Völkerrecht reformieren, um es zu bewahren

Fest steht, dass die bislang auf UN und Völkerrecht beruhende Weltfriedens- und Sicherheitsordnung vor einer entsheidenden Bewährungsprobe steht. Mit dem internationalen Terrorismus, der Verbreitung von Massenvernichtungswaffen und deren nicht auszuschließender Kombination verlangen neue Sicherheitsbedrohungen neue Antworten. Und wenn mit den USA tatsächlich die einzig verbliebene Supermacht mehr und mehr dazu übergehen sollte, ihre eigenen Sicherheitsinteressen vornehmlich außerhalb der vorgegebenen Weltfriedensordnung zu verfolgen, lässt das nicht nur Nachahmer erwarten, sondern Zweifel an der Effektivität und Relevanz dieser Ordnung insgesamt aufkommen.

Für die deutsche und europäische Außen- und Sicherheitspolitik spielen der Multilateralismus und die Einhaltung und Durchsetzung des Völkerrechts die – neben der Bündnisfähigkeit – zentrale Rolle. Das Festhalten am Gewaltmonopol des UN-Sicherheitsrats und der Vorrang der „Stärke des Rechts“ über das „Recht des Stärkeren“ sollen auch künftig das Credo dieser Außenpolitik bleiben. Aber wenn das herkömmliche System auf neue Bedrohungen keine Antworten mehr weiß und extralegales Vorgehen wichtiger Akteure der Völkergemeinschaft immer mehr zur Normalität werden könnte, droht allzu starres Festhalten an bisher Gültigem bald zu „ehrenwerter Makulatur“ zu werden.

Es liegt deshalb gerade bei denjenigen, die am Völkerrecht und am Gewaltmonopol der UN festhalten wollen, die UN und das Völkerrecht in die Lage zu versetzen, auf die neuen Bedrohungen angemessen zu reagieren und auch die USA wieder vom Mehrwert einer funktionierenden Weltfriedensordnung für die eigenen Sicherheitsinteressen zu überzeugen. Dass Washington angesichts der Schwierigkeiten in Irak zurzeit wieder auf die UN zugeht, sollte dabei als Chance verstanden und genutzt werden.

Die Schwächen der aktuellen Weltfriedensordnung resultieren aus der mangelnden Handlungsfähigkeit und schwachen Legitimation des UN-Sicherheitsrats, der in seiner Zusammensetzung nicht die Gegenwart, sondern die Nachkriegsordnung abbildet, und der gleichzeitig durch das Vetorecht seiner ständigen Mitglieder immer wieder in seiner Handlungsfähigkeit gelähmt wird. Die Vereinten Nationen sind zudem bislang materiell und personell nicht in der Lage, selbst bei der Friedenssicherung eine eigenständige, wirklich effektive Rolle zu spielen. Hinzu kommt als Zentralnorm des Völkerrechts ein bislang sehr restriktives zwischenstaatliches Gewaltverbot, das Ausnahmen nur bei entsprechenden Beschlüssen des Sicherheitsrats oder für ein eng ausgelegtes Selbstverteidigungsrecht gegen „unmittelbare Angriffe“ von anderen Staaten zulässt, damit vorbeugende militärische Maßnahmen gegen staatliche oder gar nichtstaatliche Akteure ausschließt und so den neuen Sicherheitsbedrohungen nicht mehr gerecht wird.

Drei Ansätze

Um dieses System zu reformieren und es an die neue sicherheitspolitische Bedrohungslage anzupassen, sollten drei Ansätze verfolgt werden:

Sicherheitsrat

1. Der Sicherheitsrat muss so reformiert werden, dass er seiner herausragenden Verantwortung als Mandatar für Gewaltanwendungen künftig besser gerecht werden kann. Eine Reform muss darauf abzielen, dass der Sicherheitsrat in seiner Zusammensetzung die geopolitischen Realitäten des 21. Jahrhunderts glaubwürdig und legitim abbildet. Die Reform muss aber gleichzeitig auch die Entscheidungs- und Handlungsfähigkeit des Rates erhöhen. Dieser inhärente Widerspruch zwischen Erhöhung der Glaubwürdigkeit und der Handlungsfähigkeit ist dabei natürlich schwer aufzulösen, und die Bemühungen um eine Reform des Sicherheitsrats sind deshalb nach viel versprechenden, intensiven Diskussionen Mitte der neunziger Jahre seit einiger Zeit zum Stillstand gekommen.

Auch wenn die Chancen, dass sich Lateinamerika, Asien und Afrika auf ständige Vertreter einigen und dass das Vetorecht abgeschafft oder zumindest eingeschränkt wird, seit Mitte der neunziger Jahre kaum gestiegen sein dürften, sollte an Bemühungen um eine Sicherheitsratsreform festgehalten werden. Ein viel versprechender Ansatz zur Verbesserung der Handlungsfähigkeit ist etwa die Idee des ehemaligen deutschen UN-Botschafters Dieter Kastrup, das Vetorecht zwar beizubehalten, seine Anwendung aber dadurch zu beschränken, dass die hinter einem Veto stehenden Gründe und Überlegungen von der Vetomacht in der Generalversammlung öffentlich dargelegt werden müssen. Ein anderer Vorschlag geht in die Richtung, Doppel- oder Dreifach-Vetos erforderlich zu machen. Bei der Aufnahme von neuen ständigen Mitgliedern sollte zudem darauf verzichtet werden, diesen ein Vetorecht zuzusprechen.

An den Bemühungen, als EU im Sicherheitsrat künftig mit einer Stimme zu sprechen und dazu entweder den französischen und den britischen Sitz zu nutzen oder auf einen eigenständigen EU-Sitz zu drängen, sollte – trotz der Widerstände in Paris und London – festgehalten werden. Der eventuell zukünftige europäische Außenminister und der angedachte europäische diplomatische Dienst könnten in dieser Richtung hilfreiche Anstöße geben.

Die Bundesregierung bleibt aufgefordert, den UN-Generalsekretär bei dessen Reformbemühungen1 während ihrer Mitgliedschaft im Sicherheitsrat tatkräftiger zu unterstützen. Ein „Konvent“ nach europäischem Vorbild könnte hier entscheidende Anstöße und möglicherweise Fortschritte bringen.

Militärische Fähigkeiten

2. Die Handlungsfähigkeit der Vereinten Nationen bei der Friedenssicherung muss dadurch gestärkt werden, dass der UN effektivere eigenständige Mittel für Friedensmissionen zu Verfügung gestellt werden. Schon eine Stärkung der Fähigkeiten im Bereich des „Peacekeeping“ könnte die weltweite Glaubwürdigkeit und Autorität der Vereinten Nationen im Rahmen der Weltfriedensordnung erheblich verbessern. So genannte „Standing Peacekeeping Forces“ unter ständigem, sofortigem Zugriff der UN würden den Generalsekretär in die Lage versetzen, in Krisensituationen schnell und effektiv Verantwortung zu übernehmen, und andere Staaten (darunter nicht zuletzt die USA) von schwierigen, oft personalaufwändigen militärischen Aufgaben entlasten. Deshalb sollte das seit Mitte der neunziger Jahre im Aufbau befindliche „UN Standby Arrangement System“ zügig weiter verstärkt werden. Vorbild könnte die unter Beteiligung von 16 Staaten aufgestellte SHIRBRIG (Multi-national Standby Force High Readiness Brigade For UN Operations) sein. Zu überlegen ist dabei, ob im Rahmen der EU und der Bemühungen um europäische Krisenreaktionskräfte nicht eine europäische Brigade als ständige Peacekeeping-Einheit der UN unterstellt werden kann.

Selbstverteidigungsrecht

3. Da der Sicherheitsrat auf absehbare Zeit wohl nicht in der Lage sein wird, auf Sicherheitsbedrohungen neueren Typs in jedem Fall effektiv zu reagieren, wird auch das Selbstverteidigungsrecht nach Artikel 51 UN-Charta reformiert werden müssen. Festzulegen ist dabei, inwieweit auch präventive Maßnahmen gegen Bedrohungen neueren Typs künftig zur legitimen „Selbstverteidigung“ zählen sollen. Dazu reicht die anerkannte Beschränkung auf unmittelbar bevorstehende „Angriffe“ nicht aus, da sie reine „Bedrohungen“ bislang sicher nicht umfasst. Andererseits darf eine Ausweitung des Selbstverteidigungsrechts nicht so weit gehen, dass daraus faktisch ein Rückfall in die Staatenanarchie des frühen 17. Jahrhunderts wird. In der Abwägung ist aber eine abgestimmte Ausweitung des Selbstverteidigungsrechts im Rahmen des kodifizierten Völkerrechts ohne Zweifel vorzuziehen gegenüber einer extralegalen, einseitigen und möglicherweise dann erst über das Völkergewohnheitsrecht verrechtlichten Neudefinition.

Deshalb sollte dem Selbstverteidigungsrecht durch eine Resolution der UN-Generalversammlung eine präventive Komponente hinzugefügt werden. Um einen Missbrauch dieses erweiterten Rechtes zu offensiven Zwecken weitest gehend auszuschließen, sind dabei möglichst enge Kriterien anzulegen. So sollte das Recht zur militärischen Prävention zumindest an sechs Kriterien gebunden werden:

1.die abzuwendende Bedrohung richtet sich gegen die territoriale Integrität oder Souveränität und nicht lediglich gegen eigendefinierte „Interessen“ des Verteidigers;

2.die abzuwendende Bedrohung ist evident und unmittelbar;

3.die präventive Verteidigung muss die Bedrohung mit großer Wahrscheinlichkeit wirklich beseitigen können und dabei verhältnismäßig sein;

4.alle nichtmilitärischen Möglichkeiten zur Beseitigung der Bedrohung müssen vorher ausgeschöpft worden sein, präventive militärische Verteidigung bleibt „Ultima Ratio“;

5.das Recht auf präventive Selbstverteidigung gegen eine derartige Bedrohung gilt nur, insoweit und solange der Sicherheitsrat keine Maßnahmen ergriffen hat; er ist über die geplanten Selbstverteidigungsmaßnahmen vorab zu informieren;

6.der Staat, der gegen eine Bedrohung unter Berufung auf dieses neue präventive Selbstverteidigungsrecht vorgeht, muss das Vorliegen dieser fünf Kriterien im Anschluss an den Vollzug des Verteidigungsakts vor dem Sicherheitsrat oder der UN-Generalversammlung nachweisen.

Selbstverständlich birgt eine Diskussion über eine Anpassung der engen Grenzen des Selbstverteidigungsrechts an die neuen Bedingungen Risiken. Aber diese Neudefinition wird kommen, ja sie hat schon Eingang in die praktische Politik gefunden. Und eine am Multilateralismus, an einer Stärkung der Vereinten Nationen und des Völkerrechts ausgerichtete Politik sollte anstehende, vielleicht auch für unliebsam gehaltene Veränderungen nicht erst dann rat- und hilflos akzeptieren, wenn diese bereits vollzogen sind, sondern versuchen, den Anpassungsprozess zu beeinflussen und soweit wie möglich abzufedern.

Im Grunde verhält es sich mit der Weltfriedensordnung und dem Selbstverteidigungsrecht ähnlich wie mit dem Sozialstaat: Nur wer rechtzeitig zur Modernisierung bereit ist, wird unter veränderten, gewiss nicht leichter gewordenen äußeren Bedingungen am Ende den wichtigen Kern des Ganzen bewahren können.

Anmerkung

1  Kofi Annan hat im November 2003 eine international besetzte Expertengruppe eingesetzt, die sich mit den globalen Sicherheitsbedrohungen und den Reformen des internationalen Systems beschäftigen soll, vgl. <http://www.un.org/News/Press/docs/2003/sga857.doc.htm&gt;.