01. Juli 2009

Der Reiz der Staatenlosigkeit

Nichtstaatliche Akteure gewinnen Einfluss

Nichtstaatliche Akteure gewinnen durch die modernen Kommunikationstechnologien an Macht und Einfluss. Ohne lähmende staatliche Strukturen können sie ihre Interessen besser durchsetzen. Aber auch für Terroristen wird es immer einfacher, Anhänger zu rekrutieren und Gewalt zu verbreiten. Die Nationalstaaten müssen sich darauf einstellen.

Die Unabhängigkeitsbewegungen des späten 19. Jahrhunderts, die antikolonialistischen Bewegungen nach dem Zweiten Weltkrieg oder separatistische Parteien nach dem Ende des Kalten Krieges hatten wie die meisten politischen Gruppierungen der modernen Geschichte ein gemeinsames Ziel: einen eigenständigen Staat zu gründen und zu verwalten. Allein der moderne Nationalstaat verfügte über die Mittel, eine soziale und politische Organisation herzustellen. Als zentralisierte Autorität besaß er die nötige Macht, Steuern zu erheben, eine Armee zu finanzieren, neue militärische Technologien zu entwickeln und sein Territorium und seine Bürger zu schützen. Spätestens mit dem Aufstieg des Nationalstaats Ende des 17. Jahrhunderts wurden nichtstaatliche Akteure wie die reichen Handelsstädte des ausgehenden Mittelalters, Piraten oder private Söldner politische Randerscheinungen. Die Mitgliedschaft in internationalen Organisationen, die Möglichkeit, internationale Hilfen in Anspruch nehmen oder auch Allianzen schmieden zu können wurde fast ausschließlich durch den Staat gewährleistet. „Staatenlosigkeit“ hingegen bedeutete auch politische und strategische Bedeutungslosigkeit.

Dies hat sich radikal verändert. Viele nichtstaatliche Bewegungen können ohne ein staatliches Gebilde ihre Ziele besser verwirklichen und einen sozialen Zusammenhalt gewähren. Für sie ist der Staat eine Belastung; einen Zustand der Staatenlosigkeit zu bewahren hingegen ist nicht nur nutzbringender, es versetzt sie sogar in eine Position der Stärke. Moderne Technologien erlauben es diesen Gruppen, sich zu organisieren, Finanzquellen zu erschließen und Operationen gegen die von ihnen gewählten Ziele durchzuführen. Sie streben nach Macht, aber nicht nach Regierungsverantwortung. Für sie ist es einfacher, Staatlichkeit zu unterminieren als selbst das mühsame Unterfangen einer staatlichen Organisation, Verwaltung und Kontrolle auf sich zu nehmen.

Bazar statt Kathedrale

Die Fähigkeit sozialer Organisation bleibt nicht mehr auf den Staat beschränkt. Wie schon Buchdruck, Telegraf oder Radio ermöglicht auch jetzt eine neue Technologie neue Formen politischer Kommunikation. Internet, aber auch weit verbreitete billigere Technologien wie Mobiltelefone können die Organisationsaufgaben des Staates bis zu einem gewissen Grad übernehmen. „Virtuelle Netzwerke“ entstehen grenzübergreifend außerhalb der Kontrolle staatlicher Institutionen und ohne unmittelbare Teilnahme von Regierungen. Sie sind nicht auf ein bestimmtes Territorium beschränkt und ihnen fehlt außerdem die hierarchische Struktur moderner Nationalstaaten.

Diese Entwicklung gilt trotz einer zweifellos vorhandenen digitalen Kluft auch für weniger entwickelte Länder. Mobiltelefone und digitale Kameras trugen erheblich zur Mobilisierung der Antiregierungsdemonstrationen in Birma 2007 bei, obwohl das Land von einem der weltweit repressivsten Regimes von der Außenwelt abgeschottet wurde. In Ägypten wird Facebook zum populärsten und wichtigsten Netzwerk. Es bietet einen virtuellen Raum für die Opposition gegen eine autoritäre Regierung und für die Organisation von Demonstrationen oder Wahlkampagnen, die nicht der staatlichen Aufsicht unterliegen (dazu das Interview mit Irshad Manji auf S. 36 ff.).

Moderne Kommunikationstechnologie erlaubt es auch, ohne großen Aufwand den direkten Kontakt zwischen geografisch denkbar weit entfernten Gruppierungen oder einzelnen Personen herzustellen. Eine Gruppe in Grosny kann mit jedem Beliebigen in Paris, Peschawar oder Moskau kommunizieren; sie kann rekrutieren, koordinieren, Informationen weiterleiten oder Fundraising betreiben. Diese locker geknüpften Netzwerke sind losgelöst von einem Territorium in einer virtuellen Welt beheimatet.

Moderne Technologien sind überdies „basisdemokratisch“. Es ist sehr leicht, sich einer Gruppe anzuschließen. Als recht niedrige „Eingangsschwelle“ sind höchstens der Zugang zur entsprechenden Technologie und die Beherrschung der jeweils benutzten Sprache erforderlich. Um weltweit Nutzer zu erreichen, ist die lingua franca selbst auf vielen islamistischen Websites englisch. Überdies kann jeder sein Wissen, seine Fähigkeiten oder Ideen zur Verfügung stellen. Anders als in einer hierarchischen Struktur gibt es keine zentrale Autorität, die den Input bewerten, gewichten oder einordnen würde. Die Open-Source-Natur dieser Technologien führt zu einem hohen Maß an Dezentralisierung. In dieser Struktur gibt es keinen „Aufbewahrungsort“, kein „Leitungszentrum“, in dem die technischen Qualifikationen, ideologischen Prinzipien oder operativen Ziele jedes einzelnen bewertet, gebündelt und strukturiert würden. In seinem Buch „The Open Source War“ nennt John Robb als Beispiel den enormen Erfolg von Facebook in Ägypten: „Junge, säkulare Ägypter können dort frei kommunizieren, Kontakte knüpfen und ihre Meinungen frei kundtun. Jeder dieser etwa 100 000 ägyptischen Facebook-Freunde könnte zu jedem beliebigen Zeitpunkt zum Kopf einer politischen Bewegung werden.“

Da der Input keineswegs zentral ist, sondern sich gewissermaßen in einem beständigen Entwicklungszustand befindet, ist auch nicht vorherzusehen, wie schnell solche Gruppierungen wachsen, sich politische Relevanz verschaffen können oder welche Richtung eine solche Bewegung einschlagen mag. Eine Metapher aus der Welt der Software-Entwicklung veranschaulicht dies treffend: Moderne, vernetzte und staatenlose Gruppen ähneln eher einem Basar – einem dezentralisierten, schnellen und scheinbar chaotischen Marktplatz – als einer „Kathedrale“, nämlich einem langsamen methodischen und geplanten Bau.

Moderne Kommunikationstechnologie ermöglicht also den Aufstieg politischer Bewegungen, die in den internationalen Beziehungen eine immer stärkere Rolle spielen werden. Dieses Phänomen wird als „Cyber Mobilization“ bezeichnet, denn es erlaubt die schnelle Entstehung von Gruppen mit umfassender Reichweite, die zudem das Potenzial besitzen, großen Schaden anzurichten. Der Staat mit seiner ausgeprägten logistischen Infrastruktur und Managementfähigkeit wird durch diese Netzwerkgruppen nicht nur bedroht. Er ist auch nicht in der Lage, sie zu kontrollieren. Eine staatliche Steuerung des Internets ist kaum möglich, und der Versuch gerade autoritärer Regime, diese Vernetzungen zu unterbinden, ist ebenfalls nicht besonders effektiv.

Fragile Geflechte

Cyber Mobilization dient jedoch nicht nur der Vernetzung von Gruppierungen, die ihrer Unzufriedenheit über autoritäre Regime Ausdruck geben wollen. Ganz im Gegenteil leistet moderne Kommunikationstechnologie einer Entwicklung Vorschub, die gewisse Gruppen auch immer extremer werden lässt. Zu jeder Zeit und in jeder Gesellschaft gab es Exzentriker oder Gruppierungen mit radikalen politischen Forderungen. Um aber eine echte Wirkung erzielen zu können, mussten sie sich Gleichgesinnten schon anschließen und dafür teils größere geografische Distanzen überwinden. Erst eine Cyber Mobilization erlaubt die Überwindung dieser physischen Barrieren und die Vernetzung von Gruppen und Personen, die als „Einzelkämpfer“ ein Randphänomen ihrer jeweiligen Gesellschaft geblieben wären. Technologie verleiht einer völlig disparaten Mischung von Gruppen und Personen Macht, die früher irrelevant waren. Im virtuellen Raum finden auch extremistische Minderheiten die Möglichkeit, ihren Interessen und politischen Passionen Ausdruck zu verleihen. Sie haben die Wahl, wen oder welches Anliegen sie unterstützen möchten. Die Logik hinter dieser Entwicklung ist mit einem Begriff aus der Ökonomie vergleichbar, der als „Long Tail“ bezeichnet wird. Im Internet kann ein Anbieter auch durch eine große Anzahl an Nischenprodukten Gewinn machen – dem Long Tail in einer Verkaufsgrafik. Auch viele kleine Nischenprodukte finden an diesem langen Ende ihre Abnehmer und schaffen so eine Profitabilität. Die internationale Szene lässt sich entsprechend durch wenige Staaten und viele kleine, staatenlose Akteure charakterisieren – der Long Tail der internationalen Beziehungen (dazu der Beitrag von Thomas Rid und Marc Hecker auf S. 46 ff.).

Allerdings sollten wir die Stärke und Ausdauer dieser vernetzten Gruppen auch nicht überschätzen. Eine lose Struktur von Nischengruppen innerhalb eines Netzwerks bedeutet auch erhebliche Unbeständigkeit: Einzelne Gruppen konkurrieren um mehr Aufmerksamkeit oder verfolgen eng gesteckte Ziele, die mit den Zielen anderer Gruppen konkurrieren oder kollidieren können. Der Long Tail ist gekennzeichnet von chaotischen, sehr konfliktträchtigen Gruppen kleiner, staatenloser Akteure, die einander ebenso feindlich gesonnen sein können wie  ihren Gegnern, den staatlichen Akteuren. Cyber Mobilization führt überdies zu höchst fragilen Geflechten. Den daraus entstehenden Gruppen fehlt es an zeitlicher Beständigkeit, denn die Zellen, die hier entstehen, verbinden sich ebenso schnell, wie sie sich wieder lösen können. Ohne ein Hoheitsgebiet, das den Verwaltungsbereich der Organisa-tion definiert und ohne feste Institutionen, die eine Dauerhaftigkeit gewähren würden, können diese Gruppen ihre Stärke genauso schnell verlieren, wie sie sie gewinnen. Der lockere Zusammenschluss dieser Gruppen macht sie verwundbar für Subversion durch geschickte Propaganda oder Unterwanderung. Nicht zuletzt lassen sich die Mittel, die erst zum Zusammenschluss dieser Gruppierungen führen, auch gegen sie einsetzen. Eine Verbreitung moderner, grenzüberschreitender Technologien zu verhindern, ist vermutlich unmöglich. Aber genau wie Internet und Mobiltelefon, die eine Vernetzung erst ermöglichen, verfügen diese Geflechte über bestimmte „Knotenpunkte“ – Vermittler oder „Kommunikatoren“, deren Ausschaltung die Kohäsion der Gruppe empfindlich beeinträchtigen und die Effektivität einer Gruppe begrenzen kann.

Wer aufbaut, macht sich angreifbar

Auch die Proliferation militärischer Technologien stärkt staatenlose Akteure. Noch vor wenigen Jahren verfügten nur Staaten oder von Staaten unterstützte Gruppen über die Möglichkeit, militärische Stärke zu bündeln und mit größter Wirkung einzusetzen. Jetzt hingegen können auch nichtstaatliche Akteure in größerem Ausmaß Schaden zufügen, indem sie zivile Flugzeuge in Hochhäuser steuern (oder generell als Lenkflugkörper missbrauchen könnten), Autos als höchst effektive Bombe benutzen oder mit Hilfe von Computern und Mobiltelefonen die Wirtschaft und das politische Leben einer Gesellschaft empfindlich stören. Diese „Militärtechnologien“ sind nicht nur leicht zugänglich, vor allem in entwickelten Ländern, die dadurch einer höheren Gefährdung ausgesetzt sind. Es gilt auch: Je entwickelter die Technologie einer Gesellschaft ist, desto einfacher sind auch Mittel und Möglichkeiten zu finden, die man gegen sie verwenden kann. Mit Bedacht nutzen die Aufständischen im Irak die besten Technologien: anonyme Email- oder Internetkonten oder die höchstwertigen Radios und Mobiltelefone. Jeder von den USA finanzierte Aufbau einer Infrastruktur kann nur umso leichter gestört werden und jedes Internet-Café kann als Zentrale für die Planung eines Attentats dienen. Das Ergebnis dieser Technologieproliferation ist eine Verbreitung der Gewalt. Kleinere, finanziell nicht einmal besonders gut ausgestattete – und staatenlose – Gruppen können eine sehr viel tödlichere Effizienz erzielen als noch vor wenigen Jahren.

Kein Staat – keine Strafe

Ein Staat ist ein Ziel, das man unter Druck setzen oder militärisch bedrohen kann. Für Gruppierungen, deren erklärtes Ziel es ist, andere staatliche Feinde herauszufordern, ist dies ein weiterer Grund, sich nicht auf eine Staatlichkeit einzulassen. Der Staat wird zur Last, weil er verteidigt werden muss. Gibt es eine eindeutige Vormacht oder gar ein starkes Imperium mit klarer militärischer Überlegenheit, fallen die Vorteile der Staatenlosigkeit sogar noch stärker ins Gewicht. Den Preis militärischer Überlegenheit zahlt eine Großmacht mit dem Aufstieg eines Feindes, der eine immer bessere Fähigkeit entwickelt, sich potenziellen Vergeltungen zu entziehen. Dies ist ohne den Aufbau von Institutionen, geografische Beschränkung auf ein bestimmtes Territorium oder Verantwortung für eine Gesellschaft und den Aufbau beispielsweise einer wirtschaftlichen Infrastruktur am besten möglich. Anders als ein moderner Staat ist ein dezentral organisierter und staatenloser Akteur besser dafür geeignet, ohne Angst vor Vergeltung zu handeln. Den Aufstieg von Terrornetzwerken, die mit Al-Kaida verbunden sind, kann man daher als Antwort auf die deutliche Vormachtstellung der USA in den vergangenen zwei Jahrzehnten des 20. Jahrhunderts begreifen. Ein vierter Grund schließlich, die Staatenlosigkeit dem Streben nach einer unabhängigen Selbstverwaltung vorzuziehen, ist der religiöse oder ideologische Extremismus vieler Gruppierungen.

Staatliche Institutionen zu errichten, ein Gemeinwesen zu verwalten und zu organisieren, erfordert immer Kompromisse. Kein Gemeinwesen kann je die „reinen Ideale“ erfüllen, die diese Gruppierungen anstreben. Islamische Fundamentalisten „misstrauen dem Staat. Ihr Streben nach der strikten Implementierung der Scharia ohne Zugeständnisse an das weltliche Recht erfordert es geradezu, den modernen Staat abzulehnen und eine Art libertäres Gefüge vorzuziehen: Der Staat ist das kleinere Übel, aber nicht das Instrument für die Implementierung des Islam“, meint der französische Wissenschaftler Olivier Roy. Die Enttäuschung über den politischen Islam führt sie zu der Suche nach einer globalisierten Umma, eine staatenlose Gemeinschaft von Gläubigen. Außerdem setzt dieser Prozess der Ablehnung des Staates einen Kreislauf der Radikalisierung in Gang: Da ein radikales Konzept von einem Staat niemals völlig umgesetzt werden kann, wird die Gruppe, die daran glaubt, ihre Anstrengungen globalisieren, sich „entterritorialisieren“ und, da sie keine Kompromisse eingehen muss, weiter radikalisieren. Zudem erfordert die Funktionsfähigkeit eines Staates im Alltag Manager und keine charismatischen Verfechter utopischer Visionen, die zwar Menschenmassen mit dem Drang nach hoch gesteckten Zielen mobilisieren können, aber sicher keine Menschen motivieren, sich in einen bürokratischen Apparat zu fügen.

Im Übrigen wäre ein Staat für einige Gruppierungen auch nicht die passende Form politischer Organisation. Moderne Kommunikationstechnologien erlauben auch die Vernetzung so genannter „One-issue-groups“, die nur eng begrenzte Interessen formulieren. Dazu gehören Netzwerke mit allen möglichen Anliegen: von Gruppierungen, die sich mit dem Klimawandel beschäftigen, über Menschenrechtsaktivisten bis zu Gruppen, die nur durch Ressentiments gegen bestimmte Länder, seien es die USA oder Israel, zusammengehalten werden.

Der Reiz der Staatenlosigkeit wird größer werden. Das ist eine langfristige Entwicklung, die nicht aufzuhalten und nicht umkehrbar ist. Die Nationalstaaten, lange die unangefochtene politische Organisationseinheit, müssen sich auf eine lange Auseinandersetzung mit staatenlosen Akteuren vorbereiten. Dabei können sie auf die weit reichenden und komplexen Finanzsysteme dieser Gruppierungen abzielen, die meist zutiefst mit kriminellen Aktivitäten oder gar organisiertem Verbrechen verknüpft sind. Diese Finanzquellen trocken zu legen, würde staatenlose Akteure, die eine Bedrohung darstellen, nachhaltig schwächen. Eine andere Strategie wäre es, die Verbreitung von Technologien – ganz besonders die Proliferation von Waffen oder gar Massenvernichtungswaffen – entschlossen zu verhindern. Die Proliferation Security Initiative, an der sich fast 80 Staaten beteiligen, ist ein wichtiger Schritt in diese Richtung. Da staatenlose Akteure häufig in den Staaten tätig sind, die sie zu Feinden erklärt haben, müssen die Sicherheitskräfte dieser Länder natürlich versuchen, sie zu kontrollieren, deren Mitglieder oder gar Führungskräfte – falls man diese Terminologie überhaupt benutzen kann – möglichst „abwerben“ oder eine Strategie der „Kontersubversion“ entwickeln. Bis zu einem gewissen Grad werden sich moderne Nationalstaaten durch ihre Verteidigungsmethoden selbst dezentralisieren müssen und damit unter Umständen auch die Gefahr eingehen, ihr eigenes Gewaltmonopol zu unterminieren. Klar ist jedoch: Eine technologische Revolution, die diese Phänomene hervorgebracht hat und sie stärkt, ist nicht aufzuhalten. Das Problem der nichtstaatlichen Akteure wird nicht verschwinden.

JAKUB GRYGIEL ist George H. W. Bush Associate Professor an der Paul Nitze School of International Studies an der Johns Hopkins University.

Bibliografische Angaben

Internationale Politik 7/8, Juli/August 2009, S. 40 - 45.

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