Chefsache Europa

Im Kreis der 27 europäischen Außenminister gehört Alexander Stubb zweifellos zu den erfahrensten EU-Kennern. Die komplizierte Machtmechanik in Brüssel hat der erst 42-jährige finnische Chefdiplomat schon als EU-Abgeordneter und als Kommissionsmitarbeiter erlebt. Und als Außenminister eines kleinen Mitgliedstaats muss Stubb zwangsläufig ein feineres Sensorium für mögliche Veränderungen in der EU entwickeln als seine Kollegen aus den „BIG-3“ Deutschland, Frankreich und Großbritannien.

Da überrascht es nicht, dass Stubb Anfang März kurzerhand die europäische Außenrepräsentantin Catherine Ashton und seine Amtskollegen aus Frankreich, Spanien, Italien, Estland und Schweden in den hohen Norden, in das Skiressort Saariselkä in Lappland, zu vertraulichen Beratungen bat. Denn Stubb sieht nichts Geringeres als eine Revolution auf die 27 EU-Außenminister zukommen. „Viele von uns empfinden schon so etwas wie existenzielle Ängste“, gestand er bei dem Treffen unumwunden.

Was den Außenministern Kopfzerbrechen bereitet, ist spätestens seit dem ersten inoffiziellen EU-Gipfel offensichtlich, den der neue Ratspräsident Herman Van Rompuy im Februar in Brüssel einberief. Seit Inkrafttreten des Lissabonner Vertrags am 1. Dezember 2009 treffen sich die Staats- und Regierungschefs ohne die Außenminister. Zudem hat Van Rompuy bereits angekündigt, neben den offiziellen Gipfeln weitere informelle Chefrunden einberufen zu wollen.

In seltener Deutlichkeit formulieren auch Regierungszentralen von Berlin bis Athen ihren Führungsanspruch. Bundeskanzlerin Angela Merkel sprach im Februar erstmals von einer Art europäischer „Wirtschaftsregierung“, die sich herausbilde. Schon nach der Bundestagswahl holte Merkel den Posten des Sherpas für die G-8- und G-20-Gipfel vom Bundeswirtschaftsministerium wieder zurück ins Kanzleramt. Zwar versichern sowohl Kanzleramt als auch Außenministerium, an der bisherigen internen Koordinierung der Europa-Politik in der Bundesregierung werde sich nichts ändern. Dass der Staatsminister im Auswärtigen Amt Werner Hoyer (FDP) weiterhin die EU-Staatssekretärsrunde leitet, spricht auch dafür. Abseits der offiziellen Rhetorik jedoch sind sich Experten in beiden Ämtern einig, dass sich künftig fast alles ändern wird. Welche Aufgaben den Außen- und auch Finanzministern bleiben, wenn sich die europäischen Regierungschefs zu einer Art Wirtschaftsregierung zusammenschließen, ist unklar. In Saariselkä fand deshalb eine Art Wundenlecken der europäischen Chefdiplomatie statt.

Außenminister im Abseits

Das Schreckgespenst des Bedeutungsverlusts geistert wohlgemerkt nicht erst seit dem Lissabonner Vertrag durch die Union. Die Dichte der Absprachen auf höchster Ebene ist erkennbar auch eine Folge der EU-Erweiterung. Für die Mehrheit der Politiker sind schon Verhandlungen im Kreis der 27 Regierungschefs eine Tortur. Die mindestens doppelt so große Runde mit den Außenministern findet niemand mehr produktiv. „Ich konnte doch kaum noch erkennen, wer mir eigentlich auf der anderen Seite des Tisches gegenübersaß“, klagt einer der Beteiligten. Auch Rompuy’s Versuch, die 27 Regierungschefs außerhalb des Brüsseler Ratsgebäudes tagen zu lassen, ist Ausdruck dieser Sehnsucht nach einem vertraulicheren, weniger steifen Rahmen für Verhandlungen.

Schon während der französischen und der schwedischen Ratspräsidentschaft zeigten sich die Regierungschefs äußerst kreativ, wenn es um die Ausweitung ihres Machtbereichs ging. In beiden halbjährlichen Ratspräsidentschaften trafen sie etliche Entscheidungen, ohne den Allgemeinen Rat einzubeziehen, der normalerweise montags vor den Gipfeln tagt und in dem die Außenminister sitzen. Er diente bislang dazu, eine Reihe von offenen Themen abzuräumen, damit für die Regierungschefs auf dem Gipfel nur noch die schwierigsten Streitfälle übrigbleiben. Doch Nicolas Sarkozy und Schwedens Ministerpräsident Frederik Reinfeldt organisierten ihre Präsidentschaften so, dass ihre Stäbe entscheidende Papiere erst kurz vor den Gipfeln freigaben. So blieb den Außenministern kaum Zeit, sich überhaupt einzuschalten.

Nun könnte man das einfach als Folge der engeren Zusammenarbeit auf supranationaler Ebene hinnehmen. Aber aus zwei Gründen stellt diese Entwicklung viele Mitgliedstaaten vor ein echtes Problem. Zum einen sind die Regierungszentralen bei allem Machtbewusstsein oft personell gar nicht dafür ausgestattet, die Gipfelvorbereitung selbst zu übernehmen. Denn zusätzlich zur fortschreitenden Supranationalisierung verstärkt sich der Entscheidungsdruck auch durch die G-20- und UN-Gipfel, deren Bedeutung nach der Weltwirtschaftskrise und im Zuge der Klimadebatte gewachsen ist.

Auch die Gesetze der modernen Medienwelt und der Wunsch nach Selbstinszenierung tragen das Ihre zur „Vergipfelung“ der Politik bei. Und anders als bei den Treffen der G-8 sind die Außenministerien an den Vorbereitungen der Weltwirtschafts- und Umweltgipfel nicht beteiligt. Daher ist absehbar, dass sich die Staats- und Regierungschefs der 20 wichtigsten Volkswirtschaften künftig nicht mehr nur mit Bankenrettungsplänen, sondern auch mit internationalen Krisenherden beschäftigen werden. Es ist unwahrscheinlich, dass sie sich im G-20-Rahmen treffen, ohne über die Entwicklungen im Atomkonflikt mit dem Iran zu sprechen. Zumal der Ruf nach mehr globaler Governance allerorten lauter wird.

Die immer stärkere Konzentration von Entscheidungsmacht auf Regierungsebene führt allerdings zu einer Präsidialisierung der europäischen und internationalen Politik, auf die viele Mitgliedstaaten nicht vorbereitet sind. Für den französischen Außenminister Bernard Kouchner mag die Veränderung wenig problematisch sein – im zentralistischen Frankreich wird Außenpolitik ohnehin vom Präsidenten gemacht, Kouchners eigener Einfluss war und ist deshalb begrenzt.

Für die beispielsweise in Finnland und Deutschland typischen Koalitionsregierungen aber bringt die internationale „Vergipfelung“ erhebliche Spannungen mit sich. Denn in diesen Staaten sind die Außenminister oft die zweite starke Person in der Regierung. Oft handelt es sich – wie in Deutschland – um den Vorsitzenden der kleineren Koalitionspartei. Ob unter den Kanzlern Helmut Kohl, Gerhard Schröder oder Angela Merkel: Stets hatte der kleinere Koalitionspartner den Wunsch nach einem Europa-Minister im Kanzleramt erfolgreich abgeschmettert, um den eigenen Einfluss zu wahren.

Nun aber stört die Konzentration von außenpolitischen Entscheidungsprozessen auf die Regierungschefs die innerkoalitionäre Machtbalance empfindlich. Zwar wird jeder Bericht über eine Machtverschiebung vom Außenministerium zum Kanzleramt empört dementiert. Doch in Wirklichkeit ist die Machtfrage unabhängig von Koalitionsverhandlungen und handelnden Personen mit dem Lissabonner Vertrag längst entschieden. In Berlin gibt es nur deshalb bisher keinen offenen Streit, weil Merkel ihren Vizekanzler per Telefon und SMS eng in ihre europapolitische Planung einbezieht. Der funktionierende informelle Kontakt ersetzt derzeit die fehlende institutionelle Mitsprache. Doch das kann sich jederzeit ändern.

„Teammanagerin“ unter Druck

Dummerweise treibt die Außenminister noch eine zweite Sorge um – weshalb Stubb auch Catherine Ashton nach Lappland eingeladen hat. Denn nach dem Lissabonner Vertrag konkurrieren die Außenminister fortan nicht mehr nur mit ihren Regierungschefs, sondern eben auch mit der europäischen Außenrepräsentantin um Aufmerksamkeit und Einfluss. Ashtons Vorgänger Javier Solana war gerade von den größeren Mitgliedstaaten umgangen worden, wenn es politisch opportun schien. Das geht künftig nicht mehr, denn das Amt der Außenrepräsentantin wurde durch den Lissabonner Vertrag massiv aufgewertet. Zudem wird ihr mit dem Europäischen Auswärtigen Dienst (EAD) mit großer Wahrscheinlichkeit ein mehrere tausend Beamte umfassender Apparat zur Seite gestellt.

Es mag auf den ersten Blick paradox wirken, dass Stubb, aber auch Außenminister Guido Westerwelle (FDP) und andere Amtskollegen einhellige Unterstützung für Baronin Ashton als einzigen Weg preisen, sich überhaupt noch Einfluss zu sichern. „Ashton ist nicht mehr und nicht weniger als unsere Teammanagerin“, betonte der finnische Außenminister in Saariselkä. Sein Argument: Wenn die Außenminister die Hohe Kommissarin aus Eitelkeit oder nationalem Eigeninteresse schwächen oder sich streiten, verlieren sie möglicherweise noch mehr Einfluss an ihre Regierungschefs. Nur die Einheit der 27 Außenminister mit ihrer „Teammanagerin“ macht sie zu einer Macht, an der die Staats- und Regierungschefs nicht vorbeikommen.

Allerdings gerät die europäische Außenvertreterin von allen Seiten unter Druck. Ratspräsident Van Rompuy gilt als Erfüllungsgehilfe der Regierungs- und Staatschefs – er schielt ebenfalls auf die Nutzung des EAD. Das Europäische Parlament möchte Ashton Vorgaben machen. Und auch Kommissionspräsident José Manuel Barroso möchte ihren Einfluss begrenzen. Er hat ihr deshalb EU-Kommissare für die Nachbarschaftspolitik und für Entwicklungshilfe zur Seite gestellt, die automatisch mit Ashton konkurrieren. Auch bei anderen internationalen Themen redet eine Vielzahl von Ministern und Kommissaren mit Umwelt, Energie, Pandemien. Die klassische Außenpolitik wird in den neuen supranationalen Strukturen zur Nebensache.

Allerdings ist auch eine Gegenbewegung zum Machtverlust zu beobachten. Erstens geben die Außenminister ihren Einfluss nicht kampflos auf und denken kreativ über neue Modelle und Strukturen nach. Und zweitens setzt in den Regierungszentralen nach anfänglicher Freude über den Machtzuwachs allmählich die Erkenntnis der eigenen Überforderung ein. Gerade an der Präsidentschaft von Barack Obama lassen sich die Nachteile eines präsidialen Systems ablesen. Denn wenn sich der amerikanische Präsident innenpolitischen Herausforderungen wie der Gesundheitsreform widmet, liegt die Außenpolitik, in der Obama zu Beginn seiner Amtszeit durchaus Akzente setzte, monatelang brach.

Notbündnis „Ashton-Freundeskreis“

Auf EU-Ebene wird deshalb längst an einer besseren Aufstellung der nationalen Außenminister gefeilt. In Lappland schmiedete Stubb nicht nur besagtes Notbündnis des „Ashton-Freundeskreises“. Er schlug auch vor, dass die Außenminister in Zukunft verstärkt als EU-Sonderbeauftragte und nicht mehr nur in der klassischen, bilateralen Außenpolitik unterwegs sein sollten. Ashton unterstützt seinen Vorschlag: „Vielleicht können sie auch in Gruppen zu dritt, viert oder fünft reisen, um die europäische Botschaft zu überbringen.“ Angesichts der von ihr zu bewältigenden Terminfülle stellt sich ohnehin die Frage nach einer Stellvertretung. Folgt man den Vorschlägen der Beamten in Brüssel, soll Verstärkung aus dem „Apparat“ selbst kommen. Anderen schwebt eine stärkere politische Vertretung für Ashton vor.

Auch auf nationaler Ebene entwickelt man Gegenstrategien zum Machtverlust durch die wohl unausweichliche „Vergipfelung“. Die FDP zum Beispiel arbeitet gezielt an einer stärkeren Kooperation zwischen den liberal geführten „Globalisierungsministerien“. Dazu gehören neben dem Auswärtigen Amt das Entwicklungs-, Justiz- und Wirtschaftsressort. „Gemeinsam stark“ lautet die Strategie, die durch engere Zusammenarbeit auf allen Ebenen und Personalaustausch umgesetzt werden soll. Schon Westerwelles Amtsvorgänger Frank-Walter Steinmeier (SPD) hatte mit seiner „Energieaußenpolitik“ an der Ausweitung der Kompetenzen des Auswärtigen Amtes gearbeitet. Auch das Kanzleramt wird nun aktiv, um künftig doch mehr Expertise in die Gipfelvorbereitung einzubinden. Dort denkt man über eine stärkere Koordinierung aller beteiligten Ministerien bei internationalen Themen nach.

Es bleibt aber fraglich, ob damit das Machtgerangel zwischen Kanzleramt und Außen- und Finanzministerium wirklich beendet wird. Denn wenn die Kanzlerin Deutschland immer häufiger auf Wirtschafts-, Klima- und EU-Gipfeln vertritt, müsste auf Dauer sinnvollerweise auch die innenpolitische Koordination in diesen Politikfeldern vom Kanzleramt übernommen werden. Das träfe aber nicht nur auf erheblichen Widerstand der bisherigen Leitung der EU-Staatssekretärsrunde des Auswärtigen Amtes, sondern auch auf den unabhängigen Gestaltungswillen deutscher Ministerien.

Dr. ANDREAS RINKE ist Senior Political Correspondent bei Reuters.