Handel und Politik

Die Entwicklung des Welthandels ist eine der größten Erfolgsgeschichten der internationalen Politik in den letzten 50 Jahren. In zahlreichen multilateralen Verhandlungsrunden kamen die beteiligten Staaten überein, Handelsbeschränkungen drastisch abzubauen, und schufen mit der schlichtungs- und sanktionsbewehrten Welthandelsorganisation (WTO) eines der schlagkräftigsten Instrumente der „global governance“. Die Mitgliedschaft in der WTO umfasst inzwischen fast alle Staaten der Erde. Mit der Liberalisierung des Welthandels zielte die Staatengemeinschaft erfolgreich auf Wachstumsimpulse und damit auf eine Mehrung weltwirtschaftlichen Wohlstands. Auch infolge der Liberalisierungen stieg der grenzüberschreitende Handel von Gütern und Dienstleistungen in den letzten 50 Jahren stärker als das Weltsozialprodukt.1 Damit ist globaler Handel ein Kernelement der Globalisierung, verstanden als zunehmender transnationaler Anteil an der gesamten Wirtschaftsleistung.

Angesichts dieser Erfolgsbilanz ist es auf den ersten Blick erstaunlich, wie kontrovers Handelsliberalisierungen in den Industrieländern diskutiert werden. Denn gerade auf diese Länder konzentrieren sich sowohl Wohlstand als auch Welthandel. Insofern ist „globaler“ Handel auch genau genommen überwiegend ein Phänomen der OECD-Welt und einiger Schwellenländer, die – wie Mexiko und Südkorea – im letzten Jahrzehnt in die OECD aufgenommen wurden. Im Gegenzug weist diejenige Staatengruppe geringes Wachstum auf, die sich dem Welthandel nur wenig geöffnet hat.2 Wenn aber Wohlstand und Wachstum positiv mit Offenheit gegenüber dem Weltmarkt korrelieren, dann scheint die zunehmende Opposition gegen Liberalisierung erklärungsbedürftig. Wie beeinflusst die Globalisierung des Welthandels gesellschaftliche Interessen und damit nationale Handelspolitik? Führt Globalisierung zu einer weltweiten Konvergenz marktliberaler Politik? Wird der Staat – wie oft befürchtet – durch außenwirtschaftliche Liberalisierung geschwächt? Müssen Wohlfahrtssysteme wie Umweltstandards abgebaut werden? Welche gesamtwirtschaftlichen Vorteile liegen in globalem Handel?

Globaler Handel wirkt im Prinzip wie die beiden anderen Säulen weltwirtschaftlicher Globalisierung: Finanzmärkte und Direktinvestitionen. Alle drei Bereiche verkörpern die zunehmende Mobilität und das gewachsene Volumen grenzüberschreitender ökonomischer Aktivitäten. „Global“ bedeutet aber nicht, dass der Prozess der Globalisierung tatsächlich alle Länder einschließt, sondern dass Kapital, Produktion und Handel alle Länder betreffen können und werden, wenn sie attraktive Bedingungen für transnational mobile Ressourcen bieten. Globale Märkte erstrecken sich zunehmend und potenziell auf alle Länder. Daher übt Globalisierung kompetitiven Druck auf Firmen und auf Staaten aus: Erstens müssen sich Firmen dem globalen Wettbewerb anpassen, wenn sie auf dem Weltmarkt konkurrieren wollen, in den ihre Heimatmärkte in wachsendem Ausmaß integriert sind. Zweitens konkurrieren aber auch Staaten zunehmend gegeneinander als Standorte für Investition und Produktion. Da Globalisierung den grenzüberschreitenden Abzug und Zufluss von Ressourcen erleichtert, steigen die Anreize für Regierungen, ihre Wirtschaftspolitik den Erwartungen globaler Märkte anzupassen, um an der Wachstumsdynamik globalen Wirtschaftens zu partizipieren. Staaten verursachen diesen Globalisierungsprozess seit den siebziger Jahren nicht nur durch die Liberalisierung von Handel und Kapitalverkehr, sondern konkurrieren seitdem zunehmend auf dem Weltmarkt der Standortvorteile.

Aus diesen Wirkungen von Globalisierung folgt konsequenterweise die Konvergenzthese: Um die Wettbewerbsanreize des Weltmarkts zu nutzen, müssen Regierungen marktliberale Reformen durchführen und damit ihre Wirtschaftspolitiken auf ein ähnliches Muster hin annähern. Tatsächlich lässt sich in vielen Industrieländern, aber auch in Schwellenländern eine Tendenz zu mehr Marktwirtschaft und eine Schwächung interventionistischer Politik beobachten. In Europa leiteten beispielsweise Margaret Thatcher und François Mitterrand eine Abkehr von neokeynesianischen Rezepten in den achtziger Jahren ein. In Lateinamerika war Mexiko der Vorreiter einer marktliberalen Reform der früheren Industrialisierung zur Substitution vom Importen. Bei diesen Liberalisierungen erfüllt regionale Kooperation eine wichtige Rolle: der europäische Binnenmarkt wie die Nordamerikanische Freihandelszone (NAFTA) fördern nicht nur ökonomische Effizienz, sondern auch Wachstum und politische Stabilität von Reformen durch multilaterale Absicherung und Selbstbindung der beteiligten Regierungen.3

Gleichzeitig scheint aber innerhalb der Tendenz zur Konvergenz um eine marktliberale Neuausrichtung von Politik auch ein erheblicher Spielraum für Divergenz zu bestehen. Vergleicht man etwa die Staaten Westeuropas, so lassen sich unschwer deutliche Unterschiede in der Arbeitsmarkt-, Steuer- und Wohlfahrtspolitik ausmachen. Ein Vergleich der amerikanischen Politik mit derjenigen kontinentaleuropäischer Staaten verdeutlicht den anhaltenden nationalen Handlungsspielraum im Zeitalter der Globalisierung ebenfalls. Die Handelsbarrieren in Europa (etwa in der Landwirtschaft) wie in den USA (etwa bei Stahl) zeigen, dass der Druck von Lobbygruppen immer noch stärker sein kann als die Liberalisierungsanreize der Globalisierung. Staaten müssen sich der Globalisierung also nicht anpassen, wenn sie nicht wollen. Allerdings hat eine solche Politik ihren Preis, wie die Debatte um die geringen Auslandsinvestitionen, die hohe Arbeitslosigkeit in Deutschland und die Klagen über die Verteuerung von wichtigen Importen wie Stahl in den USA zeigen.

Geschwächter Staat?

Eines der häufigsten Argumente in der Globalisierungsdebatte sieht den Staat doppelt geschwächt: Durch den stärkeren Wettbewerbsdruck müsse der Staat erstens Steuern und somit Leistungen im Wohlfahrtssystem verringern und zweitens Sozial- und Umweltstandards abbauen. Beide Thesen lassen sich mittlerweile empirisch widerlegen. Hinsichtlich des Zugriffs auf die finanziellen Ressourcen der Gesellschaft hat sich der Anteil des Staates in den letzten Jahrzehnten nicht nur nicht verringert, sondern sogar erhöht: unter den Staaten der G-7 fiel der Staatsanteil am Bruttosozialprodukt (government receipts) zwischen 1990 und 2000 nur in Japan, während er in allen anderen Staaten anstieg.4 Gegen die These einer Verringerung von Steuern und Staatsanteil als Folge außenwirtschaftlicher Offenheit spricht ebenfalls, dass in Europa gerade diejenigen Staaten mit der größten Offenheit auch diejenigen mit den höchsten Steuern und dem höchsten Staatsanteil am BSP waren. Dänemark und Schweden sind die herausragenden Beispiele. Sie weisen sowohl einen hohen Außenhandelsanteil als auch einen hohen Staatsanteil am BSP auf. Grundsätzlich reagieren globale (Finanz-) Märkte nicht negativ auf die Höhe der Staatseinnahmen am Sozialprodukt, sondern auf Haushaltsdefizite, da diese inflationsfördernd wirken können.5

Entscheidend für die Wettbewerbsfähigkeit eines Standorts ist nicht der Umfang staatlicher Einnahmen und Ausgaben, sondern deren Qualität. Es geht nicht um die Frage nach „mehr“ oder „weniger“ Staat, sondern um einen „anderen“ Staat. Die Reformen der Wohlfahrtssysteme in Schweden, den Niederlanden und Dänemark sind gute Beispiele dafür, wie Wohlfahrt und Wettbewerbsfähigkeit in Einklang zu bringen sind: mehr Flexibilität auf dem Arbeitsmarkt und Selbstverantwortung für die Empfänger von Transferzahlungen müssen nicht gleichbedeutend sein mit einer qualitativen Reduzierung staatlicher Leistungen.6 In Deutschland scheint dagegen die Überzeugung vorzuherrschen, dass Wettbewerbsfähigkeit und Wohlfahrtsstaat sich gegenseitig ausschließen. Außerdem wird hier zu Lande mehr über den Umfang des Wohlfahrtsstaats diskutiert als über seine qualitative Neuausrichtung. Die Offenheit für den Außenhandel steht jedenfalls einer hohen Staatsquote nicht per se entgegen.

Der zweite Teil der These vom geschwächten Staat lässt sich ebenfalls empirisch nicht bestätigen: Infolge zunehmender Außenhandelsverflechtung kam es nicht zu einem Abbau von Umwelt- und Sozialstandards in Industrieländern. Ein „race to the bottom“ infolge des gestiegenen Wettbewerbs mit Ländern, die niedrigere Standards aufweisen, lässt sich nicht beobachten. Es liegen aber eine Reihe von Beispielen für eine Verschärfung solcher Standards vor – nicht zuletzt die Ökosteuer in Deutschland. Seit Seattle ist eine multilaterale Verankerung solcher Standards auch eines der zentralen Themen bei den WTO-Verhandlungen. In regionalen Abkommen wie der EU und der NAFTA sind Umwelt- und Sozialstandards bereits multilateral verankert worden und stimulieren eine Anhebung in den weniger entwickelten Mitgliedsländern.

Der Staat ist demnach nicht per se geschwächt. Vielmehr verändert Globalisierung die Rahmenbedingungen für wirtschaftspolitische Optionen, indem sie über den stärkeren Wettbewerb um mobile Ressourcen die Anreize für marktliberale Reformen und die Kosten für interventionistische Politik erhöht. Insofern wird die Autonomie von Regierungen eingeschränkt, eine Politik zu verfolgen, die die Erwartungen globaler Märkte ignoriert. Dies ist allerdings nicht gleichbedeutend mit der Schwächung grundlegender Staatsfunktionen, wie der Gewährleistung von Wachstum und Wohlstand. Nur wenn man den Staat ausschließlich als interventionistischen, etwa neokeynesianischen Staat definiert, ist die These von der Schwächung aufrecht zu erhalten: in der Tat schränkt grenzüberschreitende Mobilität die Wirksamkeit von „deficit spending“ ein und erhöht die Standortnachteile von Intervention und rigider Regulierung. Definiert man dagegen den Staat als Verantwortlichen für die politischen Rahmenbedingungen für ökonomische Prosperität, dann kann er mit der Nutzung der Wachstumsdynamik von Globalisierung durch soziale Marktwirtschaft seine Verantwortung sogar besser wahrnehmen und wäre somit gestärkt.

Exkulpation als Bumerang

Trotz gegenteiliger Indizien ist das Argument, Globalisierung „zwinge“ den Staat zu Reformschritten, auch bei Regierungen beliebt. Außenwirtschaftlicher Druck als Begründung für politische Maßnahmen taucht nicht nur bei Schritten auf, mit denen die Anreize von Globalisierung besser genutzt werden sollen. Vielmehr ist diese Argumentation auch bei der Begründung für die Notwendigkeit von Reformen populär, die nicht auf Globalisierung zurückzuführen sind. In Deutschland wäre etwa eine Reform der Subventionen für die „Sunset-Sektoren“ Werften und Kohle sowie für die Landwirtschaft auch ohne Globalisierung im Interesse der Gesellschaft. Gleiches gilt für eine Umstellung der Rentenversicherung. Der Druck zur allgemeinen Verringerung von Steuern entsteht aber nicht durch Globalisierung, wie die skandinavischen Länder zeigen, sondern scheint eher auf einen Wandel des Wählerwillens in europäischen Wohlfahrtsstaaten – „weniger Staat, mehr individuelle Freiräume“ – zurückzugehen.7

Wenn die Politik gegenüber denjenigen, die ihre Privilegien (staatliche Leistungen oder Schutz) durch Reformen geschmälert sehen, mit externen Zwängen argumentiert, dann gewinnt sie kurzfristig eine „Entschuldigung“. Allerdings kommt diese Exkulpation als politischer Bumerang wieder zurück, weil sie außenwirtschaftliche Öffnung als Negativum darstellt und es künftig für Regierungen schwer macht, die Vorteile von Globalisierung glaubwürdig zu präsentieren. Wenn Regierungen verbal ihre Verantwortung auf (als unerwünscht apostrophierte) außenwirtschaftliche Faktoren transferieren, dann können sie später nur unter erschwerten Umständen Globalisierung als Chance darstellen und entsprechend Reformen begründen. Das Spiel mit der Exkulpation umstrittener Maßnahmen durch externen Druck findet sich in Europa auch im Hinweis auf die Zwänge aus „Brüssel“ und in vielen Entwicklungsländern im Verweis auf den Internationalen Währungsfonds als Verantwortliche für langfristig zwar positive, kurzfristig aber für einige Gruppen negative Maßnahmen.

In der Handelspolitik ist diese Vorgehensweise für die langfristigen gesamtgesellschaftlichen Interessen besonders problematisch. Importe werden oft als schädlich hingestellt, wenn sie billiger sind als einheimische Waren. Dabei wird meist unterschlagen, dass solche Importe als Konsumgüter den Lebensstandard erhöhen bzw. als Vorprodukte die Wettbewerbsfähigkeit des eigenen Standorts stärken. Die jüngst von den USA eingeführten Importbeschränkungen für Stahl verteuern die Produktion etwa für PKW und verhindern Effizienzsteigerungen der heimischen Stahlindustrie. Die kurzfristige Sicherung von Stahlarbeitsplätzen in den USA geht dabei auf Kosten der amerikanischen Konsumenten und bedroht Jobs beispielsweise in der Automobilindustrie.

Interessengruppen

Welchen Einfluss haben globale Märkte auf nationale Interessengruppen? Mit der Zunahme des Außenhandelsanteils an der gesamten Wirtschaftsleistung steigt auch der Anteil derjenigen Arbeitnehmer und Kapitalgeber, deren Jobs bzw. Gewinne von der Wettbewerbsfähigkeit auf dem Weltmarkt abhängen – in Deutschland wurden 1999 rund 30% des BSP im Export erwirtschaftet, in den Niederlanden 60% und in den USA 10%.8 Das Interesse dieser direkt in die Herstellung von „tradables“ involvierten Gruppe orientiert sich an der Konkurrenzfähigkeit ihrer Produkte auf dem Weltmarkt und favorisiert daher prinzipiell weitere Handelsliberalisierungen. Für diese Gruppe ist sowohl die Einfuhr von Vorprodukten wichtig als auch die Offenheit der Zielmärkte, die gefährdet wäre, wenn die eigene Regierung Handelsschranken erhöhen würde. Gleichzeitig liegt es im Interesse der Produzenten von tradables, durch weitere Handelserleichterungen z.B. über WTO-Verhandlungen ihre Wettbewerbsfähigkeit auf Zielmärkten zu erhöhen. Die Relevanz dieser Gruppe ist aber nicht nur mit ihrem wachsenden Anteil am BSP gestiegen, sondern auch mit der durch Globalisierung erleichterten Möglichkeit, ihre Aktivitäten ins Ausland zu verlagern. Diese „exit option“ und der Zwang, auf dem Weltmarkt konkurrieren zu müssen, verleiht transnationalen Akteuren politisches Drohpotenzial.

Anders gelagert ist dagegen das Interesse der nach wie vor dominanten, aber schrumpfenden Gruppe der Hersteller von „non-tradables“. Diese Gruppe ist an Handelsliberalisierungen entweder desinteressiert, wenn ihre Produkte nicht gehandelt werden können, oder sie empfindet Importe als Bedrohung, wenn ihre Produkte nicht wettbewerbsfähig sind. Insofern sieht sich jede Regierung bei Verhandlungen über allgemeine Handelserleichterungen entgegengesetztem Druck nationaler Lobbygruppen ausgesetzt. Globalisierung löst hier zum Teil den klassischen Antagonismus zwischen Kapitalgebern und Arbeitnehmern auf, da beide Seiten ähnliche Interessen haben – je nach Zugehörigkeit zum Tradables- oder zum Non-tradables-Sektor. Für die entsprechenden korporativen Organisationen bedeutet diese Entwicklung eine neue Herausforderung, da beispielsweise die Industriegewerkschaft Metall sowohl das Interesse der exportorientierten Automobilbauer an Liberalisierungen vertreten muss als auch das Interesse der Stahlarbeiter an Protektion durch Importbeschränkungen.

Die genauere Betrachtung des Einflusses globalen Handels nach Interessengruppen schränkt aber nicht nur teilweise den Gegensatz Arbeitgeber-Arbeitnehmer ein, sondern zeigt auch, dass es eigentlich keine „internationalen“ Handelskonflikte gibt. Was oftmals nach zwischenstaatlichen Differenzen aussieht, sind tatsächlich innenpolitische Interessenkonflikte. Nicht nationale Interessen im Sinne gesamtgesellschaftlicher Interessen stoßen aufeinander, sondern Einzelinteressen, die das Gehör der jeweiligen Regierung finden. Die Verlierer liberalisierungsbedingten Strukturwandels versuchen ihre Anpassungskosten zu verringern, indem sie außenwirtschaftlichen Schutz fordern. Transatlantische Handelskonflikte entstehen dann, wenn sich auf der einen Seite protektionistische Lobbys durchsetzen und damit die Interessen liberalisierungsfreundlicher Gruppen auf der anderen Seite schädigen.

Der Schutz einzelner Produzenten ist aber nicht nur gesamtwirtschaftlich problematisch, sondern verliert durch internationale Arbeitsteilung auch zunehmend an Wirksamkeit: Wenn die Einzelteile eines Produkts aus verschiedenen Ländern kommen, dann entsteht durch neue Handelsbarrieren möglicherweise auch für die „einheimischen“ Hersteller mehr Schaden als Nutzen. Protektionismus zeigt selbst kurzfristig nicht die gewünschte Wirkung auf lokale Arbeitsplätze bzw. Gewinne, wenn die betreffenden Unternehmen wesentliche Teile der Produktion im Ausland abwickeln oder als Importe beziehen. Bereits ein Drittel des Welthandels ist Intrafirmenhandel zwischen Unternehmensteilen ein und desselben Konzerns. Handelsbarrieren betreffen daher nicht nur Konkurrenten, sondern verteuern auch die Produktion transnationaler Unternehmen.

Freihandel

Gesamtwirtschaftlich würde Freihandel positiv wirken, da er über Wettbewerb, Mobilität und Innovation eine effizientere Allokation von Ressourcen ermöglicht und somit die Produktion von Waren wie Dienstleistungen dort erlauben würde, wo sie am günstigsten hergestellt werden können. Die Nutzung komparativer Kostenvorteile durch Freihandel ist gesamtgesellschaftlich wohlstandsmehrend. Dabei geht es wohlgemerkt in erster Linie um Kostenvorteile im Vergleich zwischen Produkten (erst in zweiter Linie zwischen Ländern) und um die Spezialisierung auf diejenigen Produkte, die am jeweiligen Standort am günstigsten hergestellt werden können.9 Was die Handelstheorie seit langem postuliert, kann als positive Korrelation zwischen außenwirtschaftlicher Offenheit und Wohlstandsmehrung in vielen empirischen Beispielen beobachtet werden.

Trotz enormer Entwicklungsunterschiede führte etwa die Öffnung der damaligen EG zur Iberischen Halbinsel weder zu einer Verarmung Portugals und Spaniens noch zu sinkendem Wohlstand in den industrialisierteren Mitgliedsländern. Dies liegt nur zum Teil an den so genannten statischen Gewinnen durch Freihandel, die durch effizientere Ressourcenallokation und Spezialisierung entstehen. Hinzu kommen die langfristig wichtigeren dynamischen Gewinne durch Wettbewerb und Herstellung in größeren Stückzahlen, die über Massenproduktion niedrigere Preise und damit höhere Kaufkraft ermöglichen.

Diese positiven Wirkungen von Handel treten bei regionaler Wirtschaftsintegration und bei globaler Liberalisierung auf. Allerdings machen sich die positiven Folgen nur langfristig und gesamtwirtschaftlich bemerkbar, während die Anpassungskosten von Freihandel kurzfristig und sektorspezifisch zu spüren sind. Daher ist der Widerstand derjenigen, die Anpassungskosten zu tragen haben, schneller und präziser als die Unterstützung der Allgemeinheit für Liberalisierungen. Dies ist das Kerndilemma der aktuellen Handelspolitik in vielen Industrieländern. Um kurzfristige Lobbyinteressen aus wahltaktischen Erwägungen zu befriedigen, greifen Regierungen immer wieder auf protektionistische Maßnahmen zurück, anstatt langfristig sinnvolle Liberalisierung zu fördern. Die Auflösung dieses Dilemmas liegt in der Feinabstimmung zwischen Liberalisierung und Wohlfahrtsstaat, die sich nicht nur nicht widersprechen, sondern auch befördern können. Wenn wohlfahrtsstaatliche Leistungen gezielt und für Empfänger verpflichtend auf eine Abfederung von Anpassungskosten durch Umschulung und Mobilität ausgerichtet werden, dann kann Handelsliberalisierung auch für Beschäftigte nichtwettbewerbsfähiger Firmen mittelfristig eine Chance sein.

Wie bei jedem Strukturwandel hat der Wohlfahrtsstaat auch bei Handelsliberalsierung eine wichtige Funktion: Die Kompensation der kurzfristig „Geschädigten“ drückt gesellschaftliche Solidarität aus und verringert Opposition gegen Liberalisierungen. Diese Kompensation muss aber auf Hilfe bei der Wiedereingliederung in zukunftsfähige Berufe gerichtet sein, um Wirkung zu entfalten. Dies bedeutet erstens, dass nicht einfach Transferzahlungen, sondern beispielsweise finanzielle Unterstützung bei Umschulungen und/oder befristete Lohnzuschüsse bei neuen Arbeitsstellen geleistet werden. Zweitens sollte von den Empfängern staatlicher Unterstützung auch Solidarität mit der Gesellschaft in Form geographischer und professioneller Mobilität erwartet werden. Politischem Widerstand gegen Handelsliberalisierungen kann außerdem durch einen offenen Diskurs über die gesamtwirtschaftlichen Vorteile von Handel begegnet werden.

In den Nord-Süd-Beziehungen würde ein Ausbau der Anpassungshilfen weitere Liberalisierung in Entwicklungsländern fördern. Allerdings muss diese Unterstützung an Good-governance-Konditionen gekoppelt werden, damit sie nicht in der Privilegierung einzelner Gruppen verpufft. Während Freihandel gesamtwirtschaftlichen Wohlstand mehrt, ist dessen Verteilung im wesentlichen eine Funktion nationaler politischer Systeme und Strukturen.

Auf Grund der stärkeren Integration nationaler Ökonomien in die Weltwirtschaft und dem daraus folgenden Wettbewerb verschieben sich interne Interessenlagen und steigen die Anreize für Regierungen, ihre Wirtschaftspolitik auf die Wettbewerbsbedingungen des Weltmarkts auszurichten. Dabei ist es sinnvoll, sich auf die jeweiligen komparativen Kostenvorteile durch handelspolitische Öffnung zu spezialisieren. Komparative Vorteile bzw. Nachteile eines Standorts liegen aber nicht nur in unveränderbaren Ressourcen (Rohstoffe, geographische Lage etc.) und gewachsenen ökonomischen Strukturen (Industrie, Landwirtschaft etc.), sondern sind zum großen Teil Ergebnisse der jeweiligen politischen Rahmenbedingungen. Diese institutionelle Dimension reicht von politischer Stabilität über die Organisation des Beziehungsdreiecks zwischen Staat, Gewerkschaften und Arbeitgebern bis hin zu Ausbildung und Transferzahlungen im Wohlfahrtssystem. So können etwa die duale Ausbildung (Lehre), die niedrige Streikhäufigkeit und das staatliche Kreditwesen (etwa Landesbanken) komparative institutionelle Vorteile für Deutschland sein. Im Fall Großbritanniens und der USA liegen institutionelle Vorteile etwa in der Fähigkeit von Firmen, durch Zugang zu „venture capital“ und durch die Flexibilität des Arbeitsmarkts sowohl Innovation wie Marktanpassung schneller zu bewerkstelligen. Beide institutionellen Muster, die „coordinated markets economies“ und die „liberal market economies“, haben in den letzten Jahrzehnten für breiten Wohlstand gesorgt.10

Beide Modelle zeigen aber auch innenpolitischen Widerstand bei der Anpassung an Globalisierung, wie der neue Protektionismus in den USA und die deutsche Reformunwilligkeit verdeutlichen. Wiederum können die Niederlande und Dänemark als Beispiele für den qualitativen Umbau von „coordinated market economies“ gelten. Handelspolitik sollte sowohl die Anreize von Globalisierung durch stärkere Außenöffnung nutzen, als auch die Effizienz der jeweiligen institutionellen Vorteile erhöhen. Die Aufgabe für die Politik besteht darin, diejenigen institutionellen Rahmenbedingungen zu identifizieren und zu verbessern, die dem eigenen Land einen Vorteil im globalen Wettbewerb erlauben. Wenn etwa Deutschland im Vergleich zu den USA einen stärkeren Vorteil (bzw. einen weniger starken Nachteil) beispielsweise im Bereich Bildung hat als bei der Lohnhöhe, dann sollte es sich auf die Verbesserung des Bildungswesens spezialisieren und nicht den Versuch unternehmen, mit den USA durch niedrigere Löhne zu konkurrieren. Ökonomisch wie gesellschaftspolitisch unsinnig ist es dagegen, beispielsweise dem Kohlesektor Erhaltungs- statt Anpassungssubventionen zu zahlen und Bildungsmängel festzustellen, ohne Investitionen in deutsche Universitäten vorzunehmen.

Die Relevanz politischer Rahmenbedingungen für globale Wettbewerbsfähigkeit impliziert nicht, dass diese unveränderbar sein sollten. Vielmehr müssen diejenigen Bedingungen verbessert werden, die tatsächlich komparativen Vorteilen entsprechen, und jene reformiert werden, die einer Mehrung gesamtgesellschaftlichen Wohlstands entgegenstehen. Dabei ist die kontinentaleuropäische Konsenskultur nur dann im Interesse der Bevölkerung, wenn sie die Gestaltung von Strukturwandel ermöglicht. Diese Aufgabe für die Politik wurde durch Globalisierung dringender, da ökonomische Prosperität in zunehmendem Ausmaß von der Wettbewerbsfähigkeit auf dem Weltmarkt abhängt. Dies gilt auch ganz direkt für die Ressourcenausstattung des Staates, das Steueraufkommen, das bei wachsender Außenhandelsverflechtung vermehrt auf globalen Märkten erwirtschaftet wird. Mit einer politischen Abschottung von letzteren würde sich die Regierung unmittelbar die Einnahmen kürzen.

Überzeugungsarbeit

Globaler Handel schwächt den Staat nicht peer se, erlaubt divergierende Antworten auf grenzüberschreitenden Wettbewerb, betrifft Interessengruppen sehr unterschiedlich, bietet die Chance auf Wohlstandsgewinne und führt Staaten in Konkurrenz auf dem Weltmarkt der Standortvorteile. Für die Handlungsoptionen der Regierungen bedeuten die höhere Mobilität und das größere Volumen grenzüberschreitender ökonomischer Aktivitäten sowohl größere Anreize für Handelsliberalisierung als auch höhere Kosten für eine Politik, die die Anforderungen des Weltmarkts ignoriert. Mit dem steigenden Außenhandelsanteil verstärken sich transnationale Interessen, die wohlgemerkt nicht nur extern sind, sondern diejenigen internen Sektoren einschließen, deren Existenz vom Weltmarkt abhängt. Eine merkantilistische Privilegierung „nationaler“ Produzenten wird in dem Ausmaß absurd, in dem durch Handel und globale Arbeitsteilung die Unterscheidung zwischen „intern“ und „extern“ verschwimmt.

Das Dilemma für nationale Handelspolitik besteht in der Möglichkeit, kurzfristig Sympathien einzelner Wählergruppen durch Protektionismus zu gewinnen, damit aber das langfristige gesamtwirtschaftliche Interesse an Handelsliberalisierungen zu schädigen. Aus diesem Dilemma können sich Regierungen auf zwei Wegen befreien: erstens können sie die Bevölkerung vom Sinn außenwirtschaftlicher Offenheit überzeugen und die Träger der Anpassungskosten entschädigen bzw. mit gezielten Investitionen in komparativ wie institutionell leistungsfähige Bereiche integrieren. Zweitens können Regierungen sich durch Selbstbindung an multilaterale Abkommen etwa in der EU und der WTO dem politischen Zugriff von Lobbygruppen entziehen. Wenn die Regierung nicht mehr auf Protektionismus zurückgreifen kann, dann ist Einzelinteressen der Anspruch auf Änderung der Politik entzogen. Multilaterale Selbstbindung sollte aber ohne die verbale Übertragung der politischen Verantwortung auf internationale Organisationen oder Globalisierung geschehen, da sie ansonsten dem erst genannten Weg, der Überzeugungsarbeit, zuwiderläuft. Schließlich sollten sich die heutigen Regierungen daran erinnern, warum ihre Vorgänger Handelsliberalisierungen und damit auch nationalen Strukturwandel in den letzten Jahrzehnten vorangetrieben haben: um nationalen wie weltwirtschaftlichen Wohlstand zu stimulieren – übrigens mit Erfolg.

Anmerkungen

1  Zum Wachstum des Welthandels im Vergleich zum Weltsozialprodukt 1950–2000 vgl. World Trade Organization (WTO), International Trade Statistics 2001, Genf 2001, S. 27.

2  Vgl. Globalisation and its Critics – A Survey of Globalisation, in: The Economist, 29.9.2001, S. 10ff.

3 Zu den Wirkungen globaler Märkte und regionaler Integration vgl. Schirm, Globale Märkte, nationale Politik und Regionale Kooperation in Europa und den Amerikas, Baden-Baden 2001 (2. Aufl.); ders., Globalization and the New Regionalism, Cambridge 2002.

4 Vgl. Globalisation and its Critics – A Survey of Globalisation, a.a.O. (Anm. 2), S. 16.

5 Vgl. Geoffrey Garrett, Global Markets and National Politics: Collision Course or Virtuous Circle?, in: International Organization, Nr. 4/1998, S. 787–824.

6 Vgl. Model Makers – A Survey of the Netherlands, in: The Economist, 4.5.2002.

7 Vgl. Martin Wolf, Will the Nation-State Survive Globalization?, in: Foreign Affairs, Nr. 1/2001, S. 188.

8 In den Industrieländern insgesamt stiegen Exporte (Importe) als Prozentsatz des BSP von 17,4% (18%) 1990 auf 22,9% (23,2%) 1999. Zahlen aus: United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD), <http://stats.unctad.org&gt;, zugegriffen am 2.5.2002.

9  Zu komparativen Kostenvorteilen vgl. Schools Brief – Trade Winds, in: The Economist, 8.11.1997, S. 99–100.

10Vgl. in diesem Zusammenhang Peter A. Hall/David Soskice, An Introduction to Varieties of Capitalism, in: dies. (Hrsg.), Varieties of Capitalism. The Institutional Foundations of Comparative Advantage, Oxford 2001, S. 1–68.