Lehren aus dem Irak-Krieg

Der Irak-Konflikt hat Europas Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) auf den Prüfstand gestellt. Schon im Sommer 2002, als der deutsche Bundeskanzler, Gerhard Schröder, und der britische Premierminister, Tony Blair, gegensätzliche Positionen in der Krise bezogen haben, ist Europa auseinander gefallen. Dieses Auseinanderfallen nahm in den folgenden Monaten noch viel dramatischere Züge an, wie zum Beispiel der „Brief der Acht“ vom Januar 2003 dokumentiert. Anfang Februar hatten sich die Außenminister der EU noch auf eine einheitliche Haltung zur Irak-Krise verständigt. Drei Tage nach der Kompromissfindung im Europäischen Rat durch die griechische Präsidentschaft mussten wir feststellen, dass einige Mitgliedstaaten außerhalb der Strukturen der EU handelten und ein tiefer Riss zwischen den Mitgliedstaaten sichtbar wurde. Dabei ist es müßig, mit Schuldzuweisungen zu operieren, wer den ersten Anlass zu Alleingängen gab und wer nur darauf reagierte.

Was sind die Folgen? Bedeutet es, dass die Länder, die sich brieflich für die Linie der USA ausgesprochen haben, generell ein Votum gegen eine eigenständige Rolle der EU und für eine Ausrichtung an den USA abgegeben haben? Das glaube ich nicht. Man sollte das Kind nicht mit dem Bade ausschütten – zu den Unterzeichnern gehören auch Befürworter einer grundsätzlichen Stärkung der GASP.

Wichtig ist es nun, aus dieser Sackgasse heraus- und künftig zu einer gemeinsamen Position zu kommen. Wir Europäer müssen erkennen, dass wir in der Welt nur dann Einfluss haben können, wenn wir mit einer Stimme sprechen. Daher müssen wir aus dieser Krise Lehren für die weiterführende Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der Europäischen Union ziehen. Die Irak-Krise muss ein Katalysator sein, den fehlenden politischen Willen zu bilden und zu gemeinsamen Positionen zu kommen. Dann erst kann man sich an die Umsetzung der GASP machen.

Im Vertrag von Maastricht (Art. 11, Absatz 2 EUV) haben sich die Mitgliedstaaten verpflichtet, „ die Außen- und Sicherheitspolitik der Union aktiv und vorbehaltlos im Geiste der Loyalität und der gegenseitigen Solidarität“ zu unterstützen. „Sie enthalten sich jeder Handlung, die den Interessen der Union zuwiderläuft oder ihrer Wirksamkeit als kohärente Kraft in den internationalen Beziehungen schaden könnte.“ Bei einer nüchternen Bestandsaufnahme ist jedoch festzustellen, dass der Begriff Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik irreführend ist. Es existiert noch keine gemeinsame EU-Außenpolitik im Sinne eines globalen strategischen Ansatzes. Es gibt vielmehr punktuelle gemeinsame Strategien und Aktionen. Wenn man nach den Gründen für diese Fragmentierung sucht, zeigt die Erfahrung, dass der mangelnde politische Wille der zentrale Faktor für die bisherigen Schwächen des gemeinschaftlichen Handelns ist. Außerdem schwächt die gegenwärtige Vielzahl der Akteure, die nach außen für die EU sprechen, die Effizienz ihrer Bemühungen. Ziel sollte es demnach sein, „eine Adresse“ zu haben, die dafür zuständig ist.

Hier wäre eine pragmatische Vorgehensweise angebracht. Es gilt, erst die Grundfesten einer gemeinsamen Außenpolitik zu bauen. Die Entwicklung der EU zu einem globalen Akteur sollte bei der Prävention beginnen, die den größten Bereich der Außenpolitik ausmacht. Die heiße Phase des Krisenmanagements ist zwar spektakulärer, eignet sich aber weitaus schlechter, um gemeinsames Handeln „zu üben“. Denkbar ist der Beginn in relativ unstrittigen Bereichen, zum Beispiel die Mitgliedschaft der EU in Sonderorganisationen der UN, nach dem Vorbild der Welthandelsorganisation. Ein gemeinsamer EU-Sitz im UN-Sicherheitsrat ist dagegen auf absehbare Zeit illusorisch.

Eine effiziente gemeinsame Handlungsweise erfordert entsprechende Mechanismen. Als Regel erscheint die qualifizierte Mehrheitsentscheidung im Rat für das gesamte Feld der Außenbeziehungen sinnvoll. Dabei muss es Ausnahmen geben, insbesondere bei militärischen Fragen. Es kann nicht mit Mehrheit in Brüssel entschieden werden, dass Soldaten eines Landes gegen den Willen dieses Landes ins Gefecht geschickt werden – so weit ist der europäische Integrationsprozess noch lange nicht.

Aus diesem Grunde scheint neben der konstruktiven Enthaltung, die heute schon im Vertrag vorgesehen ist, auch die Methode der verstärkten Zusammenarbeit sinnvoll. Über eine Koalition der Willigen kann man die notwendige Handlungsfähigkeit erreichen. Es würden jedes Mal andere Länder sein, die sich darin einbringen. Dies halte ich für einen pragmatischen Ansatz, um voranzukommen. Wenn die bald 25 Mitglieder der EU als ein Akteur agieren wollen, muss es gerade in einer frühen Phase möglich sein, durch Mehrheiten eine Position für die Union festzulegen. Wenn bereits eine gemeinsame Position besteht, sinkt auch die Motivation, mit eigenständigen Aktionen voranzugehen.

EU-Außenminister

Einen wichtigen Schritt für ein einheitliches Erscheinungsbild hat der Europäische Konventin seinem Verfassungsentwurf vorgeschlagen. Demnach sollen die konkurrierenden Positionen des Kommissars für Außenbeziehungenund des Hohen Vertreters für die GASP zusammengeführt werden: Der Europäische Außenminister soll Vizepräsident der Kommission sein, aber mit besonderer Legitimationswirkung zum Rat, was Bestellung und Verantwortlichkeit angeht. Er soll auch den Vorsitz im Rat Auswärtige Angelegenheiten haben. Dabei sollte keine neue konkurrierende Behörde zur Kommission geschaffen werden. Ziel ist vielmehr die einheitliche, bei der Kommission angesiedelte Bürokratie, in der Beamte aus Rat und nationalen Außenministerien mitarbeiten. Dies hat den Vorteil, dass so Instrumente zusammengefasst werden und eine einheitliche Strategie auf der Basis einer gemeinsamen Analyse erarbeitet werden kann. Damit ließe sich eine Kultur europäischer Außenpolitik begründen.

Aus Sicht des Europäischen Parlaments ist in diesem Zusammenhang anzumerken, dass Außen-, Sicherheits-, und Verteidigungspolitik stets Sache der Exekutive ist. Parlamente machen nicht Außenpolitik, Parlamente kontrollieren Außenpolitik. Sie haben Einfluss auf die Außenpolitik durch ihre Haushaltspolitik, aber sie sind nicht operativ im täglichen Geschäft tätig. Deshalb wird hier der Außenministerrat auf längere Sicht weiterhin eine große Rolle spielen, da er über die Strategie entscheidet. So muss diese Verwaltung als Teil der Kommission im Auftrag des Rates handeln, was gerade durch die Doppellegitimation des Außenministers gewährleistet wäre. Diese Konstruktion könnte die notwendigen Fortschritte bringen, gemeinschaftliches Handeln fördern und politischen Willen stärker zum Ausdruck bringen. Die Anlaufstationen würden vereinheitlicht, und es gäbe keine Doppelbürokratien mehr, die mehr gegeneinander kämpfen, als dass sie nach außen Wirkung zeigen.

Verteidigungspolitik

Nach 16 Monaten der Reflexion wurde dem Gipfel der Staats- und Regierungschefs am 19. und 20. Juni 2003 in Thessaloniki ein insgesamt beeindruckendes Ergebnis des Konvents vorgelegt. Die Handlungsfähigkeit der Union mit 25 scheint nun gegeben zu sein. Auch die neue Sicherheitsstrategie der EU, die von Javier Solana präsentiert wurde, ist ein guter Anfang. Sie stellt das Konzept  eines eigenen geschärften außenpolitischen Profils der Europäer dar. Die darin aufgelisteten Mängel der europäischen Sicherheitspolitik, die „aktiver, geradliniger, fähiger“ sein muss, sind allseits bekannt und müssen angegangen werden. Auch baut die Doktrin erfreulicherweise Brücken nach Amerika. Die Strategie soll nun weiter bearbeitet werden und im Dezember vom Europäischen Rat in Rom angenommen werden.

Die europäische Verteidigungspolitik muss schrittweise entwickelt werden. Die Europäische Union verfügt über eine Rechtsordnung, die von ihren Institutionen mit unmittelbarer Wirkung beschlossen wird, mit einem Binnenmarkt und einer gemeinsamen Währung. Es sind dort so viele Elemente von gemeinsamem Interesse vorhanden, wie man es sonst nur von einem Staat kennt. Deshalb ist es auf Dauer nicht akzeptabel, dass es Gebiete mit unterschiedlicher Sicherheitsqualität im Bereich der Europäischen Union gibt.

Weiter erscheint es wichtig, in einer Union mit 25 Mitgliedern eine Solidaritätsklausel einzuführen. Eine solche Klausel im Sinne einer Beistandsverpflichtung für alle Mitgliedstaaten kann es gegenwärtig sicher nicht geben, da sowohl Mitgliedsländer der NATO als auch solche, die nicht Mitglied sind, der Union angehören. Aber es könnten die politische Solidaritätsklausel ausgebaut sowie die Klausel zum Antiterrorismus gestärkt werden. Der Konvent hat hierzu jetzt die Möglichkeit einer militärischen Beistandsklausel im Sinne von Art. 5 des WEU-Vertrags vorgeschlagen. Es bliebe dann der souveränen Entscheidung eines jeden Mitgliedslands überlassen, ob es diesen Artikel unterschreibt oder nicht. Für nicht bündnisgebundene und neutrale Länder könnte diese Lösung ein attraktiver Einstieg sein, solange sie vor dem Beitritt zu einem Militärbündnis noch zurückschrecken. Die psychologische Hemmschwelle ist niedriger, was gerade für Länder, die in bestimmten Grenzregionen liegen, von Bedeutung ist.

USA–EU

Essenziell ist auch die Stärkung der transatlantischen Partnerschaft, ohne die alle Bemühungen letztlich nicht fruchten werden. Die von der EU und den USA beim EU-US-Gipfel im Juni 2003 demonstrierte Einigkeit in der Sicherheitspolitik, beim Kampf gegen den Terror und der Verbreitung der Massenvernichtungswaffen ist daher der Schritt in die richtige Richtung. Beide Partner müssen ihre Hausaufgaben machen. Das Streben nach der Durchsetzung gemeinsamer globaler Interessen, wie die Verbreitung von Demokratie, moderne Regierungsführung, offene Gesellschaften und Märkte, tragfähige Wirtschaftssysteme, Meinungsfreiheit, Achtung der Menschenrechte und weltweite Respektierung des Rechts sollte die zentrale politische Absicht einer erneuerten transatlantischen Partnerschaft sein. Außerdem bleibt das Konzept einer engen Verbindung, in der Aspekte von politischer und wirtschaftlicher Zusammenarbeit sowie Sicherheits- und Verteidigungsfragen eng miteinander verknüpft sind, ein Eckpfeiler der transatlantischen Partnerschaft, wie auch immer sie in Zukunft ausgestaltet sein mag. Zwei mögliche Initiativen scheinen hierbei von großer Bedeutung zu sein.

Zum einen muss ein Rahmen für eine langfristige Zusammenarbeit und ein Aktionsplan für die Bekämpfung des Terrorismus geschaffen werden. Internationaler Terrorismus muss langfristig bekämpft werden, und zwar nicht nur in militärischer Hinsicht. Vor allem müssen die Wurzeln der tief greifenden globalen politischen, wirtschaftlichen sowie ökologischen Probleme angegangen werden.

Zum andern sollte eine transatlantische Aktionsgemeinschaft entstehen, die eine strategische Zusammenarbeit in den folgenden Fällen vorsieht: (Nach-)Krisenbewältigung in Afghanistan und Irak, Beziehungen zur arabischen Welt, Nahost-Prozess, Nordkorea, ansteckende Krankheiten, Nichtverbreitung von Nuklearmaterial und schließlich die Integration Russlands in die Familie der Demokratien.

Der bereits existierende Dialog sollte in der erweiterten transatlantischen Partnerschaft vertieft werden. Dafür sollte der jährliche EU-US-Gipfel umstrukturiert werden, um eine strategische Richtung und neue Impulse für die transatlantische Agenda zu geben. Nicht vernachlässigt werden sollte der politische Dialog innerhalb der Partnerschaft.

Was die stärkere parlamentarische Einbindung in den Prozess betrifft, wären folgende Verbesserungen sinnvoll: Ihren jeweiligen Zuständigkeiten entsprechend, besonders auf dem Gebiet der Handels- und Außenbeziehungen, sollten der Präsident des Europäischen Parlaments und der Sprecher des amerikanischen Kongresses in den EU-US-Gipfel einbezogen werden, so er auf präsidentieller Ebene organisiert ist. Zusätzlich sollte der bereits bestehende interparlamentarische Austausch stufenweise in eine „Transatlantische Versammlung“ umgesetzt werden. Der so genannte TransAtlantic Business Dialogue (TABD) könnte seine Organisationsstrukturen reorganisieren, seine Ziele neu definieren und seine Aktivitäten rationalisieren; ferner sollte die „Transatlantic Economic Partnership“ (TEP) grundlegend erneuert werden.

Solche Partnerschaften zu nutzen und zu stärken, ist bitter nötig, um die transatlantischen Beziehungen auf Dauer zu sichern. Als die Sowjetunion noch in der Lage war, den Westen ernsthaft zu bedrohen, hatten die USA und Europa ein gemeinsames Interesse. Dadurch wurde ein hohes Maß an partnerschaftlichem Verhalten geschaffen. Mit dem Wegfall dieser Bedrohung wird die europäische Schwäche offenkundig, die uns an einer echten Partnerschaft hindert. Wir müssen das transatlantische Bündnis auf viele Bereiche ausdehnen, vielleicht sogar auf eine Freihandelszone. Dieses Bündnis wird aber nur über unsere eigene Stärke Bestand haben, die wir durch unseren eigenen politischen Willen deutlich machen müssen, um so von den Vereinigten Staaten als gleichwertiger Partner begriffen zu werden. Dabei sollten wir unsere Position nicht reaktiv als reine Gegenposition zu den USA bestimmen. Wir brauchen eine eigenständige Außenpolitik, die sich nicht nur in Abgrenzung zu den USA definiert. Amerika braucht einen starken, vertrauenswürdigen Partner, der eine kohärente Haltung einnimmt. Nur ein Europa, das mit einer Stimme spricht, kann ein gleichwertiger Partner der USA und ein internationaler Akteur sein.

Das ist eine Aufgabenstellung, die nicht in erster Linie an die amerikanischen Freunde zu richten ist, sondern an uns Europäer selbst. 1963, vor genau 40 Jahren, hat der damalige amerikanische Präsident, John F. Kennedy, als er das Europäische Jahr ausrief, gesagt, dass Europäer und Amerikaner die transatlantischen Beziehungen zueinander wie eine Brücke sehen müssten, die von zwei eigenständigen Pfeilern getragen werde, dem europäischen und dem amerikanischen. Jetzt ist es an uns, diesen zweiten Pfeiler endlich fertig zu stellen, nachdem wir vier Jahrzehnte lang nur darüber gesprochen haben.