Der Wert einer Mehrheit

Dieses Ringen der Institutionen hat seither die politische Geschichte der Vereinigten Staaten geprägt. In diesem Herbst jedoch könnte es vor eine seiner größten Bewährungsproben gestellt werden. 

Denn mit dem bisherigen Verlauf der zweiten Amtszeit von Donald Trump hat sich die einstige Sorge der Gründerväter vor einer übermächtigen Legislative endgültig in ihr Gegenteil verkehrt. Nicht ein übergriffiger Kongress bedroht das Gleichgewicht, sondern eine Exekutive, der gegenüber die Legislative die Verteidigung der eigenen institutionellen Macht nahezu eingestellt hat. Eigene Ambitionen, die laut Madison die Balance zwischen den Verfassungsorganen halten sollten, legt fast nur der Präsident an den Tag. Und Trumps Ambitionen waren und sind seit jeher beachtlich. Zwar haben Politikwissenschaftler schon seit Jahrzehnten eine grundsätzliche Machtverschiebung zugunsten des Präsidentenamts beobachtet, doch hat sich die Tendenz unter Trump noch einmal verschärft – nicht zuletzt, weil die konservative Mehrheit im Supreme Court in wegweisenden Urteilen der Exekutive immer weitergehende Befugnisse zugestanden hat.

Damit setzt sich in der zweiten Amtszeit Trumps die seit den 1980er Jahren vor allem von konservativen Juristen vertretene „Unitary Executive Theory“ durch, nach der dem Präsidenten die alleinige Kontrolle über die gesamte Exekutive zusteht – einschließlich der vom Kongress als unabhängig eingerichteten Behörden.

Loyalität statt Kontrolle

Natürlich ist die institutionelle Passivität des Kongresses in erster Linie darauf zurückzuführen, dass die Republikaner in beiden Kammern die Mehrheit halten und parteipolitische Interessen als Anreiz für ein institutionelles Entgegenwirken wegfallen. Zwar finden sich in der Geschichte durchaus Fälle, in denen eine Kongressmehrheit die politische Konfrontation mit einem Präsidenten der eigenen Partei suchte; eine Gegenwehr aus institutionellen Erwägungen, wie sie sich etwa gegen Ende der Watergate-Affäre in Teilen der Republikanischen Partei zeigte, ist hingegen seltener.

Innerparteiliche Opposition gegen Trump ist fast nur noch um den Preis der eigenen Karriere möglich

Dass Trumps republikanische Mehrheit jedoch nicht einmal der Auflösung von Behörden widerspricht, die der Kongress einst selbst geschaffen hat, ist bemerkenswert. Institutioneller Widerstand erfolgt, wenn überhaupt, nur passiv, etwa indem sich die republikanische Senatsmehrheit bislang weigert, dem Wunsch des Präsidenten nach einer Abschaffung des Filibusters nachzukommen. 

Das Ausmaß der republikanischen Zurückhaltung spiegelt vor allem den fortdauernden und historisch beispiellosen Einfluss Trumps auf die eigene Basis wider. Anders als in früheren Jahren, in denen sinkende Umfragewerte des Präsidenten wahlkämpfende Kandidaten auf Distanz gehen ließen, bleiben solche Absetzbewegungen heute weitgehend aus. Wie die diesjährigen Vorwahlen gezeigt haben, ist innerparteiliche Opposition bei den Republikanern, abgesehen von einigen Ausnahmen, fast nur noch um den Preis der eigenen politischen Karriere möglich. 

Ausgangslage 2026

Doch mit der institutionellen Passivität könnte es nach den Wahlen am 3. November vorbei sein, oder vielmehr nach der Amtseinführung des neuen Kongresses im Januar. Denn bei den Midterms, bei denen alle 435 Abgeordneten des Repräsentantenhauses und 33 der 100 Senatoren neu gewählt werden, sind laut aktuellen Umfragen die Demokraten favorisiert, zumindest im Repräsentantenhaus die Mehrheit zu übernehmen. 

Dass die Partei des Präsidenten bei den Zwischenwahlen Sitze verliert, ist historisch die Regel. Ähnlich wie Landtagswahlen in Deutschland gelten die Midterms oft als Stimmungstest über die amtierende Regierung. Und die amerikanische Wählerschaft erweist sich zumeist als ungeduldig mit den von ihr selbst zwei Jahre zuvor ins Amt gehievten Regenten. So verwundert es nicht, dass in 18 der vergangenen 20 Midterms die Partei des Präsidenten im Repräsentantenhaus zum Teil dramatische Mandatsverluste hinnehmen musste. Angesichts der bereits hauchdünnen republikanischen Mehrheit – momentan 219 zu 212 – würde den Demokraten schon ein relativ geringer Zugewinn an Sitzen reichen, um die Kammer zu übernehmen. 

Im Senat fallen die Verluste für die Partei des Präsidenten historisch betrachtet etwas geringer aus. Aufgrund des gestaffelten Wahlrhythmus, bei dem immer nur ein Drittel der Senatoren für eine neue sechsjährige Amtszeit kandidieren muss, spielt die Frage, welche Sitze in welchen Bundesstaaten zur Wahl stehen, neben der generellen politischen Stimmung eine ausschlaggebende Rolle. Dennoch verzeichnete die Partei des Präsidenten in den meisten Zwischenwahlen auch im Senat Verluste.

Szenario 1: klarer Republikaner-Sieg

Was würden nun die möglichen Wahlergebnisse für die Wiederherstellung eines institutionellen Gegengewichts bedeuten? Nach aktuellem Stand ist ein eindeutiger Sieg der Republikaner, bei dem sie die Mehrheit in beiden Kammern halten würden, das unwahrscheinlichste Szenario. Allerdings hat sich die Partei durch den aggressiven Neuzuschnitt vieler Wahlkreise für die Wahl zum Repräsentantenhaus, der unter anderem durch Entscheidungen des Supreme Court begünstigt wurde, einen Puffer verschafft. 

Sollten die Republikaner die Mehrheiten in beiden Kammern des Kongresses halten, wäre die Signalwirkung enorm. Eine derartige historische Anomalie würde die Position des Präsidenten beträchtlich stärken und die Opposition demoralisieren. Für internationale Beobachter würde ein solcher Wahlausgang die Frage nach der Dauerhaftigkeit des Trumpismus weitgehend beantworten.

Szenario 2: geteilter Kongress

Bei einem gut möglichen geteilten Wahlausgang, bei dem die Demokraten zwar das Repräsentantenhaus übernehmen, im Senat aber weiterhin in der Minderheit bleiben würden, fällt die Analyse der Auswirkungen komplizierter aus. Dieses Szenario würde eine Parallele zur Midterm-Wahl 2018 bilden, bei der die Demokraten zwar 40 Sitze und die Mehrheit im Repräsentantenhaus gewinnen konnten, im Senat aber aufgrund der für sie ungünstigen Zusammensetzung der zur Wahl stehenden Sitze zwei Mandate einbüßten. 

Zunächst würde dieser Ausgang das Ende noch ausstehender Gesetzesvorhaben der Republikaner bedeuten. Denn getrieben vom Druck der eigenen Basis, gegen Trump anzukämpfen, und mit Blick auf die Präsidentschaftswahl 2028 wäre von den Demokraten wenig Kooperationswillen zu erwarten. Das bedeutet auch, dass sich die Chancen für Konflikte rund um die Haushaltsverabschiedung und damit für einen erneuten „Government Shutdown“ erhöhen würden. 

Das Hauptaugenmerk der demokratischen Abgeordneten würde jedoch auf der Kontrollfunktion des Kongresses liegen. Mit der Mehrheit würden die Demokraten nämlich auch den Vorsitz in den Ausschüssen des Repräsentantenhauses übernehmen und erhielten damit die Instrumente der parlamentarischen Aufsicht zurück. So könnten sie Anhörungen einberufen, Unterlagen aus Ministerien und Behörden anfordern und selbst Zeugen unter Eid befragen. 

Die Folgen dieser Aufsichtsarbeit würde die Exekutive jedoch vor allem indirekt über deren Wirkung auf den öffentlichen Diskurs zu spüren bekommen. Denn um mögliche strafrechtliche Konsequenzen aus den Untersuchungen zu verfolgen, fehlt es dem Kongress weitgehend an eigenen Durchsetzungsmechanismen. Einzig ein erneutes Amtsenthebungsverfahren, das Teile der Basis bei einer demokratischen Mehrheit im Repräsentantenhaus fordern würden, hätte im Erfolgsfall direkte Konsequenzen.  

In einem geteilten Kongress würde ein solches Unterfangen jedoch unverzüglich im republikanisch geführten Senat scheitern. Mit der Bewahrung der Senatsmehrheit behielten die Republikaner auch weitere wichtige Machthebel fest in der Hand. An erster Stelle ist hier die Rolle des Senats bei der Bestätigung von Bundesrichtern und Kabinettsmitgliedern zu nennen. Eine republikanische Senatsmehrheit würde es Trump ermöglichen, die Zusammensetzung des Supreme Court und anderer Bundesgerichte, die er bereits in seiner ersten Amtszeit entscheidend prägte, bis weit in die Zukunft zu bestimmen und mindestens die aktuelle konservative Mehrheit von sechs zu drei auf Jahre oder gar Jahrzehnte ­festzuschreiben. 

Je nach Wahlergebnis könnte im Fall eines geteilten Kongresses auch die von der Opposition erhoffte Signalwirkung geringer ausfallen. Denn obwohl – oder vielleicht sogar weil – ein solcher Ausgang aufgrund der erwähnten strukturellen Faktoren wahrscheinlich ist, könnte dessen Bedeutung in der öffentlichen Reaktion fehlinterpretiert werden. 

So könnten Vergleiche der diesjährigen Sitzzugewinne mit früheren „Wave Elec­tions“ wie 2006 und 2018 auf den ersten Blick enttäuschend ausfallen, weil dieselbe Stimmenverschiebung heute aufgrund des schon jetzt geringen Abstands zwischen den Parteien weniger Mandate einbringen würde. Außerdem hat sich durch den drastischen Neuzuschnitt der Wahlkreise in diesem Jahr die Zahl der tatsächlich umkämpften Mandate noch einmal verringert. Und die Verteidigung der Mehrheit in einer der Kammern könnte vom Präsidenten und seinen Unterstützern als Zeichen der eigenen Stärke gefeiert werden. Sollte es den Demokraten nicht gelingen, die Deutungshoheit über ein solch komplexes Ergebnis zu gewinnen, könnte sich so rasch ein unvollständiges mediales Narrativ festsetzen. 

Szenario 3: Demokraten-Doppelsieg

Deutlich eindeutiger fiele das Bild aus, sollten die Demokraten wider Erwarten beide Kammern erobern. Die Symbolkraft eines solchen Wahlausgangs wäre gewaltig, zumal die Demokraten in diesem Fall einige als republikanisch geltende Staaten gewonnen (Texas, Ohio, Alaska, Iowa) oder lang amtierende Senatorinnen wie etwa Susan Collins (Maine) abgelöst hätten. Weil ein Wechsel der Senatsmehrheit bis vor Kurzem noch als kaum vorstellbar galt, geriete er zur unmissverständlichen Zurückweisung für Donald Trump und würde vermutlich auch die Positionierung republikanischer Kandidaten für die Präsidentschaftswahl 2028 beeinflussen. 

Die unmittelbaren Auswirkungen auf das politische Geschehen in Washington wären ebenfalls spürbar. Wie im Fall eines geteilten Kongresses würde sich die politische und gesetzgeberische Blockade zwischen Exekutive und Legislative weiter verschärfen, nun aber um Konflikte bei der Ernennung von Richtern und Kabinettsposten erweitern. Es ist auch nicht auszuschließen, dass in diesem Fall einige der älteren konservativen Richter am Supreme Court in der Phase zwischen der Wahl und der Konstituierung des neuen Kongresses Anfang Januar 2027 aus strategischen Gründen in den Ruhestand treten würden, um dem dann noch republikanisch kontrollierten Senat die Verjüngung der konservativen Mehrheit am Gericht zu ermöglichen – auch wenn ein solches Vorgehen mit historischen Normen brechen würde.

Zwei große Fragezeichen

Doch der tatsächliche Wahlausgang ist nur ein Teil der Antwort auf die Frage nach den Auswirkungen der Midterms. So muss insbesondere nach den Ereignissen im Nachgang der Präsidentschaftswahl 2020 die Frage gestellt werden, ob alle politischen Kräfte das Wahlergebnis anerkennen werden. Der Präsident und ein großer Teil der konservativen Informations- und Mediennetzwerke haben in den vergangenen Monaten die Grundlage dafür gelegt, dass Behauptungen über einen vermeintlichen Wahlbetrug zumindest in Teilen der amerikanischen Gesellschaft auf fruchtbaren Boden fallen würden. Die Chancen derartiger Bemühungen, eine echte Verfassungskrise herbeizuführen, wären vor allem im Fall eines knappen Wahlausgangs höher. Ein klarer Sieg der Demokraten hingegen würde es dem Präsidenten erschweren, mit seinem Narrativ durchzudringen. Bei einem Erfolg der Republikaner würde das Thema automatisch wegfallen. 

Weil ein Wechsel der Senatsmehrheit bis vor Kurzem noch als kaum ­
vorstellbar galt, geriete er zur unmissverständlichen Zurückweisung für Trump

Das zweite Fragezeichen steht hinter der Wirkkraft der Mittel des Kongresses, dem Präsidenten Paroli zu bieten. Denn wie sich bereits nach den Midterms im Jahr 2018 zeigte, ist davon auszugehen, dass die Exekutive die Kooperation mit dem Kongress auf breiter Front verweigern wird. Schon damals wurden Vorladungen juristisch bekämpft oder schlichtweg ignoriert und angeforderte Unterlagen nur teilweise oder gar nicht geliefert. In seiner zweiten Amtszeit hat Trump die Kontrolle über die Exekutive noch einmal verschärft, sodass von dieser Seite noch weniger Entgegenkommen zu erwarten ist. Der Kongress selbst hat wenige direkte Mittel, um die eigenen Machtansprüche durchzusetzen und müsste vor allem versuchen, über die Gerichte und die Öffentlichkeit Druck auf die Regierung auszuüben. 

Hier liegt der eigentliche Kern des Problems und eine strukturelle Schwachstelle, die auch Madison und die anderen Gründerväter kaum beantworten konnten. Denn das System der institutionellen Gegengewichte, die sich, angetrieben von den eigenen Ambitionen, kontrollieren und in Schach halten, setzt zweierlei voraus: den Willen, diese institutionelle Funktion auszuüben, und die Unterwerfung aller Beteiligten unter gemeinsam anerkannte Regeln. 

Eine gemeinsame politische Kultur? 

Letztendlich beruhen das Funktionieren des amerikanischen Regierungssystems und die Balance der Institutionen nicht allein auf dem Verfassungstext, sondern auf einem gesellschaftlichen und politischen Grundkonsens sowie auf der Anerkennung gemeinsamer Normen und Gewohnheiten, kurz: auf einer gemeinsamen politischen Kultur. 

Der französische Amerika-Beobachter Alexis de Tocqueville führte die aus seiner Sicht außergewöhnliche Stabilität der Demokratie in Amerika auf die weite Verbreitung eben dieser, von ihm als „mœurs“ bezeichneten, amerikanischen politischen Kultur zurück. Auch James Madison war sich sicher, dass die bloße Kodifizierung der Gewaltenteilung in der Verfassung – oder wie er es nannte: die Errichtung von „Barrieren aus Pergament“ – nicht ausreichen würde, um aufkeimendem Machthunger dauerhaft standzuhalten. 

Die institutionelle Balance der amerikanischen Demokratie trägt sich nicht von selbst. Ob der Kongress seine Rolle als institutionelles Gegengewicht zurückgewinnen kann, entscheidet sich daher nicht nur an einem möglichen Mehrheitswechsel, sondern auch an der öffentlichen Deutung des Ergebnisses – und letztendlich daran, ob der Konsens, dass Macht Beschränkungen akzeptiert, noch breit genug ist. Je nach Ausgang der ­Midterms könnte genau diese Frage auf eine ihrer größten Bewährungsproben gestellt werden.