Vereinte Nationen in der Krise

Ja, aber es gab auch selten einen anderen Zustand. Wenn wir Krise als eine Situation definieren, die als schwierig, gefährlich oder unbeständig empfunden wird und eine Entscheidung oder eine Wende erfordert, dann befinden sich die UN ständig an einem solchen Punkt. Die Vereinten Nationen wurden nach dem Zweiten Weltkrieg mit dem Auftrag gegründet, derartige Katastrophen in Zukunft zu verhindern. Dazu gehört auch die Verbesserung der sozioökonomischen Bedingungen der Menschheit. Krisen sind das Kerngeschäft der UN und zugleich ihr Dauermodus: der Ost-West-Konflikt, die politischen Umbrüche in den 1990er Jahren, die Terroranschläge vom 11. September 2001, aber auch die Klimakrise oder die voraussichtliche Verfehlung der Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung. Der Problemlösungsdruck wächst, und damit steigen die Erwartungen an die Weltorganisation.

Seit Jahren befindet sich die internationale Ordnung in einem tiefgreifenden Wandel hin zu mehr Multipolarität; das beeinflusst auch die UN. Unter Präsident Donald Trump ist Amerika, einst Gründungsinitiator der UN, nicht mehr willens, die Weltorganisation zu stützen. China füllt das Vakuum, das die USA hinterlassen, nicht zwingend, zumindest nicht finanziell. Und Russland hat kein erkennbares Interesse an einer Aufrechterhaltung der bisherigen internationalen Ordnung – mit Ausnahme des UN-Sicherheitsrats. 

Folge ist eine mittlerweile fast chronische Liquiditäts- und Finanzkrise: Seit Jahren, schon unter Joe Biden, halten die USA ihre Pflichtbeiträge – mit 22 Prozent der größte Anteil – am regulären UN-Haushalt zurück. Sie schulden den UN mittlerweile mehr als drei Milliarden US-Dollar. China, das mit 20 Prozent den zweitgrößten Beitrag zu zahlen hat, begleicht seine Verpflichtungen immer später, 2024 erst Ende Dezember. Doch das größte Problem ist, dass mehr als 80 Prozent der Zahlungen an das gesamte UN-System von den Staaten als jährliche freiwillige Beiträge getätigt werden, etwa an das Welternährungsprogramm oder das Hochkommissariat für Menschenrechte. 

Der Gesamthaushalt des UN-Systems erreicht ein Volumen von rund 68 Milliarden US-Dollar im Jahr 2023. Zum Vergleich: Der Haushalt der Stadt New York ist mit 113 Milliarden fast doppelt so groß. Damit sind die UN in höchstem Maße von kurzfristigen politischen Prioritäten weniger reicher, mehrheitlich westlicher Mitgliedstaaten abhängig. Wenn wichtige Staaten weder ihre Pflichtbeiträge noch ihre freiwilligen Zuwendungen verlässlich leisten, dann droht die Zahlungsunfähigkeit. 

Zur Verschärfung dieser Krise trägt der weltweite Anstieg von populistischen Bewegungen bei – in autoritären wie in demokratischen Staaten. „Rein kosmopolitische Projekte“ lehnen sie ab; sie wollen das System delegitimieren und unterminieren.

„In den UN spielen Macht- und Geo­politik keine Rolle“

Schön wär’s. Das bekannteste Gegenbeispiel ist der Sicherheitsrat, in dem China, Frankreich, Großbritannien, Russland und die USA als ­ständige ­Mitglieder (P5) seit 80 Jahren vertreten und mit einem Vetorecht ausgestattet sind. Zwar wurden die Vereinten Nationen 1945 als Herzstück einer stabilen, liberal geprägten Weltordnung gegründet. Es gab aber auch ganz handfeste machtpolitische Erwägungen: Die Vereinten Nationen waren ursprünglich jene Kriegsallianz, die gegen das nationalsozialistische Deutschland, das imperialistische Japan und das faschistische Italien kämpfte. Das wurde im Jahr 1942 in der „Erklärung der Vereinten Nationen“ ausdrücklich festgelegt. 

Eine der Gründungsbedingungen dafür, dass alle Staaten Mitglied werden können, waren der ständige Sitz sowie das Vetorecht für wenige mächtige Staaten in einem Sicherheitsrat – vor allem auf Wunsch der Sowjetunion und republikanischer US-Senatoren. Ohne diesen für kleine und mittlere Staaten schmerzhaften Kompromiss wäre es nie zur Gründung der Vereinten Nationen gekommen. Weltordnungen wurden schon immer von Großmächten geschrieben, und die UN sind ein Kind dieses Verständnisses. Das führt bis heute dazu, dass der Sicherheitsrat gerade in Konflikten, in denen Großmächte involviert sind, handlungsunfähig ist. Gleichwohl war diese Konstruktion die einzige Möglichkeit, wichtige Staaten mit an Bord zu haben. 

Bei der Gründung der Vereinten Nationen gab es aber auch eine schmerzliche machtpolitische Erfahrung, was eine rücksichtslose Ausübung nationaler Souveränität für die Welt bedeuten kann. Mithilfe der UN und ihrer Charta sollte das Völkerrecht gestärkt werden, um einen Rückfall in eine Zeit vor den Weltkriegen zu verhindern. Der ehemalige UN-Generalsekretär Dag Hammarskjöld brachte das im Jahr 1954, zu Hochzeiten des Ost-West-Konflikts, auf den Punkt, indem er sagte, dass „die Vereinten Nationen nicht geschaffen wurden, um uns in den Himmel zu bringen, sondern um uns vor der Hölle zu bewahren“. 

Gegenwärtig geht es bei Machtfragen in den UN viel um China. Die US-Regierung unter Donald Trump hat bereits angekündigt, den chinesischen Einfluss in der Weltorganisation zurückdrängen zu wollen. Das könnte dann so aussehen, dass die USA die Wahl von chinesischem Führungspersonal in UN-Organisationen verhindern. 

Denn Machtpolitik bei den UN drückt sich auch in der Personalpolitik aus: Die USA und andere westliche Staaten stellen immer noch den Großteil der Beschäftigten; insbesondere den P5 sind Spitzenpositionen im UN-Sekretariat vorbehalten, gern als „Erbhöfe“ bezeichnet. 

Das Diktum von US-Präsident Harry Truman aus dem Jahr 1945, „dass wir uns selbst die Befugnis verwei­gern müssen, stets nach unserem eigenen Willen zu handeln, ganz gleich, wie mächtig wir sind“: Es bleibt ein ehrenwerter Anspruch, der leider nie erfüllt wurde.

„In Fragen von Krieg und Frieden sind die UN kaum mehr relevant“

Schauen wir genauer hin. Es ist richtig, dass die Vereinten Nationen weder den russischen Angriffskrieg gegen die Ukraine noch den 7. Oktober und die Aufgabe humanitärer Prinzipien im Gazakrieg verhindern konnten. Das gilt auch für die von der internationalen Gemeinschaft ignorierten Konflikte im Sudan, in der Demokratischen Republik Kongo und anderswo. Das System kollektiver Sicherheit mit dem allgemeinen Gewaltverbot scheitert immer dann, wenn der Sicherheitsrat gelähmt ist, wenn das Selbstverteidigungsrecht der Staaten zu weitreichend ausgelegt wird oder wenn es innerhalb von Staaten Konflikte gibt, die nicht eingedämmt werden können. 

Nun ließen sich durchaus Beispiele für das Wirken des Systems kollektiver Sicherheit anführen, die als Erfolgsgeschichten durchgehen können. Etwa der Korea-Krieg 1950 bis 1953 oder der Irak-Krieg 1990/91. Bei diesen historischen Ausnahmen war eine Militärallianz unter Führung der USA in der Lage, mit einem UN-Mandat eine militärische Aggression zurückzuschlagen. Im Fall Koreas endete das mit einem Waffenstillstand und Sicherheitsgarantien der USA; im Fall des Irak-Kriegs 1990/91 wurde die territoriale Integrität des überfallenen Kuwaits wiederhergestellt, und der Aggressor Irak leistete später Reparationszahlungen in Höhe von 40 Milliarden US-Dollar an Kuwait – überwacht von einer Entschädigungskommission der Vereinten Nationen. Das alles ist möglich, wenn es von den UN-Mitgliedstaaten unterstützt wird.

Vermittlungsangebote des UN-Generalsekretärs, seiner Sondergesandten oder anderer UN-Akteure müssen immer zunächst von den Konfliktparteien akzeptiert werden, und es muss ein grundlegender Wille der Parteien zur Konfliktbeilegung existieren. Dies ist jedoch nicht immer der Fall, schon gar nicht, wenn Großmächte in Konflikte involviert sind. 

Infolgedessen konnten die Vereinten Nationen in der Geschichte nur in kleineren Ländern, wie etwa in Liberia, Sierra Leone, Osttimor – bei Letzterem mitsamt einer UN-Übergangsverwaltung – erfolgreich vermitteln, der Sicherheitsrat und die truppenstellenden Staaten entsandten Friedens­truppen und die internationale Gemeinschaft war bereit, eine jahrzehntelange Konfliktnachsorge zu unterstützen. 

Wenn Staaten heutzutage verstärkt auf ihre nationale Souveränität pochen, Konflikte komplexer werden und mehr Akteure mit unterschiedlichen Interessen involviert sind, wird es auch für die UN immer schwieriger zu vermitteln. Das gilt erst recht, wenn es darum geht, in Zeiten knapper Budgets den Frieden mit Blauhelmen, die keiner entsenden will, zu sichern und eine Konfliktnachsorge, die keiner bezahlen will, zu betreiben. All das ist ­zurzeit Gegenstand intensiver Reformdiskussionen im Rahmen der UN-Friedenssicherung.

„In den UN sollten vor allem Demokratien miteinander zusammenarbeiten“

Irrtum. Die UN sind ein historisches Experiment und in dieser Hinsicht das Beste, das die Menschheit bislang hinbekommen hat. Sie sind eine Organisation mit universeller Mitgliedschaft und die größte internationale Organisation, die Weltpolitik gestaltet. Am deutlichsten zeigt sich das in der UN-Generalversammlung, in der jeder der 193 Mitgliedstaaten eine Stimme hat. Die Vereinten Nationen sind keine Weltregierung, kein Militärbündnis, aber auch keine lose Staatengruppe. Sie sind eine intergouvernementale Organisation mit festen Strukturen. Sie setzen auf die souveräne Gleichheit der Mitgliedstaaten und auf gleiche Regeln für alle, basierend auf dem Völkerrecht und unabhängig vom politischen System der Staaten. 

Ein Beispiel für falsche Erwartungen an die UN war die besonders aus dem Westen kommende Kritik an António Guterres’ Besuch des BRICS-Gipfels im russischen Kasan im Oktober 2024. Dass Russlands Präsident Wladimir Putin als Gastgeber die BRICS-Bühne für eine Propagandashow nutzen würde, um von seinem völkerrechtswidrigen Angriffskrieg gegen die Ukraine abzulenken, war schon im Vorfeld klar. 

Allerdings war es Guterres wichtig, sich mit den Regierungen des Staatenbündnisses auszutauschen, in dem nach dessen Erweiterung 55 Prozent der Weltbevölkerung leben und 46 Prozent des globalen Bruttoinlandsprodukts erwirtschaftet werden. Und mit scharfer Kritik am russischen Angriffskrieg sparte Guterres in Kasan nicht.

Wenn sich nur noch demokratisch verfasste Staaten – die Definition wäre noch zu klären – zu Allianzen in den UN zusammentun, um politische Projekte umzusetzen, wäre das ein falsches Signal und wohl kaum mehrheitsfähig. In Zeiten, in denen das UN-System immer wieder infrage gestellt wird, ist es wichtig, flexible thematische Allianzen zu schmieden und überregionale Freundesgruppen innerhalb der UN zu gründen, die sowohl Staaten aus dem Globalen Süden als auch aus dem Norden umfassen. Nur so lassen sich Mehrheiten für notwendige Strukturreformen gewinnen. 

Die UN werden sich erneut an die tektonischen Machtverschiebungen anpassen müssen; sie haben immerhin die großen Dekolonisationsprozesse seit den 1960er Jahren maßgeblich mitgestaltet. Umso wichtiger ist es, dass jahrzehntelange Forderungen aus dem Globalen Süden nach mehr Gerechtigkeit innerhalb des UN-Systems umgesetzt werden. Das betrifft insbesondere Entwicklungs-, Finanz- und Wirtschaftsfragen. Aber auch der Kampf gegen den Klimawandel oder Pandemien ist nur mit größtmöglichen Mehrheiten zu gewinnen.

„Es ist sinnlos, sich formal Werten und Normen zu verpflichten, an die sich niemand hält“

So einfach ist das nicht. Eine wesentliche Aufgabe der Vereinten Nationen war es schon immer, auf die Einhaltung des Völkerrechts zu pochen, es weiterzuentwickeln und einen globalen Referenzrahmen zu setzen, an den sich alle Staaten halten müssen. Nun ist das Völkerrecht mangels globaler Exekutive gewiss das politischste und infolgedessen schwächste Recht. Es ist maßgeblich auf die Unterstützung aller Staaten angewiesen. 

Dass sich in der Geschichte einige, vor allem mächtige Staaten, nicht an diese Regeln hielten, sollte aber kein Grund sein, diese wichtigen „Verkehrsregeln“ der internationalen Gemeinschaft ad acta zu legen. Im Gegenteil, ihre Einhaltung muss die Staatenmehrheit stets einfordern; Verstöße muss sie benennen und sanktionieren. Sie sind ein wichtiger Bestandteil des internationalen Zusammenlebens und schaffen eine gewisse Berechenbarkeit. Aus der Historie wissen wir, dass ihre Abwesenheit die Menschheit ins Chaos stürzen und zu Machtmissbrauch führen kann.

Ein wichtiger Kompass für Normen und Ziele sind die UN-Charta, die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte mit dem UN-Menschenrechtssystem und die (völkerrechtlich unverbindliche) Agenda 2030 mit den Zielen für nachhaltige Entwicklung. Für die internationale Gemeinschaft sind diese Vorgaben wichtige Orientierungspunkte. 

Nimmt man die in jüngster Zeit verabschiedeten UN-Dokumente und Abkommen wie den Zukunftspakt, das internationale Pandemieabkommen oder das Gutachten des Internationalen Gerichtshofs zur Verpflichtung von Staaten zum Klimaschutz, dann kann man mit einer gewissen Berechtigung von Sternstunden des Multilateralismus sprechen. Sie zeigen, dass ein Großteil der Staaten ein ernsthaftes Interesse hat, an der Gestaltung der Welt mitzuarbeiten, dass Frieden und die Sicherheit eines Staates nicht von der Sicherheit aller anderen Staaten zu trennen sind und dass internationale Institutionen trotz aller Krisen funktionieren können. Dass die Umsetzung in den jeweiligen Nationalstaaten erfolgen muss, ist eine Binsenweisheit; die UN können die Regierungen nur ermuntern, das auch zu tun. Mehr lässt ihr Mandat nicht zu. 

Bei der Einhaltung von Werten und Normen spielt Deutschland international eine wichtige Rolle, ebenso, wenn es darum geht, Narrativen entgegenzuwirken, wonach das Völkerrecht für die Außenpolitik nicht mehr allein handlungsleitend sei. Das Völkerrecht ist kein „nice to have“. Das gilt für die Verurteilung des russischen Angriffskriegs gegen die Ukraine, denn aus ihr speist sich die militärische Unterstützung der Ukraine nach Artikel 51 der UN-Charta – der „individuellen und kollektiven Selbstverteidigung“. Es gilt aber auch in der Frage, ob der israelische Ministerpräsident Benjamin Netanjahu in Deutschland empfangen werden kann, obwohl gegen ihn ein internationaler Haftbefehl des Internationalen Strafgerichtshofs vorliegt. Eine deutsche Doppelmoral ist für die internationale Ordnung brandgefährlich.

„80 Jahre Vereinte Nationen – Zeit für den Ruhestand!“

Nein – trotz allem. Friedensordnungen von 80 Jahren und mehr, wie die Vereinten Nationen sie verkörpern, sind historisch betrachtet eher selten. Die UN befinden sich ohne Zweifel in einer ihrer bedrohlichsten Phasen. Sollte man sie aber deswegen sang- und klanglos in den Ruhestand schicken? Welche Alternative gäbe es denn? Im derzeitigen politischen Klima wären die Mitgliedstaaten wohl kaum in der Lage, sich auf eine neue Institution zu einigen; und auf die Organisation der Welt gänzlich zu verzichten, ist aus den genannten Gründen sicher nicht erstrebenswert. Nicht einmal die BRICS-Staaten zweifeln die Berechtigung der UN ernsthaft an. Was also bleibt?

Im Frühjahr kündigte António Guterres eine „UN80“-Initiative an, infolge derer die UN in Zukunft kleiner und effizienter werden müssen. Im Rahmen der Initiative sollen mehr als 20 Prozent des UN-Personals eingespart, die mittlerweile mehrere tausend beauftragten UN-Mandate überprüft und historisch gewachsene UN-Strukturen wie Programme und Fonds zusammengelegt werden. 

Die Reformen sollen nicht nur die UN selbst stärken, sondern auch ihre Fähigkeit, globalen Herausforderungen wie Konflikten, Klimawandel und Ungleichheit zu begegnen. Aber gerade wenn es um Strukturreformen geht, ist zu erwarten, dass die unterschiedlichen Interessen der Mitgliedstaaten, der „ersten UN“, erneut zutage treten werden. So fordern die Länder des Globalen Nordens traditionell Kosteneinsparungen, während die Mitgliedstaaten aus dem Globalen Süden nicht müde werden, eine Umsetzung der zahlreichen Mandate einzufordern. 

Zudem regt sich in der UN-Belegschaft, der „zweiten UN“, Widerstand gegen die Reformvorschläge des Generalsekretärs. Und die Zivilgesellschaft sowie Fachleute, also die „dritte UN“, fragen sich, welche Vision für die Vereinten Nationen hinter dem Reformprogramm eigentlich stehen soll. 

Dass Krisen stets eine Chance für Veränderungen sind, ist ein Gemeinplatz. Das könnte auch für das Ziel einer gerechteren UN gelten; aus den Antworten auf diese Herausforderung könnte ein Pflichtenheft für die internationale Gemeinschaft entstehen. Die grundsätzliche Frage lautet: Was können und sollen die UN in Zukunft leisten und was nicht? Welche Aufgaben sollen unbedingt bewahrt und priorisiert werden und wo könnte wie gespart werden? Die Beantwortung dieser Fragen wird Gegenstand der kommenden Monate, vielleicht sogar Jahre sein. Ein Fall für den Ruhestand sind die UN jedenfalls noch lange nicht. Es gibt schlicht keine tragfähige Alternative.