Finalität ohne Ende

Die EU ist im Frühjahr 2006 auf dem Boden der Tatsachen angekommen. Sie befindet sich nach dem Scheitern des Verfassungsvertrags in ihrer tiefsten Krise. Wann ein neuer Anlauf unternommen werden kann, ist aus heutiger Sicht nicht absehbar. Einerseits wirken die Entscheidungen der EU oft bürgerfern und kompliziert und das Interesse der Menschen richtet sich in erster Linie auf die nationalstaatliche Ebene und weniger auf „Europa“. In der Wahrnehmung der Bevölkerung gibt es ein krasses Missverhältnis zwischen der Bedeutung der europäischen Institutionen und der Aufmerksamkeit, die ihnen entgegengebracht wird. Andererseits ist die zentrale Rolle der EU für die europäische und internationale Politik wie auch für die Politik der Mitgliedstaaten unstrittig:  Zentrale Politikfelder werden von den Mitgliedstaaten auf die EU-Ebene verlagert, dort in einem komplizierten und ausdifferenzierten Verfahren entweder eigenständig „von Brüssel“ oder unter Beteiligung der Mitgliedstaaten entschieden. Auch die Anforderungen ihres geographischen Umfelds machen eine aktive und effektive Union notwendiger denn je.  

 Deshalb soll im folgenden Beitrag die Frage gestellt werden, ob die Europäische Union in ihrer heutigen Form Bestand haben kann. Denn das Fehlen einer überzeugenden Antwort auf die Frage nach der künftigen Gestalt der EU ist mehr als der Ausdruck einer tagespolitischen Formkrise. Eine Diskussion über die Zielperspektive ist vielmehr notwendige Voraussetzung dafür, die Akzeptanz für den europäischen Integrationsprozess und die Europäische Union auch unter neuen politischen Rahmenbedingungen zu erhalten. Notwendig ist eine Bestandsaufnahme, die sich nicht nur am normativ Wünschbaren und lehrbuchartig Notwendigen, sondern zugleich am politisch Machbaren orientiert.

Die Europäische Union als komplexe Organisation

Der Vertrag über die Europäische Union (Nizza-Vertrag, der zum 1. Februar 2003 in Kraft getreten ist und einstweilen die Geschäftsgrundlage für die erweiterte EU bleiben wird) begründet, so die Terminologie des Bundesverfassungsgerichts, einen „Staatenverbund“ zur Verwirklichung einer immer engeren Union der Völker Europas. Die Mitgliedstaaten haben die EU gegründet, um einen Teil ihrer Aufgaben zusammen wahrzunehmen und insoweit ihre Souveränität gemeinsam auszuüben.

Die EU ist auf der einen Seite eine internationale Organisation, die durch die Handlungsbereitschaft ihrer Mitgliedstaaten bestimmt wird. Auf der anderen Seite ist die EU mit ihrem stark angewachsenen Regelungsumfang (und der ebenfalls enorm zunehmenden Regelungstiefe) über das, was üblicherweise unter einer internationalen Organisation verstanden wird, weit hinausgewachsen. Sie lässt sich mithin auch als politisches System mit eigenen – leider recht komplizierten – Spielregeln und institutioneller Eigendynamik verstehen. Staatsrechtler wie Politikwissenschaftler behelfen sich mit einem semantischen Trick und bezeichnen die EU oftmals als Organisation sui generis, also als Gebilde eigener Art.

Es lässt sich heute nicht mehr eindeutig bestimmen, welchem Bauplan die EU folgt. Fritz Scharpf hat zu Recht vier unterschiedliche Modalitäten europäischen Regierens ausgemacht, die sich in ihren jeweiligen institutionellen Strukturen, Funktionsweisen und Legitimationsgrundlagen sowie ihrer Leistungsfähigkeit erheblich unterscheiden:1

• Im Modus der offenen Koordinierung werden Maßnahmen weiterhin auf der nationalen Ebene beschlossen, die Politik wird aber an gemeinsam festgelegten Zielen ausgerichtet.
• Im intergouvernementalen Modus werden Maßnahmen europäisch beschlossen, die formale Entscheidungskompetenz der Nationalstaaten bleibt aber erhalten und zeigt sich in dem Verzicht auf Mehrheitsentscheidungen.
• Im supranational-hierarchischen Modus geht die Verlagerung der Entscheidungskompetenz auf die EU-Ebene am weitesten. Die nationalstaatliche Ebene ist hier zwar insofern beteiligt, als dass ohne ihre Mitwirkung nicht darüber entschieden werden kann, nach diesem Modus zu verfahren. Ist aber das eine oder andere Politikfeld einmal auf diese Weise geregelt (etwa die europäische Geldpolitik), sind die nationalstaatlichen Mitwirkungsrechte nur noch begrenzt.
• Im Modus der Politikverflechtung kommen Entscheidungen nach einem sehr komplexen Verfahren zustande, bei dem sowohl die Gemeinschaftsorgane als auch die Mitgliedstaaten Kompetenz für sich beanspruchen.

Das politische System der EU steht mithin nicht außerhalb seiner Mitgliedstaaten, es ist vielmehr mit einigem Recht als Mehrebenensystem charakterisiert worden. Diese unterschiedlichen Ebenen beziehen sich nicht in erster Linie auf die Körperschaften „Europäische Union – Nationalstaaten – Regionen“, sondern vielmehr auf ausdifferenzierte Handlungssysteme und neuartige Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse mit der Folge, dass vormals exklusive nationalstaatliche Kompetenzen entmonopolisiert werden. Dieser Prozess zeigt sich in der teilweisen Verlagerung der Entscheidungszuständigkeiten von den Regierungen zu den Gemeinschaftsorganen, aber auch in der Neuverteilung der Entscheidungskompetenzen auf unterschiedliche Ebenen.

Wenn dieser Befund stimmt, dann wäre es zu einfach, die Überwindung nationaler Hoheitsrechte als Fortschritt, die Beibehaltung intergouvernementaler Kooperation nach dem Motto „Integration hui – Kooperation pfui“ hingegen als Stillstand zu betrachten. Damit scheidet auch aus, die Zielperspektive für den europäischen Einigungsprozess im schlichten Aufgehen der Nationalstaaten in eine mächtige supranationale Instanz zu betrachten.

Skizzen zur europapolitischen Problemagenda

Die EU stellt also kein fertiges Gebilde dar, sondern bietet einen Rahmen für die Wahrnehmung vielfältiger politischer Aufgaben in Ergänzung zu den Nationalstaaten. Struktur und Beschaffenheit dieses Verbundsystems entwickeln sich dynamisch weiter, ohne dass eine eindeutige Finalität bestimmt werden könnte. Das relative Gewicht der an diesem Verbund beteiligten Komponenten muss dabei immer wieder neu austariert werden. Dieser Prozess der Austarierung muss und wird sich in den kommenden Jahren unter der Bedingung wachsender Ansprüche an die EU vollziehen. 

Dies passiert vor dem Hintergrund der größten Erweiterung ihrer Geschichte. Es zeichnet sich eine EU mit über 30 Mitgliedstaaten ab. Diese historische Entscheidung ist alternativlos, hat aber gewichtige Konsequenzen. So werden die Interessenunterschiede bei steigender Mitgliederzahl zunehmen, die Diskussionen in den Gremien langatmiger und die Entscheidungsprozesse komplexer werden.

Ist politische Integration damit letztlich ein regionalistisches Konzept, das nur so lange praktikabel ist, wie ein gewisser Grenzwert eines sich vergrößernden Gebildes nicht überschritten wird? Funktioniert Integration nach dem EU-Modell nur so lange, wie es ein mehr oder weniger klar definiertes Außen und Innen gibt? Lässt sich in einer radikal erweiterten EU die friedenstiftende Funktion der europäischen Einigung aufrechterhalten, oder bedeutet dies langfristig den Zerfall in eine gehobene Freihandelszone?

Flexibilität als Zauberformel

Eines steht jedenfalls fest: Die Europäische Union wird sich im Zuge dieses Prozesses fundamental ändern bzw. ändern müssen, und ein einheitliches Integrationsmodell für alle 30 oder mehr Mitgliedstaaten wird immer schwieriger zu finden sein. Eine mögliche Antwort auf die zunehmende Heterogenität ist das Prinzip der verstärkten Zusammenarbeit, das in Wissenschaft und Politik unter ganz verschiedenen Bezeichnungen (u.a. flexible, abgestufte, differenzierte Integration) als ein wichtiges Strukturprinzip der Zukunft diskutiert wird. Damit steht ein Integrationsszenario auf der politischen Agenda, das die EU nachhaltig verändern wird.

In der so genannten „Flexibilitätsklausel“ des Nizza-Vertrags wurde festgelegt, denjenigen Mitgliedstaaten, die mit der Integration in bestimmten Politikfeldern weiter voranschreiten wollen als andere, dies unter in Inanspruchnahme der gemeinschaftlichen Organe, Verfahren und Mechanismen zu gestatten. Es wird mithin stärker über eine zeitliche, sektorale, funktionale oder geographische Flexibilisierung der Integration nachgedacht. Damit verabschieden sich denkbare und praktikable Ordnungsmodelle aber von der Vorstellung einer einheitlichen und gleichzeitigen Integration aller betroffenen Nationalstaaten. Daraus resultiert ein abermaliger Zuwachs an Komplexität der Entscheidungsprozesse, was zu stärkeren Akzeptanzproblemen in den nationalen Öffentlichkeiten führen dürfte.

Unterschiedlichste Modelle dieser Differenzierung werden diskutiert, von der „Aufbauflexibilisierung“ (die nur für neue Projekte gelten soll) bis zur „Bestandsflexibilisierung“ (die sich auf bereits vergemeinschaftete Politikfelder bezieht). Zwar ist flexible Integration weder ein Wundermittel, noch würde damit das europäische Rad neu erfunden. So sind bereits heute nur zwölf Staaten an der Währungsunion beteiligt, nicht alle Staaten vollständig in alle Aspekte der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik eingebunden, nur 13 in den Schengen-Prozess (d.h. Visa, Asyl- und Einwanderungspolitik) involviert. Großbritannien und Dänemark haben sich zudem auf verschiedenen Feldern die Möglichkeit eines Opting Out zusichern lassen.

Im Grundsatz sind drei flexible Integrationsformen zu unterscheiden, die vor allem hinsichtlich der Kategorien Kriterium, Entscheidung, Motiv und Methode differieren. Jedes der drei Modelle birgt Risiken in sich. Während bei dem Modell der abgestuften Integration die Gefahr einer dauerhaften Spaltung der Union zwar gegeben ist, aber versucht wird, durch ein gemeinsames Ziel einen gemeinsamen Rahmen zu erhalten, wird bei den Modellen der variablen Geome-trie und der À-la-carte-Konzeption dieses gemeinsame Integrationsziel aufgegeben und stärker nach dem spezifischen Integrationswillen entschieden. Die Risiken liegen auch da auf der Hand. Bei dem Modell der variablen Geometrie ist der Zusammenhalt der Union gefährdet, und zudem drohen überkomplexe Entscheidungsstrukturen. Bei einem Europa à la carte droht ein Zerfall in verschiedene Gemeinschaften, die dann kein Zusammengehörigkeitsgefühl mehr entwickeln können.

Fragen an den europäischen Integrationsprozess

Insgesamt bleiben erhebliche Konfliktpotenziale bestehen, die sich im Zuge der Erweiterung verschärfen dürften. Dazu zählen unterschiedliche teils tagesaktuelle, teils grundsätzliche Fragen:2

• Die Frage des Souveränitätsverständnisses: Unter den Mitgliedstaaten gibt es teilweise erhebliche Unterschiede in ihren Souveränitätsvorstellungen. Durch die Erweiterung wird die EU vielfältiger und unterschiedlicher. Die ökonomische Disparität wird zunehmen. Doch aller Wahrscheinlichkeit nach wird es nicht die ökonomische Unterschiedlichkeit sein, die die größten Probleme bereitet. Denn die Spannbreite der politischen Kulturen, der europapolitischen Grundsatzpositionen, der Souveränitätsverständnisse und der Konzeptionen zu wichtigen Fragen wird zunehmen. War es schon bisher schwer, angesichts der Interessenvielfalt eine gemeinsame „pragmatische Integrationsideologie“ zu formulieren, so ist fraglich, ob dies in Zukunft überhaupt noch gelingen kann.
• Die Frage des integrationspolitischen Mehrwerts:  Was ist die gemeinsame Grundlage, von der aus europäische Politik formuliert wird? Bleibt Europa nach wie vor Antwort auf schreckliche Erfahrungen, oder wird es zunehmend zu einer „Selbstbedienungs-Agentur“, bei der die Mitglieder lediglich die Vorteile einheimsen, aber bei ernsten Krisen nicht bereit sind, kurzfristige nationale Interessen zugunsten längerfristiger Gemeinschaftsinteressen (die dann in aller Regel allen zu Gute kommen) zurückzustellen?
• Die Frage des Verhältnisses zwischen großen und kleinen Mitgliedern: Alle neuen Mitgliedstaaten bis auf Polen zählen zu den kleinen Mitgliedstaaten. Es besteht die Befürchtung, dass die kleineren Staaten durch eine Art Direktorat der Großen (Deutschland, Frankreich, Großbritannien und je nach Betrachtungsweise Polen, Spanien, Italien) dominiert werden. Für die Handlungsfähigkeit der EU ist sicherlich eine Führungsrolle der Großen erforderlich, andererseits darf nicht der Eindruck entstehen, die Großen würden wichtige Fragen unter sich ausmachen.
• Die Frage der Demokratie: In dem Maße, in dem mit und durch die EU verbindliche Entscheidungen getroffen werden, stellt sich das Problem der demokratischen Legitimation mit neuer Dringlichkeit. Wie kann es gelingen, eine effektive und erfolgreiche Politik zu formulieren, ohne dass die demokratische Transparenz und Bürgernähe Schaden nehmen? Und umgekehrt: Wie können demokratische Transparenz und Bürgernähe gewährleistet werden, ohne dass effektive Politik erschwert wird?
• Die Frage der Entscheidungsprozesse: Es besteht Konsens darüber, dass eine erweiterte Union handlungsfähig bleiben muss. Ein Schlüssel für die Handlungsfähigkeit ist die Frage, mit welcher Art von Mehrheit und welche Politikbereiche mit Mehrheit entschieden werden sollen (besonders strittig: Steuer-, Haushalts-, Außen- und Justizpolitik). Deutschland, Frankreich und die überwiegende Zahl der Mitgliedstaaten befürworten das Prinzip der „doppelten Mehrheit“ als Regelabstimmungsverfahren. Allerdings ist keine Einigung in Sicht, welche Bereiche davon ausgenommen werden sollen. Nach dem Nizza-System der qualifizierten Mehrheit werden die nationalen Stimmen nach einem vertraglich festgelegten, politisch fein austarierten Schlüssel zwischen den Staaten gewogen. In einer EU-27 sind zur Verabschiedung eines Rechtsakts nach dem Verfahren der Mehrheitsentscheidung rund 74 Prozent der gewogenen Stimmen (also fast drei Viertel) plus die Mehrheit der Mitgliedstaaten erforderlich. Die Betonung bei der qualifizierten Mehrheitsentscheidung wurde also deutlich auf den Zusatz „qualifiziert“ gelegt. Mit einfacher Stimmenmehrheit (also nach dem Prinzip „ein Land, eine Stimme“) wird immer dann entschieden, wenn in den Vertragsartikeln nichts anderes vorgesehen ist. Es kann außerdem beantragt werden, dass bei qualifizierten Mehrheitsabstimmungen geprüft wird, ob diese Mehrheit zusätzlich mindestens 62 Prozent der Gesamtbevölkerung der EU umfasst (doppelte Mehrheit). Der gescheiterte Verfassungsvertrag hätte hier Vereinfachungen gebracht, mit denen die Entscheidungsprozesse gestrafft und die Verantwortung klarer zugeteilt worden wären. Ob die EU ohne diese Verbesserungen mittelfristig entscheidungsfähig ist, kann bezweifelt werden.
• Die Frage nach der Größe und Struktur der Europäischen Kommission: Welche Konsequenzen wird es haben, wenn nicht mehr jeder Staat in der Kommission vertreten ist? Kann die Kommission ihre zentrale Rolle im EU-Entscheidungsprozess behalten (u.a. Initiativmonopol bei Rechtsakten), oder wird sie zunehmend an den Rand gedrängt und damit gemeinschaftlich vorbereitete Politik abnehmen? Der Versuch von Deutschland, Frankreich und Großbritannien, für die Kommission das Amt eines stellvertretenden Kommissionsvorsitzenden zu installieren, soll die Arbeit der Kommission effektiver machen, stößt aber auf erhebliche Widerstände in zahlreichen EU-Staaten, die damit eine Herabstufung ihrer Kommissare befürchten.
• Die Frage der internationalen Rolle der EU: Im Zuge des Irak-Kriegs hat es erhebliche Auseinandersetzungen über das Verhältnis zu den USA gegeben. Alle neuen Mitglieder sehen sich eher als „Transatlantiker“ und sind der Auffassung, eine enge Anlehnung an die USA diene ihren eigenen Sicherheitsinteressen besser als eine Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der EU, die sich in Konfliktfällen auch im Gegensatz zu den USA positioniert. Es lassen sich auch grundsätzlichere Fragen an die EU als internationaler Akteur formulieren. Will die EU internationale Politik strukturprägend gestalten, oder will die EU gestaltet werden? Welches Rollenkonzept liegt der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik zu Grunde? Was will die EU mit welchen Mitteln erreichen?

Mit all diesen Fragen wird ein enormes Konfliktpotenzial sichtbar. Weder besteht über die maximal verkraftbare Zahl an Mitgliedstaaten noch über die grundsätzliche Richtung der Integration Einigkeit.

Szenarien zur Entwicklung der Europäischen Union

Zwar können Prognosen und Szenarien für verschiedene Entwicklungen skizziert werden, letztlich sind jedoch sowohl die externen politischen Herausforderungen als auch die internen Entwicklungen der EU nur begrenzt vorhersehbar. So ist an dieser Stelle auch keine Vorhersage über die Zukunft beabsichtigt. Vielmehr sollen die Szenarien aufzeigen, welche Entwicklungen künftig möglich sein könnten, unter welchen Voraussetzungen sie eintreffen und welche Implikationen sich daraus ergeben. Diese wichtigen Einschränkungen vorangestellt, lassen sich in idealtypischer Weise drei Szenarien für die künftige Entwicklung der EU entwerfen:

• Das Staatswerdungsszenario erwartet und fordert den „großen Sprung“ nach vorne, ist allerdings äußerst voraussetzungsreich. Denn ohne die Bereitschaft zur weiteren Abgabe staatlicher Souveränität ist eine solche Entwicklung nicht denkbar. Wenn die EU zum größten Erweiterungsschritt ihrer Geschichte antritt, dann wird es in dieser Perspektive entscheidend darauf ankommen, dass die beiden Säulen Erweiterung und Vertiefung ihre Balance behalten. Die EU entwickelt sich dann mittelfristig zu einer supranationalen Föderation mit einer Verfassung, starken Gemeinschaftsorganen, klarem Kompetenzkatalog sowie demokratischen Kontroll- und Legitimationsverfahren. Die Problemlösungsfähigkeit einer solchen Union wäre – wenn sie denn zustande käme – vergleichsweise hoch, und Europa hätte als Zone des Friedens und der Stabilität auch erhebliche Gestaltungskraft nach außen. Die Frage nach der künftigen Gestalt der EU ist damit aber noch nicht beantwortet. Denn bei diesem Szenario bleiben zunächst mehr Fragen als Antworten. Ist der Grad an gemeinsamer politisch-kultureller Identität gegeben, der Voraussetzung für eine solche Entwicklung ist? Welche Rolle spielen die Mitgliedstaaten und welche Kompetenzen werden sie behalten? Begibt sich die EU eher auf den präsidentiellen oder auf den parlamentarischen Entwicklungspfad? Mit wie vielen Staaten lässt sich eine solche Entwicklung praktikabel gestalten? Was passiert mit den Staaten, die nicht bereit sind, bei diesem Konzept mitzumachen?
• Das Erosionsszenario nimmt hingegen an, dass die EU unter der Last der Erweiterung und den wachsenden Interessenunterschieden ihrer Mitgliedstaaten zusammenbricht oder schleichend erodiert. Die mit dem Ende des Ost-West-Konflikts veränderte politische Landschaft schlägt nunmehr – mehr als anderthalb Jahrzehnte nach diesen tektonischen weltpolitischen Verschiebungen – voll auf den europäischen Integrationsprozess durch. So gibt es Anzeichen dafür, dass ein Aspekt des europäischen Integrationsprozesses zurückkehrt, der lange Zeit überdeckt wurde: der „Vergleich des machtpolitischen Status von Mitgliedstaaten“.3 Es mehren sich besorgte Stimmen, die jene Rivalitäten innerhalb Europas wieder auftauchen sehen, die in der Nachkriegszeit für ausgeräumt gehalten worden sind. Die europäischen Gemeinschaftsinstitutionen sind in dieser Perspektive zu schwach, um als ausgleichendes Element zu wirken. Unter der Prämisse, dass die nationalstaatliche Ebene in einer wachsenden Zahl von Politikfeldern für die Lösung der zahlreichen Probleme nicht mehr der geeignete Ort ist, hat dieses Szenario für die Problemlösungsfähigkeit der Politik äußerst negative Auswirkungen. Denn wenn die europäische Ebene erodiert und kein angemessener Ersatz zur Verfügung steht, werden die Nationalstaaten auf Alleingänge setzen und früher oder später in einen konfliktträchtigen Wettbewerb untereinander geraten. Europa würde zum Raum der Instabilität werden und dementsprechend auch keinen Beitrag zur Lösung der außereuropäischen Sicherheitsprobleme leisten können.
• Das Muddling-through-Szenario geht davon aus, dass die Europäische Union im Großen und Ganzen das bleibt, was sie nach dem Integrationsstand zwischen Nizza-Vertrag und Verfassungskonvent ist: ein unvollkommenes, reformbedürftiges, kompliziertes politisches Gebilde sui generis, das dennoch für seine Mitgliedstaaten und seine Bürgerinnen und Bürger wie auch für die Stabilität des Kontinents unverzichtbar ist. Die europäische Ebene hat staatsähnliche Kompetenzen – und gleichzeitig wird ihr von den Mitgliedstaaten die Staatsqualität abgesprochen. Die Kraft zu einem den Erfordernissen angemessenen Reformschritt bringen die Mitgliedstaaten in dieser Perspektive nicht auf, es wird aber im Grundsatz allseits akzeptiert, dass ohne die EU in nahezu allen Politikfeldern kein effektives und effizientes Regieren mehr möglich ist. Innerhalb dieses Szenarios bleibt offen, ob das integrationspolitische Pendel zu mehr gemeinschaftlichen Lösungen oder zu einer Abkehr von der Integration ausschlagen wird. So wäre eine gewisse Rückverlagerung von Kompetenzen auf die Mitgliedstaaten, etwa in der Agrarpolitik, die fast die Hälfte des EU-Budgets verschlingt, ebenso denkbar wie die engere Zusammenarbeit einzelner Mitgliedstaaten diesseits oder jenseits des EU-Vertrags.

Von allen drei Szenarien besteht beim Muddling-through-Szenario die  höchste Wahrscheinlichkeit, dass es Wirklichkeit wird. In welcher Variante es sich durchsetzen wird, dürfte sehr stark von der Haltung wichtiger Mitgliedstaaten wie auch von externen Faktoren abhängen, die sich aus den Unwägbarkeiten der internationalen Politik ergeben. Die EU und ihre Mitgliedstaaten werden sich  auch in Zukunft die Möglichkeit der Anpassung an neue Gegebenheiten offen halten, und Finalität kann nicht eine auf alle Ewigkeit festgeschriebene Statik bedeuten. So gesehen ist es unmöglich und auch ahistorisch, Finalität als die endgültige Festlegung der künftigen Struktur der EU zu verstehen.

Ein Staatenverein in einer Welt von Staaten

Die skizzierte Entwicklung der EU lässt sich in vier Thesen  zusammenfassen und zuspitzen:

• Erstens hat die EU zwar eine besondere Verantwortung für gesamteuropäische Stabilität. Stabilität geben kann aber nur, wer selbst stabil ist.Wird diese recht banale – im politischen Alltagsgeschäft jedoch vielfach ignorierte – Grunderkenntnis missachtet, besteht die Gefahr, sich aus gut gemeinter Absicht (Stabilitätsexport) Probleme zu schaffen, die niemandem helfen würden (Instabilitätsimport). Zwar ist eine Erweiterung aufgrund unterschiedlicher Motiv- und Interessenlagen der bestimmenden Akteure sowie politischer Zwänge und der Erfordernis von Kompromissen nicht nach dem politikwissenschaftlichen Lehrbuch erreichbar. Gewisse Erkenntnisse hinsichtlich der Funktions- und Handlungsfähigkeit einer erweiterten EU sollten aber nicht ignoriert werden. Denn gerade wer der Überzeugung ist, die europäische Integration sei die richtige Antwort auf die Herausforderungen der Zukunft, der muss daran interessiert sein, dass die EU das bleibt, was sie für so viele an einem Beitritt interessierte Staaten interessant macht: eine handlungsfähige Gemeinschaft.
• Zweitens zeigt sich die Janusköpfigkeit der EU – hier Quasistaat, dort Staatenkonzert – zwangsläufig auch in den überkomplexen Institutionen und Verfahren. Diese Erkenntnis sollte stärker als Maßstab für die Debatte um die Leistungs- und Bestandsfähigkeit der EU herangezogen werden. So ist es zumindest fraglich, ob die EU als System sui generis an dem Maßstab der parlamentarischen Demokratie gemessen werden kann, oder ob ihr dafür nicht zentrale Voraussetzungen fehlen (u.a. Mangel an kollektiver Identität bzw. europaweiter politischer Diskurse, Abwesenheit einer europaweiten institutionellen Infrastruktur politischer Parteien und Interessenverbände). Vielmehr lässt sich die EU auch als ein Konkordanzsystem verstehen, bei dem nicht die Mehrheitsregel als Maßstab für Demokratie gilt, sondern Konflikte konsensorientiert durch Verhandlung, Kompromiss und Proporz geregelt werden. Ein solches Gebilde ist kompliziert und nicht gerade „liebenswert“. An der Grundstruktur der EU – einer ebenso einzigartigen wie komplexen Mischung aus Supranationalität und Intergouvernementalismus – dürfte sich gleichwohl nichts ändern. Sie ist Kernvoraussetzung, um die Integration gemeinschaftsverträglich und autonomieschonend voranzubringen. Insofern geht ein Gutteil der Kritik an der EU an den realen Möglichkeiten vorbei.
• Drittens dürften Mischformen der flexiblen Integration alles in allem eine realistische Zukunftsperspektive sein. Sie können bis zu einem Kerneuropa von Staaten reichen, die in der Lage und willens sind, die Entwicklung zu einer bundesstaatlichen Ordnung mit zu gestalten. In der Vorwegnahme der politischen Finalität einer „EU-XXL“ durch den zwangsläufig sehr viel kleineren Kreis der dazu fähigen und willigen Staaten liegt ein Schlüssel für die zukünftige Entwicklung der Union. Allerdings haben sich die neuen Mitgliedstaaten nicht unter teilweise großen Mühen auf die Mitgliedschaft vorbereitet, um dann als eine Art Vor- oder Hinterhof einer Kern-EU abserviert zu werden. Zentraler Maßstab eines solchen Entwicklungsmodells sollte die Maxime sein: Wer wirklich mitmachen kann und will, der sollte auch dürfen.
• Viertens ist Europa mehr als die Europäische Union. Integration innerhalb der EU ist eine Form der Zusammenarbeit sui generis, die sich trotz aller Beteuerungen nicht auf den gesamten Kontinent ausdehnen lässt. Die Erweiterung der EU ist damit ein Strukturproblem europäischer Politik. Gesamteuropa kann und wird kein monoinstitutionelles Gebilde sein, sondern vielmehr komplexe Strukturen aufweisen, die sich nicht zwangsläufig nach etablierten Denkmodellen werden abbilden lassen können. In jedem Fall ist die alleinige Fixierung auf die EU-Mitgliedschaft als vorrangiges außenpolitisches Ziel nahezu aller europäischen Staaten von Albanien bis Zypern zwar verständlich, jedoch zum Scheitern verurteilt. Auch wenn die EU nicht alle europäischen Staaten aufnehmen kann, ist sie gleichwohl für ganz Europa mitverantwortlich. Die so genannte Europäische Nachbarschaftspolitik, mit der die EU versucht, einigen ihrer Anrainerstaaten Alternativen zur Vollmitgliedschaft anzubieten, ist bisher noch nicht hinreichend eindeutig. Deshalb ist verstärkt über alternative gesamteuropäische Ordnungsstrukturen nachzudenken, die die EU nicht überfordern und dennoch Stabilität fördern.

Eine wichtige Rolle könnte dabei dem Europarat zukommen, dem nahezu alle Staaten Europas angehören und der sein Potenzial in den Bereichen Demokratieförderung, Rechtsstaatlichkeit und Menschenrechte noch nicht ausgeschöpft hat. Auch Pläne für eine gesamteuropäische Freihandelszone könnten in diesem Rahmen und mit Unterstützung der EU vorangebracht werden. Wer also auf die EU als alleiniges europäisches Ordnungsmodell setzt, der geht ein hohes Risiko ein und überschätzt die Integrationsfähigkeit der EU.

Die Europäische Union wird ein „Staatenverein in einer Welt von Staaten“ bleiben. Das Zeug zur Utopie hat sie nicht, aber es ist noch nicht lange her, da hätte sie niemand zu träumen gewagt“.4 Der ehemalige Präsident der Europäischen Kommission Romano Prodi hat wiederholt die Auffassung vertreten, es sei derzeit zum ersten Mal seit dem Fall des Römischen Reiches möglich, den gesamten Kontinent zu vereinigen. Wenn das Römische Reich tatsächlich Vorbild sein sollte, ist ein schleichender Zerfall der EU ebenso wenig auszuschließen wie die Entwicklung einer völlig neuen Integrationsform jenseits der bestehenden Verträge.

Es liegt in deutschem Interesse, dass die europäische Ebene handlungsfähig bleibt und nationale Interessen gemeinschaftsverträglich definiert und artikuliert werden. Eines steht jedenfalls fest: Die schwierigen Debatten über die Zukunft der Integration stehen der Europäischen Union erst noch bevor. 

Prof. Dr. JOHANNES VARWICK, geb. 1968, lehrt europäische Integration und internationale Organisationen an der Christian-Albrechts-Universität zu Kiel. Zuletzt erschien von ihm „The United Nations“, Basingstoke 2005.

• 1 Vgl. Fritz W. Scharpf: Ist Europa regierbar?, in: Till Blume, Till Lorenzen und Andreas Warnt- jen (Hrsg.): Herausforderung Europa – Von Visionen zu Konzepten, Baden-Baden 2003, S. 145–154.
• 2 Dazu ausführlich Johannes Varwick und Wilhelm Knelangen (Hrsg): Neues Europa – alte EU? Fragen an den europäischen Integrationsprozess, Opladen 2004.
• 3 Wolfgang Wessels: Die Vertragsreform von Nizza – Zur institutionellen Erweiterungsreife, Integration 1/2001, S. 8–25, hier S. 8.
• 4Joscha Schmierer: Mein Name sei Europa. Einigung ohne Mythos und Utopie, Frankfurt a.M. 1996, S. 207.