Leitlinien für die deutsche China-Politik

Wie man es auch dreht und wendet, China wird zum zentralen Akteur in einem globalen Konflikt: als Seniorpartner Russlands in einer langgezogenen und systemischen Aus­einandersetzung gegen den von den USA geführten Westen, der Putin gestern den Rücken freihielt und morgen Sanktionen unterläuft, als relativer Gewinner in der Krise oder als kalkulierender Vermittler, der eine Verhandlungs­lösung unterstützt. Bei aller Unsicherheit, wie Peking seine Antworten in der Zukunft kalibriert – das Bild hatte sich schon in den vergangenen Jahren verdichtet. Nun muss Deutschland in dieser Phase der Zerfaserung der Weltordnung einen klareren Kurs auch gegenüber ­China bestimmen.

Wenn Peking als Reaktion auf Litauens Eröffnung eines Taiwan-Büros Druck auf europäische und insbesondere deutsche Unternehmen ausübt, untergräbt es die Integrität des europäischen Binnenmarkts und die gemeinsame Handelspolitik. Wenn Sanktionen gegen Parlamentarier und Forschungsinstitute aufrechterhalten werden, stellt sich China bewusst gegen die demokratische Verfasstheit und Wissenschaftsfreiheit in Europa. Wenn China die USA, den Garanten europäischer Sicherheit, als Erzrivalen sieht und ­demokratische Partner Europas in Asien herausfordert, dann muss auch die Bundesregierung daraus strategische Konsequenzen ziehen.

Wie gegenüber Wladimir Putins Russland heißt das zunächst, die innere Entwicklung ­Chinas noch stärker zum Maßstab zu nehmen. Denn der nationalistische, antiwestliche und illiberale Kurs von Partei- und Staats­chef Xi Jinping wird sich eher noch verstärken, wenn zum 20. Parteitag im November seine Macht auf Dauer angelegt werden soll.

Dabei steht China massiv unter Druck. Zu den inneren Stresszeichen – Immobilienkrise, Druck auf dem Arbeitsmarkt und dauerhaft mangelnde Produktivität – kommen nun der weltwirtschaftliche Kriegsschock und eine neue Covid-19-­Welle, gegen die China schlecht gewappnet ist. Die Energiepreise, Lebensmittelsicherheit und die Disruption von Lieferketten und Transportwegen werden der Volksrepublik schwer zu schaffen machen.

Wie die chinesische Führung mit diesem Druck umgeht, wird die Beziehungen mit Europa mindestens ebenso prägen wie das außenpolitische Auftreten Pekings. In beiden Fällen verspricht der bisherige Kurs instrumentelles Taktieren gerade gegenüber Europa, insgesamt aber mehr Härte, den Ausbau von Einflusssphären und gezielte Abschottung.

Xis wahrscheinlichste Lektion aus Russlands Krieg gegen die Ukraine wird sein, dass er sein Land noch stärker auf Unabhängigkeit einstellen wird und bereit ist, dafür einen hohen Preis zu zahlen. Willfährige Modernisierungshelfer wie deutsche Unternehmen werden dabei noch gerne genutzt; jedoch wird mehr auf Lokalisierung, Verdrängung und „indigene Innovation“ gesetzt. Wann immer möglich, wird ­China versuchen, den wachsenden Zusammenhalt in Europa und dessen Beziehungen mit den USA zu konterkarieren.

Aus der Russland-Analyse lernen

Die Russland-Analyse der deutschen Politik war falsch – oder die Konsequenzen wurden nicht gezogen. Dieser Fehler darf sich mit China nicht wiederholen. Entgegen der oft nicht ausgesprochenen Grund­annahmen der Vergangenheit gilt heute: Die engere Bindung an China erweitert unter den derzeitigen Bedingungen nicht mehr die internationalen Handlungsspielräume Deutschlands. Deshalb muss die Bundesregierung Kompetenzen zur Einordnung von Chinas strategischen Schattenspielen ausbauen, die Vorausschau möglicher Konflikte bei Themen wie Taiwan und Technologieentwicklung in Handlungskapazität umsetzen und die ­Lageanalyse zu Chinas innerer Entwicklung vorantreiben.

Eine solche Analyse zeigt zuletzt wiederholt: China hat die Wahl, aber die Führung wählt regelmäßig einen Kurs, der mit europäischen Interessen, Prinzipien und Werten nicht kompatibel ist. Dabei hat ­Europa – und gerade Deutschland – die Türen lange genug offengehalten. Eine erneute, vielleicht vorerst letzte Chance bot der EU-China-Gipfel, der am 1. April virtuell abgehalten wurde. Es sollte für die Bundesregierung sehr schwer wiegen, wie Peking bei der ­Ukraine-Frage weiter laviert.

Prüfstein deutscher Außenpolitik

Auch wenn Xi und Putin, die auf über 25 Jahre strategischer Annäherung ihrer Länder aufbauen können, zuletzt einiges getan haben, um die antiwestliche Achse Moskau-Peking zu stärken: China ist nicht einfach mit Russland gleichzusetzen, und die Herausforderungen im Umgang werden noch deutlich komplexer. China wird damit schon in den nächsten Jahren zum vielleicht größten Prüfstein für die Zeitenwende in Deutschlands Außenpolitik.

Setzt Peking weiterhin auf die Offenheit und Zusammenarbeit mit Europa, müsste sich das dringend in Taten zeigen. Das alternative Szenario konkretisiert sich: Auch Deutschland müsste die Kooperation mit China noch viel stärker konditionalisieren und umfassenden europäischen strategischen Wettbewerb in die Praxis umsetzen.

Die Leitlinien für Deutschlands neue, auf europäische Handlungsfähigkeit ausgerichtete China-Politik wären damit gesetzt. Sie sollten in den folgenden sieben Handlungssträngen in den nächsten zwölf bis 24 Monaten konkretisiert werden:

1. Das China-Engagement der EU am Ausmaß von Pekings Unterstützung für ­Putin kalibrieren
   
   Die Bundesregierung muss sich auf fein schattierte, aber anhaltende russisch-chinesische Zusammenarbeit einstellen. Dabei bleibt die Spannbreite des möglichen chinesischen Verhaltens in den nächsten Monaten und Jahren groß. Die Bundesregierung sollte gemeinsam mit europäischen Partnern deutlich machen, dass Peking tiefe Risse oder gar einen Bruch der europäisch-chinesischen Zusammenarbeit ­riskiert, sollte es der europäischen Sanktionspolitik offensiv entgegenarbeiten, die militärisch-technische Zusammenarbeit mit Moskau vertiefen, Technologie, die Russlands Kriegsmaschinerie am Laufen hält, weiter liefern, oder wenn chinesische Unternehmen der Schwäche Russlands geschuldete Chancen ausnutzen. Je klarer die strategisch angelegte antiwestliche Positionierung Pekings zutage tritt, desto gewichtiger wird für Deutschland und Europa die Zusammenarbeit mit den USA und gleichgesinnten Partnern.
   
   
   
    
2. Chinas Herausforderung in neuen Do­mänen begegnen
   
   Für Europa wird sich Chinas Herausforderung in neuen Domänen zeigen. Technologische Fortschritte ­Chinas in der Erschließung, Nutzung und Kon­trolle des Weltraums sind eng verflochten mit militärischen Programmen und Ambitionen der Volksrepublik. Cyber­attacken aus China sind schon heute Tagesgeschäft für Unternehmen und Betreiber kritischer Infrastruktur. Spionage, der Diebstahl geistigen Eigentums und hochsensibler politischer Informationen sind dabei nur eine Seite der Medaille. Noch unterschätzt werden die Auswirkungen chinesischer Maßnahmen, die auf die Formung und Beeinflussung von Informationsräumen weltweit abzielen. In all diesen Feldern ist nicht nur das europäische Problembewusstsein gering ausgeprägt – es fehlt häufig auch an Kapazitäten, die chinesischen Aktivitäten systematisch zu analysieren, um angemessene Antworten zu entwickeln. Deshalb sollte die Zusammenarbeit mit Australien, Taiwan und anderen Akteuren, die in diesen Feldern weitreichende Erfahrungen haben, ausgebaut werden. Auch die NATO hat für europäische Staaten eine Rolle im Umgang mit diesen Bedrohungen zu spielen.
   
   
   
    
3. Wirtschaftliche Sicherheit gegenüber der Vertiefung von Verflechtung priorisieren
   
   Strategische Außenwirtschaftspo­litik gegenüber der Volksrepublik müsste neben umfassender Reziprozität und fairem Wettbewerb auch langfristige wirtschaftliche Sicherheit als drittes Ziel etablieren. Maßnahmen wie das bereits auf Eis liegende EU-China-Investitionsabkommen (CAI) stehen dann zumindest teilweise im Widerspruch mit der übergeordneten Priorität, jene Abhängigkeiten von China zu reduzieren, die im Krisenfall die strategische Handlungsfähigkeit Deutschlands einschränken könnten.
   
   Darüber hinaus braucht es eine konsistente Anwendung der neuen und sich im Aufbau befindlichen Handelsschutz­instrumente und Investitionsprüfungen. Das Anti-Coercion-Instrument (zur Bekämpfung von Nötigung) wird noch drängender angesichts der Tatsache, dass neueste chinesische Bemühungen darauf abzielen, die Reichweite und Durchschlagskraft der chinesischen Rechtsdurchsetzung zu erweitern. Eine neue Architektur deutscher Sicherheitspolitik sollte ökonomische Aspekte mit bearbeiten. Deutsche und europäische Institutionen sollten regelmäßig Informationen zu strategischen Importverletzlichkeiten und Technologieabhängigkeiten bereitstellen. Unternehmen sollten verpflichtet werden, außerhalb des OECD-Rahmens ihre länderspezifischen Verflechtungen und Abhängigkeiten, insbesondere gegenüber China, aufzudecken. Auch hierfür sollte die Zusammenarbeit im Rahmen des Handels- und Technologierats EU-USA weiter vertieft werden.
   
   
   
    
4. Europäische Industriepolitik im Wett­bewerb mit China stärken und Diversifizierung vorantreiben
   
   Um bestehende und zukünftige Abhängigkeiten von China zu verringern bzw. zu verhindern und europäische Innovations-Ökosysteme zu stärken, sind Maßnahmen wie der europäische Chips Act und Important Projects of Common European Interests (IPCEIs) zu Mikroelektronik, Batterietechnologie und Wasserstoff ausbaufähige erste Schritte. In sensiblen Zukunftstechnologien muss auch die Zusammenarbeit mit China im Bereich Wissenschaft und Forschung auf den Prüfstand gestellt werden. Parallel sollte Europa von Japan, Australien und Taiwan lernen und die Diversifizierung besonders abhängiger oder strategisch wichtiger Industrien als „friend-shoring“ auch finanziell unterstützen. Auch wenn es keine EU-Handelspolitik aus dem Lehrbuch ist: Geoökonomisch wäre es ein starkes Signal der EU, den Beitritt zum transpazifischen CPTPP-Abkommen zu suchen. Die Indo-Pazifik-Strategie der EU wäre so mit Leben gefüllt.
   
   
   
    
5. Europas Anschluss- und Durchsetzungsfähigkeit in von China geprägten Räumen stärken
   
   Mit der Global-Gateway-­Initiative der EU gibt es einen strategischen und finanziellen Rahmen, der in den nächsten Monaten mit Vorzeigeprojekten — von Unterseekabeln bis zur Wasserstoff­kooperation – gefüllt werden muss, um Europas Anspruch, die digitale und grüne Transforma­tion voranzutreiben, zu untermauern. Dabei könnten Leuchtturmprojekte mit den Konnektivitätspartnern Japan und ­Indien priorisiert werden – nicht zuletzt, um alternative Angebote zur chinesischen Belt and Road Initiative im indopazifischen und eurasischen Raum zu schaffen. In den Feldern Standardisierung, Datenregulierung und digitale ­Regelsetzung haben europäische Akteure Erfahrung und Gewicht, die im EU-Rahmen gebündelt international noch mehr Durchschlagskraft entfalten können. Verstärkte Zusammenarbeit in der EU und mit gleichgesinnten Partnern sollte dabei Priorität vor weiterhin gezielter Kooperation mit China haben, wo diese im gesamteuropäischen Interesse liegt.
   
   
   
    
6. Multilaterale Kooperation chinafest ­machen
   
   Neben der globalen Klima- und Gesundheitskrise könnte die Welt in den nächsten Monaten von dramatischen Ernährungskrisen erschüttert werden. Multilaterale Foren für effektive Zusammenarbeit mit Peking in diesen Fragen zu bewahren und, wo möglich, auszubauen, bleibt eine Kernaufgabe. Nur dann können neue Coronavirus-Wellen gebremst oder ein Wettlauf bei der Vorratshaltung für weltweit benötigtes Getreide abgemildert werden. Wenn die deutsche Regierung auf radikale Klimakooperation setzt, sollte das vor allem bedeuten, den G77-Staaten auch im Rahmen der COP-Verhandlungen so überzeugende europäische Angebote zu machen, dass Staaten wie China sich dem nicht entziehen können. Noch drängender und schwieriger wird die Einbindung Chinas in Abrüstungs- ­beziehungsweise Transparenzinitia­tiven. Die von China beschleunigte (nukleare) Aufrüstung und Gefahren durch neue Waffensysteme werden durch europäische Bemühungen nicht gestoppt; aber wo immer möglich sollte Verständigung mit China zu diesen Fragen angestrebt werden.
   
   
   
    
7. Die Infrastruktur, Koordination und ­Resonanzräume deutscher China-Politik ausbauen
   
   Im Koalitionsvertrag hat sich die Bundesregierung dem Ausbau von ­Asien-Kompetenz verschrieben. Zen­tral dafür muss die nachhaltige Unterstützung von handlungsorientierter und am praktischen Bedarf ausgerichteter China-Intelligenz sein, die Forschungsergebnisse zugänglich vermittelt und Wissenslücken im Zusammenspiel mit Politik, Wirtschaft und Gesellschaft bearbeitet. Dazu gehört ein Zusammenführen von universitärer Forschung, Thinktank-­Arbeit und dem Handlungswissen in Ministerien, Unternehmen, Verbänden und Nichtregierungsorganisationen.Die Notwendigkeit, strategische Intentionen der Führung in Peking zu „lesen“, Wirkungsketten im europäisch-chinesischen Verhältnis zu antizipieren und dafür die Prioritäten, Handlungszwänge und vielfältigen internen Debatten zu beschreiben und, wo möglich, zu entschlüsseln, wird rapide steigen. Angesichts des immer weiter eingeschränkten Zugangs und des kontrollierten Informationsraums muss noch mehr in die Bedingungen von effektivem „Signaling“ investiert und die Logik der Angemessenheit in Chinas Verhalten nachvollzogen ­werden.

Die Pflege von vielfältigen zivilgesellschaftlichen Kontakten mit dem chinesischsprachigen Raum ist auch aus diesem Grund relevant. Schon für sich selbst genommen, müssen sie gegen alle Widerstände und Hürden, die von Seiten Pekings errichtet werden, ausgebaut werden, wo immer das möglich ist. Die Anwerbung chinesischer Studierender in Europa sowie mehr Investitionen in den Bildungs- und Wissenschaftsaustausch sowohl mit der Volksrepublik als auch mit Taiwan sind gefordert.

Die China-Politik effektiv europäisch zu koordinieren, müsste für die Bundesregierung mindestens einen ähnlichen Stellenwert bekommen wie die europäische Einigkeit bei den Brexit-Verhandlungen. Im Inneren braucht es dafür regelmäßige Staatssekretärsrunden und eine bessere Abstimmung zwischen Bund und Ländern. Selbst innerhalb vieler Ministerien mangelte es bislang an chinapolitischer Koordination. Mit den europäischen Partnern müssen Mechanismen geschaffen werden, die dauerhaft eine gemeinsame Lageana­lyse, Solidarität und die Koordinierung von Interessen ermöglichen.

Neben dem transatlantischen Rahmen und den traditionellen gleichgesinnten Runden wie den G7 ist eine viel engere Abstimmung in China-Fragen mit Partnern in Asien und den Entwicklungsländern eine zentrale Aufgabe gerade für Deutschland. Chinas illiberale globale Avancen können nur durch breitgespannte Netzwerke und Koalitionen eingehegt werden.

Auch wenn es angesichts der Entwicklungen in der Ukraine schwerfällt, den Blick auf das größere Bild zu richten: Der echte Test für Deutschlands Zeitenwende steht noch aus.    

Dr. Mikko Huotari ist Direktor des Mercator Institute for China Studies (MERICS) in Berlin.