01. November 2015

Wann, wenn nicht jetzt?

Eine ehrliche Debatte über die Zukunft der EU ist überfällig

Es ist höchste Zeit: Wir müssen klären, wie viel Europa wir wirklich wollen, damit die EU wieder handlungsfähig wird und Vertrauen zurückgewinnen kann. Nur wenn wir Souveränität abgeben, können wir Antworten auf die aktuellen Krisen finden und die globale Ordnung mitgestalten. Eine Renationalisierung ist keine Option.

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Alte Gewissheiten schwinden. Europa steht unter Druck: der Ukraine-Konflikt, die Staatsschuldenkrise, die Migrationswelle. Dieser Druck schweißt nicht zusammen, er trennt. In ihrem jetzigen Zustand kann die Europäische Union keinen Beitrag zu einer stabilen Ordnung in einer multipolaren Welt leisten. Im Gegenteil: Die drei Krisen drohen dem europäischen Gedanken den Garaus zu machen. Deswegen müssen wir jetzt klären, wie viel EU wir wirklich wollen, was unsere gemeinsamen Werte sind und wie wir sie in der Welt vertreten. 

Die Welt ist aus den Fugen geraten. Wolfgang Ischinger, Chef der Münchner Sicherheitskonferenz, spricht im Rahmen der Denk ich an Deutschland-Konferenz 2015 sogar vom „most dangerous moment in history in decades“.Dieser Text ist im Nachgang zur Denk ich an Deutschland-Konferenz 2015 entstanden. Die Redebeiträge, auf die hier Bezug genommen wird, sind dokumentiert auf der Website https://www.alfred-herrhausen-gesellschaft.de/de/deutschland/denkichandeutschland2015.htm#tab_mediathek. Putins Soldaten stehen in der Ukraine und in Syrien. Die Schuldenstände einiger Euro-Partner erreichen astronomische Höhen. Alte und neue EU-Kritiker wittern die Chance, die Uhr zurückzudrehen. Nicht um Stunden, sondern um Jahrzehnte. „Weiter ohne die EU“ ist das Schlagwort derer, die glauben, aus eigener Kraft vielleicht nicht mehr erreichen, aber zumindest mehr bewahren zu können. Die Ränder des Spektrums gewinnen an Gewicht. Syriza, AfD, UKIP, Podemos, Front National: Die einst belächelten Sonderlinge sitzen nun in den Parlamenten. 

Der Nahe Osten erlebt nach einem kurzen Arabischen Frühling nicht etwa den Sommer der Demokratie, sondern den Zerfall staatlicher Ordnung, Gewalt und Krieg. Konflikte und Epidemien breiten sich in Afrika aus. Deutschland wird zum Sehnsuchtsland für mehr als eine Million Menschen, vertrieben durch Armut und Krieg. Das Mittelmeer wird zum Grab für Tausende, die sich auf den Weg nach Europa gemacht hatten. -Einige der ältesten kulturellen Zentren der Welt werden zerrieben zwischen dem Islamischen Staat und einem Diktator, der auch vor dem Einsatz von Giftgas und Fassbomben gegen die eigene Bevölkerung nicht zurückschreckt. Das Ende der Geschichte ist ausgeblieben. Oder, wie Heinrich August Winkler es in seiner Rede bei der bereits erwähnten Konferenz formuliert: „Die Erwartung (…) über kurz oder lang werde sich von Vancouver bis Wladiwostok ein trikontinentaler Friedensraum auf der Grundlage der Demokratie und der Menschenrechte herausbilden, hat sich nicht erfüllt. Das Jahr 2014 dürfte als ein Jahr der Zäsuren, vielleicht als ein Epochenjahr in die Geschichte eingehen: als das Jahr, in dem sich die westlichen Demokratien von der Hoffnung trennen mussten, ihr normatives Projekt werde weit über den bisherigen Geltungsbereich hinaus Zuspruch finden.“
 

Täglicher Ausnahmezustand

In Deutschland breitet sich ein Gefühl des Kontrollverlusts aus. Es scheint, als würde Krise nach Krise einfach über uns hereinbrechen, der Ausnahmezustand ist alltäglich geworden. Nach der Tagesschau folgen die täglichen Brennpunkte: Die zur Ukraine-Krise wurden abgelöst durch die zur Griechenland-Krise, die denen zur Flüchtlingskrise weichen mussten. Und das ist nur das Fernsehen. Digitale Medien sorgen dafür, dass der Ausnahmezustand uns in Echtzeit verfolgt. Politik selbst findet in einem völlig neu strukturierten Kommunikationsumfeld statt. 

Aktuelle, detaillierte Informationen sind zu jeder Tages- und Nachtzeit zu finden. Darüber hinaus reicht eine Handykamera aus, um der Welt ein Bild von noch so entlegenen Krisenregionen zu übermitteln. In den neunziger Jahren sprach man vom „CNN-Effekt“ und seiner Agenda-Setting-Funktion für Politik und Öffentlichkeit. Doch im Vergleich zur Unübersichtlichkeit von Social Media-Netzwerken wie Twitter oder Facebook sind klassische Massenmedien wie CNN berechenbare Player.

Die Grenzen werden fließend. Wenn Angela Merkel sagt: „Wir schaffen das!“, dann motiviert sie nicht nur die eigene Nation zu Gastfreundschaft und Offenheit, sie sendet unter Umständen in Echtzeit auch ein Aufbruchsignal nach Syrien. Frank-Walter Steinmeier konstatiert, dass Bilder von Unrecht und Gewalt in den sozialen Netzwerken einen starken Handlungsdruck auf die Politik erzeugen, die Quellen des Unrechts so schnell wie möglich zu beseitigen. Wir wissen noch nicht viel über die Dynamik, die durch soziale Netzwerke in der Außen- und Sicherheitspolitik entsteht. Aber diese Erwartungen kann klassische Diplomatie, die nach wie vor in erster Linie langwierige Verhandlungen und nächtelange Sitzungen als Werkzeug hat, nicht einlösen. 

Politische Repräsentanten werden immer wieder durch Wellen der Erregung getrieben. Das Drängende – sprich das Problem, das auf der Medienagenda ganz oben steht – verdrängt so das langfristig Wichtige. Was früher aufwändig von Meinungsforschern erhoben wurde, kann man heute zumindest für bestimmte Bevölkerungsgruppen sekundengenau in den sozialen Medien ablesen. Die Suche nach schnellen Antworten in Krisensituationen verhindert häufig strategische Vorausschau und Planung. Beispiele hierfür sind die Art und Weise, wie die Energiewende beschlossen wurde, aber auch die -Dynamik, die von dem erschütternden Foto eines ertrunkenen Flüchtlingskinds an der türkischen Küste ausgegangen ist.
 

Reagieren statt Regieren

In diesem Umfeld wirken Politiker oft, als hätten sie jeglichen Gestaltungsspielraum verloren. Die „Alternativlosigkeit“ war nur der Anfang, das Regieren ist dem Reagieren gewichen. Und langsam wächst die Gewissheit, dass die Welt sich grundlegend wandeln wird. Oder vielmehr: gewandelt hat. 

Eine naheliegende Reaktion auf diesen Wandel ist es, nicht nach neuen Wegen zu suchen, sondern sich auf alte Gewissheiten zu besinnen und erprobte Mechanismen zu aktivieren. Doch gerade wenn die Welt aus den Fugen gerät, ist der Nostalgiereflex gefährlich. Die Topografie der internationalen Beziehungen hat sich nach 1989 grundlegend geändert. Der Fall des Eisernen Vorhangs hat das über Jahrzehnte bestehende, stabile Gleichgewicht zwischen Ost und West aufgelöst. Nach einer kurzen Phase der amerikanischen Globalhegemonie hat sich inzwischen eine komplexe Multipolarität entwickelt. Hätte man heute ein rotes Telefon, man wüsste nicht, wer am anderen Ende abhebt. 

Das internationale System, wie es nach 1945 etabliert wurde, repräsentiert die realen Kräfteverhältnisse nicht mehr. Erstarkende Mächte wie China und Indien fordern ihrer wirtschaftlichen Kraft und Bevölkerungsgröße entsprechende Mitspracherechte (selbst nach der letzten Reform hat China zum Beispiel im IWF ein geringeres Stimmgewicht als Frankreich; Indien ein geringeres als Italien). Sie wollen nicht nach Spielregeln spielen, die sie selbst nicht mitgestaltet haben, wollen ihre eigenen Normen und Werte repräsentiert sehen. Die Kooperation der BRICS, das Projekt Eurasische Union, die Schanghaier Organisation für Zusammenarbeit, die neuen Entwicklungsbanken, die auf Initiative Chinas ins Leben gerufen wurden, die Neue Seidenstraße –all diese Initiativen zeigen, dass alternative Strukturen entstehen, solange keine Öffnung und Reform des westlich dominierten internationalen Systems stattfinden. Der Zerfall der bipolaren Ordnung, das wirtschaftliche (Wieder)Erstarken von Ländern wie China und Indien sowie die Digitalisierung haben zu einer „Diffusion von Macht“ (Thomas Bagger) und einer neuen Unübersichtlichkeit im internationalen System geführt. Neue Akteure und Institutionen sind hinzugekommen, die gestern Mächtigen wirken heute zuweilen wie zahnlose Tiger. 

Viele Akteure suchen in dieser Situation ihr Heil in der Rückbesinnung auf den starken Staat und beschwören ihre nationale Identität. Das Gefühl, früher sei alles besser gewesen, ist eine weit verbreitete kollektive Illusion. Die D-Mark. Die Drachme. Grenzkontrollen am Brenner. Doch eines ist gewiss: Die Renationalisierung Europas ist keine erfolgversprechende Antwort auf die aktuellen Entwicklungen. Die Reduktion von Komplexität nach dem Vogel-Strauss- Prinzip schafft weder Überblick noch Gestaltungsspielräume. 

Dass Europa mit seinen 500 Millionen Einwohnern im globalen Kontext nur dann eine gestaltende Rolle spielen kann, wenn es nicht in 28 unterschiedliche Partikularinteressen zerfällt, liegt auf der Hand. Kein europäischer Staat wird sich globalen Herausforderungen wie einer Flüchtlingswelle von Millionen von Menschen alleine stellen können. Unter dem Druck der aktuellen Entwicklungen ist jedoch ein Auseinanderdriften der EU-Staaten zu beobachten, dessen Ursache bereits in der institutionellen Architektur der EU angelegt ist: Im Krisenmodus werden immer mehr Entscheidungen auf Ebene der Staats- und Regierungschefs getroffen. Der Philosoph Jürgen Habermas spricht von einer Selbstermächtigung des Europäischen Rates in Krisenzeiten. Die schleichende Entmachtung der Gemeinschaftsorgane und das Zurückfallen in einen intergouvernementalen Politikmodus sind ein sich selbst verstärkender Prozess. Mit diesem Politikmodus geht eine öffentliche Inszenierung entlang nationaler Konfliktlinien einher, die in den noch immer weitgehend national versäulten Öffentlichkeiten in Europa dankbar aufgenommen und zugespitzt werden. Wie der Präsident des Europäischen Parlaments, Martin Schulz, betont, bedeutet diese Entwicklung außerdem auch die Wiedereinführung des Einstimmigkeitsprinzips durch die Hintertür. Enrico Letta, ehemaliger Ministerpräsident Italiens, spricht von einer Hierarchie, die im intergouvernementalen Politikmodus zwischen den kleineren und den großen, tonangebenden Mitgliedstaaten entsteht. 

Der Umgang mit der gegenwärtigen Migrationswelle ist ein Paradebeispiel für diese Mechanismen. Innen- und außenpolitisches Vorgehen der Mitgliedstaaten müssten hier koordiniert werden: angefangen bei der Arbeit an der Beseitigung von Fluchtursachen über die Verfolgung von Schleusern bis zu einem gemeinsamen Asylsystem und einer zukunftsorientierten Migrationspolitik. Doch statt gemeinsam Ansätze zu entwickeln, wie Europa die ökonomischen und kulturellen Potenziale dieser globalen Entwicklung nutzen und den Umgang mit Schutzsuchenden zum Fanal europäischer Werte machen kann, kommt es zu Verteilungskämpfen und einem „race to the bottom“, wenn es um die Aufnahme von und die Lebensbedingungen für Flüchtlinge geht. Durch dieses Vorgehen verschenken die Nationalstaaten nicht nur Potenziale, die Zukunft zu gestalten, sie handeln auch gegen jene Werte, die im Kern der Identität der Europäischen Union stehen sollten. 
 

Solidarität auf dem Prüfstand

Gleiches gilt für die Finanz- und Staatsschuldenkrise. Die EU ist gespalten in Gläubiger und Schuldner, deren Regierungschefs meist tief in der Nacht von Deadline zu Deadline verhandeln und anschließend vor den heimischen Parlamenten und Medien jedes Hilfspaket und jede Sparmaßnahme rechtfertigen müssen. Dass es in Maastricht nicht gelang, Politische Union und Währungsunion gleichzeitig zu realisieren, ist der Geburtsfehler des Euro, der den Spaltpilz bereits enthält: Wirtschaftliche, fiskalische und soziale Konvergenz wurden eben nicht erreicht. 

Und nun ist die europäische Solidarität auf dem Prüfstand. Die Regierungen der Mitgliedstaaten haben sich aus der Affäre gezogen, indem sie eine technokratische Institution wie die EZB ermächtigt haben, das Notwendige zu tun, auch wenn es politisch unpopulär war. Der Unmut wächst auf beiden Seiten: bei den Schuldnern, weil sie die Bedingungen der Hilfspakete als untragbar empfinden; in den Gläubigerländern, weil die öffentliche Meinung mit jedem Rettungspaket weiter kippt. 

Um die politischen Unwuchten, die durch die Währungsunion entstanden sind, in den Griff zu bekommen, müssen eine weiterreichende politische Integration und Fiskalunion folgen. Beide Herausforderungen, Migration und Staatsschuldenkrise, entblößen und verschärfen die inneren Konflikte, die Ineffizienzen und die Zentrifugalkräfte, denen die EU aufgrund ihrer Konstruktion ausgesetzt ist. Die entscheidenden Integrationsschritte, an deren Ende eine originär europäische Politik gestanden hätte, wurden nie gegangen. 

Für die Mitgliedstaaten bedeutet die Abgabe von Souveränität an eine höhere Ebene zunächst vermeintlich einen Verlust. Langfristig jedoch gewinnen sie dadurch an Souveränität und Gestaltungsmacht. In Bereichen, in denen europäische Politik bereits integriert stattfindet wie Handel und Wettbewerb, ist die EU eine Weltmacht. Dort, wo das nicht der Fall ist, wie in der gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik, kann sie leicht zum Spielball der großen Akteure werden. 

Nationalismus und Kleinstaaterei werden auch größere Nationen wie Großbritannien, Deutschland und Frankreich in der Bedeutungslosigkeit versinken lassen. Denn wie der ehemalige belgische Ministerpräsident Paul-Henri Spaak einmal gesagt hat: „Europe consists only of small countries – some of which know it and some of which don’t yet.“
 

In Vielfalt geeint

In einer Welt, in der unterschiedliche sozioökonomische Modelle und Ideologien konkurrieren, kann Europa nur gestaltend auftreten, wenn es seine innere Krise überwindet. Dazu muss es die Effizienz seiner Institutionen stärken und an der Akzeptanz von und der Identifikation mit seinen Institutionen und Werten und damit an der demokratischen Legitimität seiner Politik arbeiten. 

Doch wo alte Gewissheiten schwinden, ergeben sich auch neue Möglichkeiten. Die äußeren Krisen geben der EU auch die Chance, an ihrer inneren Verfasstheit zu arbeiten. Der Leidensdruck ist hoch. Ulrich Speck schreibt, dass „der Sturm“ die EU nur stärker mache. Das Zentrum halte den zentrifugalen Kräften stand, denn „[m]ember states ultimately feel that they get as much as they give“.Vgl. Ulrich Speck: The Case for Euro-Optimism, The Opinion Pages, The New York Times, 6.10.2015. Dass verbindliche gemeinsame Regeln langfristig allen nützen, die sich daran halten, wurde sowohl in der Euro- als auch in der Flüchtlingskrise deutlich. Beide Male wurden Integrationsschritte gegangen, ohne die dadurch entstehenden Verbindlichkeiten, die in der Bevölkerung weniger populär waren, vertraglich zu regeln. Unter dem Druck der Krisen wird nun klar: Sowohl eine gemeinsame Währung als auch eine EU ohne Grenzen erfordern gemeinsame Regeln, für die alle Mitgliedstaaten ein Stück Souveränität aufgeben müssen. 

In Vielfalt geeint werden die Nationalstaaten innerhalb der EU wesentlich mehr Gestaltungsspielräume haben, als wenn sie allein auftreten. Nicht jede Entscheidung muss auf europäischer Ebene erfolgen, aber bei der Lösung globaler Probleme kann Europa nur mitreden, wenn es mit einer Stimme spricht und eine gemeinsame Politik in die Waagschale wirft.

Der Leidensdruck ist hoch. Dass die EU sich verändern muss, um den vielfältigen Herausforderungen gerecht zu werden, ist inzwischen Konsens. Dass es sehr schwierig wird, sich unter 28 Mitgliedern auf einen gemeinsamen Weg zu einigen, ebenso. Die Vorstellungen über die Zukunft der EU reichen von der Rückbesinnung auf den gemeinsamen Binnenmarkt und dem Rückbau der EU-Kompetenzen bis hin zu Vorschlägen, die Europäische Kommission zu einer europäischen Regierung weiterzuentwickeln und einen europäischen Finanz- und Außenminister einzusetzen. Auch eine gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungskomponente, die die NATO ergänzen und entlasten könnte, ist im Gespräch. 

Am realistischsten erscheint derzeit ein Europa der zwei Geschwindigkeiten, wie im Falle des Schengen-Abkommens und der Euro-Einführung bereits praktiziert. Ein Kern-europa geht voran und hält die Tür für Nachzügler offen. Auch wenn dies bedeutet, dass wir uns unter Umständen über längere Zeit mit unterschiedlichen Integrationsstufen abfinden müssen. So wird verhindert, dass einige wenige Länder den gesamten Prozess aufhalten. 

Ein weiterer positiver Aspekt der gegenwärtigen Krisen ist die stärkere öffentliche Wahrnehmung von EU-Politik. Ob in der Euro-Krise oder im Zuge der Migrationswelle: Der politische Streit findet längst nicht mehr nur in Brüsseler Hinterzimmern statt, sondern ist Gegenstand von Aufmachern in den Mitgliedstaaten geworden. Eine europäische Öffentlichkeit ist durch die EU-weite synchrone Auseinandersetzung mit diesen Herausforderungen in den vergangenen Jahren Realität geworden. 
 

In welcher EU wollen wir leben?

Unsere große Aufgabe ist die demokratisch legitimierte Weiterentwicklung der Architektur der EU. Dafür muss – über den Kreis der politischen Eliten hinaus und unter Einbindung aller gesellschaftlichen Kräfte – eine Diskussion darüber stattfinden, in welcher EU wir leben wollen. Denn der freiwillige Verzicht auf Souveränität der Mitgliedstaaten setzt bei den Bürgern das Gefühl der Zugehörigkeit und Identifikation voraus. 

In dieser Verantwortung stehen nun vor allem die jeweils national gewählten Politiker, denn sie sind es, die das Bild der EU in ihren jeweiligen Öffentlichkeiten maßgeblich prägen. Auch wenn sie und ihre Parteien mit Blick auf die nächste Wahl kurzfristig am meisten zu verlieren haben, müssen sie in diesem Prozess vorangehen, darüber aufklären, was auf dem Spiel steht und dass die tiefe Interdependenz zwischen den Mitgliedstaaten durch effiziente und demokratisch legitimierte Steuerungsmechanismen ergänzt werden muss. Es ist sicher nicht die dankbarste Auf-gabe, sich in diesen Tagen für eine tiefere EU-Integration einzusetzen, aber es ist eine der wichtigsten. 

In keiner Rede über Europa in den vergangenen Jahrzehnten durften die Worte „Wir“, „Wohlstand“ und „Werte“ fehlen. In der Mitte dreier Krisen zeigt sich, dass mit dem „Wir“ ein Aufeinandertreffen von 28 nationalen Interessen und Identitäten gemeint war. Der Wohlstand war geborgt und wird von einigen Ländern nachträglich teuer bezahlt werden müssen. Und über Werte wurde so lange gesprochen, wie man nicht über sie diskutieren musste. Nun ist das, was wichtig war, dringend geworden. 

Wann, wenn nicht jetzt, soll die Debatte darüber geführt werden, wie die Zukunft der EU und ihrer Institutionen aussehen soll? Eine solche ehrliche Debatte ist längst überfällig. Zum einen, um die EU wieder effizient und handlungsfähig zu machen, zum andern, um verloren gegangenes Vertrauen zurückzugewinnen und die europäischen Institutionen weiterhin demokratisch zu legitimieren. 

Dr. Claudia K. Huber ist Senior Manager Programs and Strategy bei der Alfred Herr-hausen Gesellschaft. 

Botschafter Thomas Matussek ist Geschäftsführer der Alfred Herrhausen Gesellschaft.

Bibliografische Angaben

Internationale Politik 6, November/Dezember 2015, S. 70-76

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