzlich ändern. Die Rede von der „Überwindung der Spaltung Europas“, die wir gerade in diesem Jahr mit Sicherheit oft hören werden, blendet die bestehenden Differenzen aus, die jeweils erhebliche politische Konsequenzen haben.

Was die europäische Außenpolitik angeht, so besteht das tragischste Versagen Europas wohl darin, dem ersten Völkermord in Europa nach dem Holocaust – dem Genozid im ehemaligen Jugoslawien – viel zu lange tatenlos zugesehen zu haben. Erst 1995 entschied sich die EU, in Bosnien-Herzegowina einzugreifen, allerdings unter der Führung der USA. Aktiver wurden die Europäer im Kosovo 1998/99. Dann gelang es, mit dem Balkan-Stabilitätspakt den Völkern Ex-Jugoslawiens eine Perspektive zu bieten, einschließlich der Aussicht auf den EU-Beitritt.

Auch bei den Völkermorden in Afrika seit den neunziger Jahren (Ruanda 1994, Darfur bis heute) wurden und werden die Defizite Europas allzu deutlich. Zwar waren die EU und ihre Mitgliedsstaaten sehr aktiv bei der Ausweitung des internationalen Menschenrechtsschutzes; sie haben auch die internationale „Schutzverantwortung“ (Responsibility to protect) als völkerrechtliches Prinzip zum Schutz vor Genozid und massiven Menschenrechtsverletzungen aktiv vorangetrieben. Aber wenn es in den vergangenen 20 Jahren darum ging, den wortreichen Erklärungen Taten folgen zu lassen, dann hat Europa allzu oft das Engagement anderen überlassen, insbesondere den USA. Dabei haben die Vereinigten Staaten unter der Präsidentschaft von George W. Bush nicht nur ein außenpolitisches Desaster geschaffen, sondern auch ein Vakuum an weltpolitischer Führung hinterlassen. Der neue Präsident Barack Obama wird Jahre brauchen, um die internationale Legitimität der amerikanischen Außenpolitik wieder herzustellen. Gerade in dieser Situation wäre Europa dringend gefordert.

Und dann ist da noch die Frage nach der Legitimation des „Projekts Europa“. Seit 1992 und dem fast gescheiterten französischen Referendum zur Einführung der gemeinsamen Währung ist klar, dass die Zeiten des „permissiven Konsens“ – der schweigenden Zustimmung der großen Mehrheit der Bürger zur europäischen Einigung – vorbei sind. Das französische und niederländische Nein zum Verfassungsvertrag 2005 und die irische Ablehnung des Vertrags von Lissabon 2008 hätten die Alarmglocken endgültig klingeln lassen müssen.

Dabei geht es nicht nur um die demokratische Legitimation der Europapolitik. Wenn man sich die Umfrageergebnisse in den meisten EU-Mitgliedsstaaten anschaut, so ist auch das weltpolitische Engagement der Europäer äußerst umstritten. Die Zustimmung zur Friedenssicherung und zum Wiederaufbau in Afghanistan schwindet überall in Europa. Wir steuern auf eine allgemeine Legitimationskrise der Europa-, Außen- und Sicherheitspolitik zu. Es ist nur eine Frage der Zeit, bis populistische Rattenfänger auf der Rechten oder der Linken daraus Kapital ziehen.

Bisher haben die politischen Eliten überall in Europa auf die schleichenden Legitimationsprobleme ihrer Europa-, Außen- und Sicherheitspolitik nicht reagiert. Ein nennenswerter öffentlicher Diskurs über Euro, EU-Osterweiterung, Verfassung oder die internationale Verantwortung der EU auf dem Balkan oder in Afghanistan hat nicht stattgefunden.

Stattdessen herrscht in Europa das große Schweigen der Eliten vor. Nach wie vor betreibt man Europa- und Außenpolitik in der westeuropäischen Tradition der Zeit vor 1989 in einem Elitenkartell, das von demokratischer Politik weit entfernt ist. Je mehr aber die Zustimmung der Bürger fehlt, desto weniger wird es Europa gelingen, mit den kommenden weltpolitischen Herausforderungen fertig zu werden.

Europa als Global Player

Die Zukunft der internationalen Sicherheitslage sieht heute anders aus als aus der Perspektive von 1989 – sie ist aber nicht weniger prekär. Die Zeit der klassischen zwischenstaatlichen Kriege war zwar schon lange vorbei, doch erst mit dem 11. September 2001 ist den meisten ins Bewusstsein gerückt, dass nichtstaatliche Gewaltakteure – von transnationalen Terrornetzwerken bis hin zu lokalen Kriegsherren und Rebellenarmeen – heute das zentrale Problem darstellen.

Hinzu kommen die zahlreichen schwachen oder gar gescheiterten Staaten, in denen Massenelend, Willkür und Gewalt an der Tagesordnung, Genozide und Massenvertreibungen jederzeit möglich sind. Das Band der betreffenden Länder zieht sich von Kolumbien über Zentralafrika, den Irak und Afghanistan bis nach Myanmar und Papua-Neuguinea. Auch die Gefahr der Weiterverbreitung von Massenvernichtungswaffen hat wenig mit zwischenstaatlichen Sicherheitsproblemen zu tun, aber viel mit dem Machterhaltungswillen autoritärer Regime. Im Nahen Osten treten alle drei genannten Herausforderungen gleichzeitig auf, und mit dem Konflikt zwischen Israelis und Palästinensern existiert ein Stolperstein, der eine Befriedung und Stabilisierung der gesamten Region bisher unmöglich gemacht hat.

Europa hat erhebliche Potenziale, zur Lösung dieser Probleme beizutragen, aber es mangelt am politischen Willen, diese Möglichkeiten zu nutzen. Der Verweis auf mangelnde Kompetenzen in der Außen- und Sicherheitspolitik ist fehl am Platze. Seit Anfang des neuen Jahrtausends verfügt die EU über das gesamte Spektrum von institutionellen Kapazitäten, die für eine aktive Weltpolitik notwendig sind – auch in der militärischen Sicherheitspolitik.

Genauso wenig überzeugt das Argument, bei 27 Mitgliedsstaaten sei eine aktive Weltpolitik unmöglich. Im Gegenteil: Die erklärte außen- und sicherheitspolitische Strategie der EU zeichnet sich durch eine außerordentlich große Konsistenz und Kohärenz aus – vom effektiven Multilateralismus über Verrechtlichung der internationalen Beziehungen, friedliche Konfliktlösung bis hin zur Bewältigung der Probleme fragiler Staatlichkeit. Man müsste den Worten nur Taten folgen lassen, auf nationale Eitelkeiten verzichten und mit einer außenpolitischen Stimme sprechen. Gerade hier zeigen sich schwere Mängel, nicht zuletzt bei den großen EU-Mitgliedern Großbritannien, Frankreich und Deutschland.

Nur zwei Beispiele: In Bezug auf Afghanistan scheint die neue US-Regierung willens zu sein, auf die europäische Forderung einzugehen, die politischen Stabilisierungs- und Wiederaufbauprogramme zu verstärken, weil man nur so der Herausforderung durch die Taliban begegnen könne. Gleichzeitig ist aber deutlich, dass ohne militärische Absicherung dieser Vorrang für Entwicklungsaufbau und Förderung von Demokratie und Menschenrechten nicht möglich sein wird. Hier hält sich Kontinentaleuropa – vor allem Deutschland – nach wie vor zurück, sehr zum Schaden seiner Glaubwürdigkeit.

Das zweite Beispiel betrifft den Nahen Osten: Bisher hat sich die EU – trotz Nahost-Quartett – immer zurückgehalten, wenn es um Lösungsansätze für den Konflikt zwischen Israel und Palästina ging. Dabei hat man sich im Wesentlichen hinter den USA versteckt. Nun haben die Vereinigten Staaten im Nahen Osten nach acht Jahren Bush-Regierung fast jede Glaubwürdigkeit verloren; daran wird auch ein Präsident Obama kurzfristig nichts ändern können. Hier ist eine aktive Rolle der EU und ihrer Mitgliedsstaaten gefragt, gerade weil in der EU sowohl proarabische als auch proisraelische Positionen vertreten sind. Die EU könnte also durchaus die Rolle eines glaubwürdigen Vermittlers spielen, wenn sie nur wollte.

Wenn Europa allerdings so unkoordiniert auftritt wie im jüngsten Krieg im Gaza-Streifen, können die Konfliktparteien die Europäer natürlich leicht gegeneinander ausspielen. Daher muss sich Europa über eine Reihe von Fragen klar werden: Wie kann eine internationale Absicherung der Zwei-Staaten-Lösung aussehen, und welchen – auch sicherheitspolitischen – Beitrag kann Europa dazu leisten? Wie können Israel und Palästina näher an EU und NATO herangeführt werden, um so das Sicherheitsdilemma in der Region zu entschärfen? Welche Sicherheitsgarantien kann Europa gegenüber Israel abgeben, auch um den Herausforderungen durch einen nuklear bewaffneten Iran zu begegnen? Und wer soll mit welchem Mandat agieren: Wer kann im Nahen Osten für Europa sprechen?

Ruf nach dem „sozialen Europa“

Ökonomisch war das zentrale Kennzeichen der Zeit nach 1989 die Globalisierung. Seien es die ökonomische Integration der Länder des ehemaligen Ostblocks oder die rasante Wachstumsentwicklung in Ländern wie Brasilien, Russland, Indien, China und Südafrika, aber auch Vietnam, Indonesien, Südkorea oder Mexiko. Wenngleich die unmittelbare Zukunft von der schwersten Weltwirtschafts- und Finanzkrise seit Jahrzehnten gekennzeichnet ist, so ist doch absehbar, dass dieser Prozess einen Entwicklungsstand erreicht hat, der nicht umkehrbar ist.

Gewiss, Finanzmärkte werden in Zukunft anders funktionieren als bisher, doch an ihrer global vernetzten Struktur wird sich wenig ändern. Internationale Vernetzung und Arbeitsteilung werden weiter zunehmen und damit auch die internationale Konkurrenz, die Abkopplung der Unternehmen von national gebundenen „Standorten“ und die Beschleunigung der Produktions- und Arbeitszyklen. Die Transformation des europäischen Sozialstaatsmodells bleibt eine zentrale Herausforderung, ebenso wie Maßnahmen zur Dämpfung weltweiter und regionaler Krisen und zur politischen Steuerung der wirtschaftlichen Globalisierung. Die Zeiten der G-7 oder G-8, in denen die westlichen Industrienationen (und Russland) unter sich bleiben konnten, sind vorbei. An den G-20 und der systematischen Einbeziehung der Schwellenländer aus allen Weltregionen in den Prozess globalen Regierens führt kein Weg vorbei.

Leider lassen sich die Länder der Europäischen Union im Kontext der Globalisierung nach wie vor gegeneinander ausspielen – vor allem auch entlang der in erster Linie ökonomischen Grenze zwischen alten und neuen Mitgliedsländern. Die bisherige Antwort Europas auf die Wirtschafts- und Finanzkrise lässt nichts Gutes erwarten. Statt einer koordinierten Reaktion der EU-Mitgliedsstaaten dominieren nationalstaatliche Maßnahmen. Auch Deutschland hat sich hier nicht gerade positiv hervorgetan. Und das, obwohl Europa wie keine zweite Weltregion über ein Institutionengerüst verfügt, das integrative Antworten auf grenzüberschreitende ökonomische Herausforderungen möglich machen würde. Noch immer existiert die von Fritz Scharpf Mitte der neunziger Jahre diagnostizierte Asymmetrie zwischen negativer und positiver Integration, bei der Maßnahmen der Marktschaffung strukturell Vorrang vor der Marktkorrektur durch Wirtschafts- und Sozialpolitik gewährt wird.4 Dabei wird der Ruf nach einem „sozialen Europa“ immer lauter. Und gleichzeitig hat der bisherige Verzicht der europäischen Regierungen auf eine koordinierte Wirtschafts-, Finanz- und Sozialpolitik Konsequenzen für die schleichende Legitimationskrise der europäischen Integration.

Verschenkte Potenziale

Die „Nachkriegszeit des Kalten Krieges“ ist unweigerlich vorbei. Es gilt, sich auf die Herausforderungen der Zukunft einzustellen. Zunächst einmal braucht Europa – gerade als weltpolitischer Akteur – die Zustimmung seiner Bürger. Das Schweigen der Eliten gegenüber der Kritik „von unten“ und dem zunehmenden Europa-Skeptizismus stellt auf Dauer eine größere Bedrohung der europäischen Einigung dar als die „Neins“ in den Referenden. Wer von Europa und der europäischen Einigung überzeugt ist, muss andere auch überzeugen können.

Europa verfügt über institutionell einmalige Voraussetzungen, den Herausforderungen der Globalisierung durch integrative Politik nach innen kompensierend zu begegnen und nach außen die Weltwirtschaftsbeziehungen maßgeblich mitzugestalten. Die Weltwirtschaftskrise hat gezeigt, dass die politische Steuerung der Globalisierung immer noch unzureichend ist und dass die EU hier einen zentralen Beitrag leisten muss.

Und schließlich hat Europa alle Möglichkeiten, ein gewichtiger Akteur in der internationalen Friedens- und Sicherheitspolitik zu sein. Die EU und vor allem ihre großen Mitgliedsstaaten müssen dieses Potenzial aber auch nutzen wollen.

Der verstorbene Politiker und Wissenschaftler Peter Glotz schrieb nur wenige Wochen nach dem Ende des „Achsenjahres“ in der Vorgängerpublikation dieser Zeitschrift, es sei „die entscheidende Frage des nächsten Jahrzehnts, ob es den europäischen Eliten gelingt, das verengte Denken in der Kategorie des Nationalstaats zu überwinden. (...) In Europa sind die Nationen zu schwach, um Weltpolitik zu machen; und gleichzeitig noch stark genug, um eine wirksame supranationale europäische Politik zu verhindern.“5

Diese Beobachtungen haben leider nichts an ihrer Gültigkeit eingebüßt – auch nicht 20 Jahre nach „1989“.

Prof. Dr. THOMAS RISSE lehrt internationale Politik am Otto-Suhr-Institut für Politikwissenschaft der Freien Universität Berlin.

Dr. GREGOR WALTER-DROP ist Wissenschaftlicher Mitarbeiter am Otto-Suhr-Institut für Politikwissenschaft der Freien Universität Berlin.

• 1Dieser Beitrag entstand in Vorbereitung auf die Konferenz „Forum Berlin. Politik und Wissenschaft im Dialog. 1989–2009: Erinnern für die Zukunft“ am 19. und 20.2.2009. Zeitzeugen, Politikerinnen und Politiker sowie Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler verschiedener akademischer Institutionen und Think-Tanks aus Berlin diskutieren, welche Schlussfolgerungen sich aus der Erinnerung der Ereignisse der letzten 20 Jahre für Europas Zukunft in der Welt ergeben. Vgl. http://www.forum-berlin.eu.
• 2Vgl. Francis Fukuyama: The End of History and the Last Man,New York 1992.
• 3Jens Alber und Philipp Lenarz: Wachsende soziale Ungleichheit in Europa, Informationsdienst Soziale Indikatoren (ISI), Nr. 39, 2008, S. 1–5.
• 4Fritz W. Scharpf: Regieren in Europa, Frankfurt a. M. 1999.
• 5Peter Glotz: Gesamteuropa – Skizze für einen schwierigen Weg, Europa-Archiv, 2/1990, S. 43+45.