Hehre Ziele, harte Tatsachen

Vergleicht man den Westlichen Balkan mit den östlichen und südlichen Ländern der EU-Nachbarschaft, so ist er in seinem EU-Annäherungsprozess in einer privilegierten Position. Denn alle Staaten Südosteuropas, die bis dato noch nicht Mitglied der EU sind, haben eine Beitrittsperspektive. Im Jahr 2000 schuf die Europäische Union mit der Formel „die Staaten des ehemaligen Jugoslawiens abzüglich Slowenien plus Albanien“ die politisch definierte Region des Westlichen Balkans und erklärte diese Länder zu potenziellen Kandidaten für einen EU-Beitritt; das gilt bis heute. Und alle Regierungen in dieser Region verfolgen – ­zumindest auf deklaratorischer Ebene – das Ziel einer EU-Mitgliedschaft, das von einem Großteil des politischen Spektrums und der Mehrheit der Bevölkerung unterstützt wird.

Vergleicht man die Beitrittsanwärter des Westlichen Balkans mit den Staaten Mittel- und Osteuropas, die vor gut einem Jahrzehnt EU-Mitglieder wurden, sind die Ausgangslage sowie die aktuelle Situation wesentlich komplizierter. In Brüssel, Berlin und anderen Hauptstädten hat die viel zitierte „Erweiterungsmüdigkeit“ um sich gegriffen. Diese ist zum Teil auf das Ausmaß und die stellenweise ernüchternden Erfahrungen der vorangegangenen Erweiterungen zurückzuführen. Bestärkt wurde sie durch die Wirtschafts- und Staatsschuldenkrise innerhalb der EU. Aber auch die Region des Westlichen Balkans startete unter schwierigeren Voraussetzungen in den Beitrittsprozess, denn die aus dem Zerfall Jugoslawiens entstandenen Staaten durchlebten in den neunziger Jahren Kriege, Autokratie und Isolation.

Es ist daher eine doppelte Zielsetzung, die die EU in ihrem „Stabilisierungs- und Assoziierungsprozess“ für den Westlichen Balkan verfolgt. Durch die schrittweise Heranführung an die Union will sie nicht nur die politische und wirtschaftliche Transformation hin zu Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und Marktwirktschaft fördern; ein zentrales Motiv der EU-Erweiterungspolitik ist die Beilegung bestehender Konflikte und eine dauerhafte Stabilisierung der Region. Für die Länder des Westlichen Balkans gelten daher nicht nur die politischen und wirtschaftlichen Beitrittskriterien von Kopenhagen, die die EU bereits 1993 zum Maßstab für die Staaten Mittel- und Osteuropas machte. Kriterien wie die Einhaltung der bestehenden Friedensverträge, die Zusammenarbeit mit dem Haager Kriegsverbrechertribunal, regionale Kooperation und gutnachbarliche Beziehungen sind ebenfalls Voraussetzung für die EU-Annäherung.

Fest auf EU-Kurs, allerdings wenig gradlinig

Die bisherigen Erfolge des Ansatzes gegenüber dem Westlichen Balkan sind schwer zu messen. Schließlich gibt es keine „Versuchsanordnung“, mit der nachvollzogen werden könnte, wie es ohne Beitrittsperspektive verlaufen wäre. Dennoch kann man fragen, ob Reformen, etwa im Justizwesen, zur Modernisierung der Verwaltung und Korruptionsbekämpfung auch ohne dieses Ziel in die Wege geleitet worden wären; ob die vielfältigen Foren regionaler Koopera­tion auch ohne Impulse aus der EU begründet worden wären; ob die Staaten der Region rund 75 Prozent ihres Handels mit der EU abwickeln würden.

Desgleichen kann man fragen, ob die bewaffneten Auseinandersetzungen zwischen albanisch-mazedonischen Freischärlern und mazedonischen Sicherheitskräften im Frühjahr 2001 auch ohne das entschlossene Einschreiten von NATO und EU ein rasches Ende gefunden hätten; ob Kroatien oder Serbien ohne den beharrlichen Druck der EU gesuchte Angeklagte an das Haager Kriegsverbrechertribunal ausgeliefert hätten; ob Serbiens Reaktion auf die Unabhängigkeitserklärung Kosovos im Februar 2008 ähnlich moderat ausgefallen wäre, hätte das Land zu diesem Zeitpunkt keine klare Beitrittsperspektive gehabt; ob das als „historisch“ bezeichnete Brüsseler Abkommen zwischen Belgrad und Pristina vom April 2013 ohne Vermittlung und Druck der EU zustande gekommen wäre.

15 Jahre nach Begründung der Beitrittsperspektive sind die Staaten des Westlichen Balkans fest auf EU-Kurs – dieser gestaltet sich jedoch, in der Form wie in der Substanz, als wenig gradlinig. Am 1. Juli 2013 ist Kroatien als erster und bislang einziger Staat im Westlichen Balkan der EU beigetreten. Seither ist klar: Erweiterungspolitik wird auf absehbare Zeit ohne Erweiterung stattfinden. Die neuen „Frontrunner“ Montenegro und Serbien stehen am Beginn langwieriger Beitrittsverhandlungen, für die die Latte wesentlich höher liegt als im Falle früherer Erweiterungen. Für (umstrittene) Staaten wie Bosnien-Herzegowina oder Kosovo liegt das Ziel wesentlich weiter in der Ferne. Keiner der verbleibenden sechs Beitrittsanwärter Südosteuropas wird es realistischerweise vor 2020 in die Union schaffen.

Zugleich sendet die EU widersprüchliche Signale in die Region. Während Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker zu Beginn seiner Amtszeit eine fünfjährige Erweiterungspause ankündigte, bekundeten südosteuropäische ­Regierungsspitzen auf dem Berliner Westbalkan-Gipfel im August 2014 ihre ­Absicht zu „vier Jahren wahren Fortschritts“. Bundeskanzlerin Merkel und Außenminister Steinmeier hatten zu dieser Konferenz geladen, um der schleppenden EU-Annäherung des Westlichen Balkans, und damit auch der ­schleppenden Reformagenda, neues Leben einzuhauchen. Dies illustriert das Dilemma der EU: Erweiterungspolitik hat an Popularität verloren, jedoch nicht an Relevanz – schließlich beruht das Instrument der Konditionalität, mit dem die EU politische und wirtschaftliche Transformation sowie Stabilisierung ­fördern will, auf dem Anreiz einer glaubwürdigen Beitrittsperspektive.

In der Konfrontation des hochfliegenden EU-Anspruchs mit den harten Tatsachen in den Kandidatenländern hat sich eines klar gezeigt: Stabilisierung wie auch politischer und wirtschaftlicher Wandel sind keineswegs Selbstläufer. An beiden Fronten musste die EU gegenüber dem Westlichen Balkan, aber auch aus vorangehenden Erweiterungen, harte Lektionen lernen.

Lektion eins: Vertrauen ist gut, Kontrolle ist besser

In der Amtszeit von Erweiterungskommissar Stefan Füle wurde die Transformationskraft der EU zu einem Schlüsselbegriff des Beitrittsprozesses – allein in der Erweiterungsstrategie 2011–2012 findet er sechs Mal Erwähnung. Auch von Seiten der Mitgliedstaaten wird das Prinzip „strikter, aber fairer Konditionalität“ hochgehalten und betont, dass das Tempo der Annäherung von der erbrachten Reformleistung abhängt. Mit der Devise „Vertrauen ist gut, Kon­trolle ist besser“ können die Beitrittsanwärter keine Vorschusslorbeeren erwarten. Denn diese Betonung beruht auf der Erkenntnis, dass die Gleichzeitigkeit von Annäherung und Transformation nicht selbstverständlich ist.

Zu dieser Erkenntnis haben die Erfahrungen mit vorangegangenen Erweiterungen beigetragen. Rumänien und Bulgarien verpflichteten sich, Maßnahmen zur Stärkung der Rechtsstaatlichkeit und Korruptionsbekämpfung nach ihrem Beitritt durchzuführen; der zu diesem Zweck ein­gesetzte Kooperations- und Verifikationsmechanismus konnte jedoch nicht die notwendigen Anreize – oder Sanktionsmechanismen – schaffen. Der Fall Ungarns zeigt, dass rechtsstaatliche Errungenschaften keineswegs unumkehrbar sind. Auch in Kroatiens Beitrittsprozess wurden rechtsstaatliche Reformen erst in den letzten Zügen der Verhandlungen angegangen, ohne dass deren konkrete Auswirkungen bis zum Beitritt absehbar waren. Zypern bleibt über ein Jahrzehnt nach seinem EU-Beitritt eine geteilte Insel.

Darüber hinaus hat die Wirtschafts- und Staatsschuldenkrise den kritischen Blick auf die Transformationskraft der EU verschärft. Sie hat die Auffassung bestärkt, dass die EU keine schlecht vorbereiteten Mitglieder verkraften kann und dass die Auswirkungen desaströs sein können, wenn vereinbarte Regeln nicht oder nur augenscheinlich eingehalten werden. Die Bereitschaft, darüber großzügig hinwegzusehen, ist nicht nur gegenüber Mitgliedstaaten, sondern auch gegenüber den Beitrittsanwärtern gesunken. Das Lager der Erweiterungsskeptiker, die meinen, die EU müsse ihre interne Konsolidierung vor die Aufnahme neuer Mitglieder stellen, hat an Zulauf gewonnen.

Kommission und Mitgliedstaaten haben mit einer Verschärfung der Beitrittskonditionalität reagiert. Die Kapitel zu Rechtsstaatlichkeit – sowie im Falle Serbiens zur Kosovo-Frage – werden fortan an den Anfang der Beitrittsverhandlungen gestellt und bleiben die ganze Zeit geöffnet. Die Kandidaten sollen einen „track record“ etablieren, der die Wirksamkeit der unternommenen Reformen unter Beweis stellt. Damit soll sichergestellt werden, dass EU-Standards nicht nur auf dem Papier existieren, sondern auch praktische Anwendung finden. Auch tendieren die Mitgliedstaaten dazu, die Empfehlungen der Kommission nicht geradewegs abzusegnen. So wollten Deutschland, Frankreich, Großbritannien, die Niederlande und Dänemark mehr Reformen von der neuen albanischen Regierung sehen, bevor sie im Juni 2014 grünes Licht für den Kandidatenstatus gaben. Die Bundesregierung verzögerte die Ernennung von Serbien zum Beitrittskandidaten sowie, mit Unterstützung des Bundestags, die Aufnahme der Beitrittsverhandlungen und erhöhte damit den Druck auf Belgrad, im Dialog mit Pristina weitere Ergebnisse zu erzielen.

Lektion zwei: Offene Stabilisierungfragen behindern Integration

Stabilisierung durch Assoziierung lautet das Rezept der EU für den Westlichen Balkan. Demnach sollen bestehende Konflikte zwischen Beitrittsanwärtern oder innerhalb eines Landes durch die schrittweise EU-Integration der betroffenen Staaten einer Lösung zugeführt werden oder zumindest an Bedeutung verlieren. In der Praxis zeigt sich jedoch, dass es sich oft umgekehrt verhält: Offene Stabilisierungsfragen erschweren den Assoziierungsprozess oder führen gar zu dauerhaften Blockaden in der EU-Annäherung.

Tatsächlich kann sich die EU nur in den albanischen und montenegrinischen Beitrittsdossiers auf den Kern der Kopenhagener Konditionalität – und damit auf demokratische und wirtschaftliche Transformation – konzentrieren. Für die vier verbleibenden Beitrittsanwärter des Westlichen Balkans ist das Konflikterbe der neunziger Jahre nach wie vor präsent und schlägt sich in ihrem EU-Annäherungsprozess nieder. Dies zeigt sich deutlich in Bosnien-Herzegowina, wo Politik 20 Jahre nach Schaffung der Dayton-Verfassung nach wie vor entlang ethno-politischer Trennlinien verläuft. Ein komplexer und ineffizienter Staatsapparat mit oft unklarer Kompetenzverteilung erschwert EU-relevante Reformen zusätzlich. In Mazedonien verhindert der Namensstreit mit Griechenland die Aufnahme von Beitrittsverhandlungen – trotz der Tatsache, dass diese seit 2009 von der EU-Kommission wiederholt empfohlen wurde. Auch für Serbien und Kosovo, die sich auf unterschiedlichen Stufen der EU-Assoziierung befinden, steht die so genannte Normalisierung ihrer Beziehungen im Zentrum des Beitrittsprozesses. Weiter verkompliziert wird Kosovos EU-Annäherung dadurch, dass die ehemalige serbische Provinz von fünf EU-Mitgliedern nicht als unabhängiger Staat anerkannt wird.

Kommission, Europäischer Auswärtiger Dienst und Mitgliedstaaten haben sich bisher mit wechselndem Engagement und Erfolg für die Überwindung der bestehenden Blockaden eingesetzt. Im Falle von Serbien und Kosovo zeigt die EU, dass Vermittlung wie auch Druck aus ihren Reihen weitreichende Veränderungen anstoßen können. Der Dialog zwischen Belgrad und Pristina, den die EU seit 2011 moderiert, brachte konkrete Besserungen wie eine Aufhebung des Handelsembargos und die Teilnahme Kosovos in regionalen Foren. Im April 2013 einigte man sich schließlich auf das Brüsseler Abkommen, das den Abbau serbischer Parallelstrukturen im Kosovo ermöglicht. Den Beitrittsprozess an eine schrittweise Verbesserung der bilateralen Beziehungen zu knüpfen, hat sich als wirksames Instrument erwiesen.

Im Falle von Mazedonien und Bosnien-Herzegowina verfolgte die EU bislang einen wesentlich reaktiveren Ansatz. Der deutsch-britischen Initiative für Bosnien, die in eine Neuausrichtung der Konditionalität mündete, gingen im Februar 2014 soziale Proteste und Ausschreitungen in mehreren Städten voraus. Die Blockade des mazedonischen Beitrittsdossiers durch Griechenland wurde von anderen Mitgliedstaaten lange Zeit hingenommen. Intensive Vermittlungen der EU im Konflikt zwischen der Regierung Gruevski und der Opposition setzten ein, als nach Massenprotesten im Mai 2015 die Situation zu eskalieren drohte. Eine Schießerei zwischen ehemaligen UCK-Kämpfern und der mazedonischen Polizei, die zur selben Zeit in Kumanovo 18 Tote forderte, drohte zudem das fragile interethnische Gleichgewicht zu gefährden.

Die Gefahr einer Destabilisierung birgt nicht zuletzt die soziale Situation in den Westbalkan-Staaten. Die wirtschaftliche Misere in Kombination mit schlechter Regierungsführung und der Perspektivlosigkeit vieler Menschen erklärt nicht nur die hohen Zahlen von Migranten und Asylbewerbern, die ihr Glück in der EU suchen. Sie birgt auch hohes Protestpotenzial. Zivilgesellschaftlicher Aufbegehren kann zu einer breiteren Teilhabe an politischen Prozessen führen und Demokratie fördern. Die Unzufriedenheit und Frustration vieler Bürger bereiten aber auch den Boden für Nationalismus und Ressentiments.

Ein echter Härtetest

Mit der doppelten Herausforderung von Stabilisierung und Demokratisierung ist der Westliche Balkan ein Härtetest für die Transformationskraft der EU-Erweiterungspolitik. Aus den Fehlern der Vergangenheit hat die EU Konsequenzen gezogen. Durch intensiveres Monitoring sollen die Beitrittsanwärter unter Beweis stellen, dass sie die Reformen wirklich umsetzen. Auch gutnachbarschaftlichen Beziehungen und der Lösung offener Stabilisierungsfragen widmet die EU mehr Aufmerksamkeit. Um diesen Härtetest erfolgreich zu bestehen, sollten sich Brüsseler Entscheidungsträger nicht nur auf das Abhaken von Reformkatalogen beschränken. Ungeachtet der Solidarität mit Parteifamilien oder anderer rücksichtsvoller Erwägungen sollten Defizite und alarmierende Entwicklungen – wie autokratische Tendenzen, die Verwässerung rechtsstaatlicher Reformen, eine Beschneidung der Meinungs- und Medienfreiheit – auch benannt werden. Der Preis für die Verletzung demokratischer Spielregeln muss hoch sein.

Stabilisierungsfragen, in Form von bilateralen Konflikten und offenen Staatsbildungsprozessen, behindern in vielen Fällen Fortschritte in der EU-Integra­tion. EU-Vermittler sollten nicht erst dann auf den Plan treten, wenn Ausschreitungen und Gewalttaten es in die Nachrichten schaffen oder wenn Bürger auf die Straße gehen um zu zeigen, dass der Status quo für sie untragbar ist. Stattdessen sollte die Lösungsfindung für drängende Probleme bereits angegangen werden, bevor es zur Eskalation kommt, und für alle betroffenen Staaten eine feste Komponente des EU-Annäherungsprozesses sein.

Vor allem wäre es ein Fehler, die Anziehungskraft der EU zu unterschätzen oder kleinzureden. In den Staaten des Westlichen Balkans ist sie nach wie vor der wichtigste Reformfaktor. Grundlegend hierfür ist die Beitrittsperspektive. In Zeiten wachsender Skepsis beziehungsweise Gleichgültigkeit gegenüber ihrer Erweiterungsagenda sollte die Europäische Union daher vor allem auf die Aufrechterhaltung dieser Perspektive setzen. Sich desillusioniert von der Erweiterungspolitik abzuwenden und die Beitrittsperspektive zu verschleiern oder dieser gar offen abzuschwören, würde – von der Griechenland-Krise bis hin zur Flüchtlingspolitik – kein einziges Problem der EU lösen. Jedoch würde sich die Union ihrer Gestaltungskraft im Westlichen Balkan berauben. Sie würde die Chance verspielen, den Kandidatenländern dauerhaften Frieden und demokratischen Wandel durch EU-Integration zu ermöglichen. Ergreifen müssen die Länder des Westlichen Balkans diese Chance jedoch selbst.

Theresia Töglhofer ist Associate Fellow am Forschungsinstitut der Deutschen Gesellschaft für Auswärtige Politik.