Unruhe in Australiens „Hinterhof“

Der Südpazifik als eigener Hinterhof nahm in den achtziger und neunziger Jahren keinen der vorderen Plätze auf der Agenda australischer Außenpolitik ein. Nach den Anschlägen in New York, Bali und Jakarta wandelte sich diese Vernachlässigung jedoch zu aktiver Einmischung. Häufig wird hier die These eines Wandels in der australischen Pazifik-Politik vertreten.1 Dabei bleibt unberücksichtigt, dass Australien als regionale Führungsmacht bereits seit 1992 erste intervenierende Schritte vorbereitete.

Im Jahr 2003 nahm der Konflikt auf den südpazifischen Salomonen bürgerkriegsähnliche Ausmaße an.2 Auf australische Initiative hin wurde die so genannte „Regional Assistance Mission to Solomon Islands“ (RAMSI) ins Leben gerufen, um den zerfallenden Staat zu stabilisieren und somit Gefahren für die eigene Sicherheit einzudämmen. Das Mandat der Mission orientiert sich an der UN-Resolution 1272 (1999) über die Übergangsautorität in Osttimor. Trotzdem versucht Australien, den Einsatz möglichst außerhalb der UN-Regularien durchzuführen,3 um als Regionalhegemon freie Hand zu behalten. Die Regierung in Canberra befürchtet, ein Failed State in der Nachbarschaft würde Drogen-, Waffen- und Menschenschmuggel begünstigen und Terroristen, die das australische Engagement im Irak ablehnen, Obdach bieten. Die Salomonen als melanesischer Staat werden einem „Bogen der Instabilität“ zugerechnet, von dem eine „Afrikanisierung“ der Region befürchtet wird.

Australiens Sicherheitsinteresse ist nicht mehr durch Furcht vor einer Invasion des asiatischen Nordens geprägt. Es wird nunmehr angetrieben durch die Verhinderung der Mutation traditioneller Herrschaftssysteme wie des salomonischen „wantok“ zu Nepotismen, was den Abschied vom glaubwürdigen, stabilen undfunktionierenden Staat bedeuten würde. Gerade diese Motivation spielte im Fall der RAMSI jedoch keine Rolle. Die Mission setzt auf State-Building durch Restauration des Justiz- und Justizvollzugsapparats und eine Wiederbelebung der salomonischen Wirtschaft, nicht aber auf dringend notwendiges Nation-Building, das zur Erzeugung einer nationalen Identität und zur Bekämpfung der Konfliktursachen in der salomonischen Gesellschaft notwendig wäre.4 Warum also die RAMSI, wenn das Wohlergehen des salomonischen Staates nicht deren Hauptantriebsfeder ist?

Motive der Interventionspolitik

Eines der Leitmotive für ein entschlossenes australisches Handeln ergibt sich aus der Innenpolitik und der australischen Sicht des „Außen“.5 Hier greift die Analyse der offiziellen Hilfegesuche der salomonischen Regierung durch Wainwright und Harris leider zu kurz.

Ängste über die eigene geopolitische Lage bilden die Antriebskräfte australischen Handelns. Den australischen Durchschnittswähler, dessen Stimme bei den letzten Wahlen entscheidend gewesen ist, treibt dabei die Sorge um den Verlust seines sozialen Status und seines Eigentums um. In der konstruierten Weltsicht der Wähler droht Gefahr hierfür primär von außen. Konservative Rhetorik, eine sehr einseitige Medienberichterstattung und eine düstere Interpretation der Welt stützen diesen Trend. Es entsteht ein dichotomes Weltbild, in dem stark vereinfachend „wir“ als die Guten und die „anderen“ als die Schlechten dargestellt werden. Seit den Terroranschlägen in New York, Bali und Jakarta haben die „anderen“ ein Gesicht bekommen: das der Islamisten. In den Augen vieler Wähler liegt Australien weit entfernt von seinen „natürlichen“ Verbündeten nicht nur im Antiterrorkampf – isoliert in einer Region, die ungewöhnlich und deshalb bedrohlich für „Europäer“ ist. Vor diesem Hintergrund ist die selbstgefällige Regionalpolitik der Australier zu sehen.

Ein weiterer wichtiger Grund für das australische Handeln liegt im Selbstverständnis des Landes. Australien betrachtet sich global als Mittelmacht, regional jedoch als dominante Kraft, enger Verbündeter der einzigen Supermacht, Vorreiter westlicher und demokratischer Werte und als Modell für repräsentative demokratische Institutionen. Australien nimmt die Rolle des regionalen Stellvertreters der USA ein. Wie George W. Bush machte auch Australiens Premier John Howard die Sicherheitspolitik zu seinem Steckenpferd und warb mit ihr um Wählerstimmen. Das Sicherheitsbedürfnis der Wähler wurde als oberster Wert postuliert, den es auch außerhalb der Landesgrenzen zu verteidigen gelte. Diesbezüglich musste Außenminister Alexander Downer die nördlichen asiatischen Nachbarn beruhigen, indem er seine Besorgnis über die scheiternden Staaten im Südpazifik formulierte und dadurch den scheinbar neuen geopolitischen Blickwinkel seines Landes offenbarte. Zudem konnte Canberra den amerikanischen Wunsch nach einer erhöhten australischen Truppenpräsenz im Irak mit der Begründung ablehnen, dass die Truppen in der eigenen Region gebraucht würden.6

Ein weiteres Motiv für die RAMSI ist ökonomischer Natur. Rund 70 Prozent der australischen Hilfe an die Salomonen ist an Aufträge für australische Firmen gebunden, so dass die Unterstützung im Zeichen einer „kooperierenden Wohlfahrt“ vor allem Australien selbst zugute kommt. Die RAMSI trägt insofern dazu bei, australische Investitionen zu schützen. Auch hierauf weisen Wainwright/Harris nicht hin.

Vordringlichster Punkt bei der Gründung der RAMSI war jedoch dieSicherheitspolitik. Das australische Worst-Case-Szenario geht von einer Bedrohung des Landes durch den internationalen Terrorismus aus, wobei man annimmt, er könne teilweise zerfallene Staaten wie Papua-Neuguinea  und die Salomonen als Ausgangsbasis für seine Aktionen nutzen. Canberra fürchtet ein südpazifisches Afghanistan. Auch hat sich gezeigt, dass die Nepotismen der pazifischen Inselstaaten sehr resistent gegenüber demokratischen Institutionen und Transparenz in der Regierungsarbeit sind. Die negativen Charakteristika der postkolonialen pazifischen Staaten wie wachsende Armut und der Kollaps staatlicher Leistungen wie Bildung, Sicherheit, Gesundheit etc. erzeugen Korruption, Gewalt und Verbrechen. Es sind diese Gefahren, die als Sicherheitsbedrohung für Australien wahrgenommen werden.7

Instrumentelle Rhetorik

Vor der Intervention auf den Salomonen war der Begriff des gescheiterten Staates für Australiens Regierung nicht im Zusammenhang mit Sicherheitsfragen gebräuchlich, obwohl die Diskussion über die Bedrohungen durch zusammengebrochene Staaten seit den Anschlägen in New York international auf der Tagesordnung  steht. Erst durch das Einsetzen der öffentlichen Debatte über die RAMSI wurde eine Verbindung zwischen gescheiterten Staaten und internationalem Terrorismus hergestellt. Bis dato betrachtete das australische Außenministerium gescheiterte Staaten nur aus humanitären und entwicklungspolitischen Blickwinkeln. Nun wurde damit begonnen, den Terrorismusbegriff zu instrumentalisieren. Die australische Außen- und Regionalpolitik wechselte hier die Sichtweise, aber nicht ihre Richtung: Die bereits eingeschlagene Interessenpolitik im Pazifik konnte durch die Instrumentalisierung einer sicherheitspolitischen Bedeutung gescheiterter Staaten intensiviert werden. Da derartige Staaten zumeist auch schwache Staaten mit unzureichenden Kapazitäten sind, ist die Möglichkeit einer Intervention Australiens in der gesamten von staatlicher Schwäche geprägten inselstaatlichen Region des Pazifiks gegeben. Sicherheitspolitischer Realismus hat den vormaligen humanitären Altruismus abgelöst.

Das australische Vorgehen im Südpazifik wird oftmals als ein Wendepunkt in der australischen Regionalpolitik bezeichnet. Wainwright und Harris beschreiben die Befürchtungen Canberras vor den auseinander brechenden und in innerstaatlicher Anarchie versinkenden Salomonen im eigenen Hinterhof. Aus dem Angriff der USA auf Afghanistan zog man Lehren über zerfallende Staaten als Terrorpaten. Weiterhin erkannte die australische Regierung, dass der zumindest auf den ersten Blick passive Ansatz, der auf Transferleistungen in die pazifischen Staaten ohne direkte Intervention basierte, nicht mehr ausreichte, um die australischen (Sicherheits-)Interessen wirkungsvoll zu vertreten.8 Zudem verlieh die australische Politik sich eine humanitäre und moralische Legitimation zur Intervention in einem vom Elend bedrohten Nachbarstaat, die noch dazu das Ansehen Australiens als Vormacht im Südpazifik stärkte.

Das Pacific Islands Forum

Historisch betrachtet erweist sich dieser scheinbare Politikwechsel als Trugschluss. Die australische Interventionspolitik in der südpazifischen Region hat Tradition. Im Mittelpunkt der australischen Pazifik-Politik steht die so genannte Biketawa-Erklärung des Pacific Islands Forum (PIF), die seit ihrer Verabschiedung im Jahr 2000 als ein wichtiger Baustein in der Sicherheitsarchitektur Ozeaniens gilt. Vorher wurden bereits 1992 die Honiara-Erklärung und 1997 die Aitutaki-Erklärung verabschiedet, auf denen die Biketawa-Erklärung aufbaut. Ihr folgte 2002 die Nasonini-Erklärung, die besonders auf die veränderte Bedrohungssituation durch die Anschläge in New York eingeht. Wainwright und Harris beschäftigen sich nicht mit den Erklärungen, obschon diese belegen, dass Canberra bereits seit 1992 eine Pazifik-Politik vorantreibt, die Interventionen nicht mehr kategorisch ausschließt. Somit kann der RAMSI-Einsatz kaum als Wende in der Pazifik-Politik Australiens bezeichnet werden; er steht vielmehr in deren Kontinuität.

Im Jahr 2000 stellte ein Bericht des Sekretariats des Pacific Islands Forum  die Hauptkonfliktgründe der pazifischen Region dar. Demnach sind ethnische Spannungen, Dispute über die Verteilung bzw. Aufteilung von Land, ökonomische Disparitäten und ein genereller Vertrauensverlust in ineffiziente und korrupte Regierungen die wichtigsten Ursachen für Konflikte in den dortigen insularen Kleinstaaten. Im schlimmsten Fall können diese vier Faktoren zum Zusammenbruch eines Staates führen. Die Anarchisierung pazifischer Staaten wächst zu einer regionalen Bedrohung heran, die besonders von den Hauptmächten Australien und Neuseeland als solche erkannt wird. Die Perzeption schwacher Staatlichkeit als Bedrohungspotenzial begründet sich aus den oben genannten Befürchtungen Australiens. Verstärkend kommen die porösen Grenzen der pazifischen Inselstaaten, ihre Unfähigkeit zur Kontrolle derselben sowie ihre ökonomische Schwäche hinzu.

Das Augenmerk pazifischer Regionalorganisationen wie des Pacific Islands Forum liegt auf der ökonomischen, sozialen und ökologischen Entwicklung des (süd)pazifischen Raumes. Die Beschlussfassung im Forum basierte bislang auf einem strikten Konsensverfahren. In der Tat wurden Sicherheitsfragen und besonders solche Sicherheitsfragen, die sich mit den jeweiligen internen Bedrohungsszenarien auseinander setzten, kategorisch ausgeschlossen. Dies hatte seine Gründe in dem Prinzip der Nichtintervention und der Tatsache, dass die Sicherheitsfragen im Südpazifik meist interner Natur sind.

Regionale Machtunterschiede

Selbst wenn das Forum willens gewesen wäre, Sicherheitsfragen zu thematisieren, so hätten die entsprechenden Mechanismen gefehlt, die zur Intervention notwendig wären. Mit der Aitutaki-Erklärung 1997 wurde dieses Problem angegangen. Sie war jedoch nur ein erster Schritt, da hier noch von den Mitteln einer präventiven Diplomatie gesprochen wurde. Mit den Krisen auf Fidschi9 und den Salomonen wurde die Handlungsunfähigkeit der Forum-Staaten trotz der Aitutaki- Erklärung offensichtlich. Im Oktober 2000 wurde daher die Biketawa-Erklärung verabschiedet, die oft als Wendepunkt in der pazifischen Regionalpolitik angesehen wird. Die Diskussionsrunde des PIF sollte zu einer schlagkräftigen Regionalorganisation werden. Zum einen wurde das absolute Konsensverfahren auf ein Verfahren mit einem ausreichenden Konsens reduziert und zum anderen wurden verschiedene Krisenreaktionsmechanismen eingeführt. Im Falle eines Scheiterns dieser Mechanismen wurden weitere Optionen ausdrücklich offen gehalten, obgleich sie nicht weiter spezifiziert wurden.

Diese Wandlung erscheint auf dem Papier einleuchtend. In der Praxis darf man jedoch die bestehenden Asymmetrien zwischen den einzelnen Vertragspartnern nicht übersehen. Die erwähnten „weiteren Optionen“ entfernen sich von dem bislang geltenden Nichtinterventionsprinzip. Doch wer ist im südpazifischen Raum überhaupt zu einer Intervention in der Lage? Die einzige bisher von einem südpazifischen Inselstaat durchgeführte Intervention war das Eingreifen Papua-Neuguineas in den Sezessionskonflikt der Insel Santo in Vanuatu 1980. Allerdings agierte die papuanische Regierung hier auch nur als Handlanger Canberras, das die Aktion plante, finanzierte und logistische Unterstützung leistete.

Neuseeland und vor allem Austra-lien sind die einzigen Staaten in der Region, die von ihren Kapazitäten her in der Lage sind, eine Intervention durchzuführen. Ihnen kommt die Aufweichung des Konsensprinzips im PIF zupass, die zur Durchsetzung des Mehrheitswillens führt. Dass die fragilen insularen Kleinstaaten des Pazifiks dabei den Kurs der wichtigsten Macht im Forum und des Hauptgeldgebers vieler Staaten unterstützen, ist bei ihren strukturellen Problemen nicht mehr als bloße Opportunität, sondern als strukturelle Überlebensnotwendigkeit zu werten. Die multilaterale Konfliktlösungsfähigkeit des Forums vermindert sich in der Realität also zu einem unilateralen Handlungsinstrument des Regionalhegemons Australien.

Auf die Anschläge vom 11. September 2001 in New York reagierte das Pacific Forum 2002 mit der NasoniniErklärung über regionale Sicherheit. In ihr wurde die Notwendigkeit eines aktiven regionalen Handelns hinsichtlich einer sich verändernden Sicherheitslage festgehalten. Im April 2004 wurde schließlich die Auckland-Erklärung abgegeben, mit der die regionale Kooperation und Integration –  unter der unausgesprochenen Führung Australiens – vorangetrieben werden sollte. Diese Erklärung fokussierte die Bedeutung des Forums bei Fragen der regionalen Sicherheit im Südpazifik. Der reale Charakter all dieser Erklärungen trägt dabei deutliche Züge der Legitimierung eines unilateralen australischen Vorgehens im multilateralen Gewand. Der Südpazifik wird nicht nur ökonomisch zu einem „Australian Lake“, sondern auch sicherheitspolitisch.

Während Australien sich ein Recht auf Intervention vorbehält, ist es doch gleichzeitig darum bemüht, den Eindruck des Neokolonialismus zu vermeiden. Unilaterales Vorgehen wird zwar nicht aktiv eingefordert, ist angesichts der Machtunterschiede im Zweifelsfall aber kaum zu verhindern.

Intervention aus Tradition

Die alte australische Pazifik-Politik war passiv aus Respekt vor der Souveränität der Nachbarn, obgleich die Regierung die Region schon immer als ihren Hinterhof betrachtet hat. Wainwrights und Harris’ Behauptung der Nichteinmischung Australiens im Pazifik ist damit nur teilweise zutreffend.

Besonders der melanesische Teil des Südpazifiks, also die heutigen Staaten Papua-Neuguinea, Vanuatu, die Salomonen und Fidschi, spielte in den Planspielen der verschiedenen australischen Regierungen eine nicht unbedeutende Rolle. Australien rettete den ehemals rohstoffreichen und abgewirtschafteten Inselstaat Nauru vor dem Bankrott und entsandte polizeiliche Berater nach Fidschi.

Dass in Australien kein Politikwechsel vollzogen wurde, sondern eine Politikverschärfung, kann man an den beschriebenen Erklärungen ablesen, die zeitlich vor dem Wendepunkt von Bali und Jakarta und zum Teil vor den Anschlägen vom 11. September liegen.10 Vor den Anschlägen wurde die Souveränität der pazifischen Inselstaaten gewahrt; danach nicht mehr. Die australischen Interessen standen dabei immer an erster Stelle. Somit kann man nicht von einer australischen Neuentdeckung des Pazifiks, sondern von einem Neuerwachen alter Interessen sprechen. Die Pläne der wiederbelebten Ordnungs- und Interventionsmacht Australien lagen also schon in den Schreibtischen der Entscheider – auspacken konnte man sie gleichwohl erst, nachdem einschneidende Ereignisse die nötige Legitimation boten.11

Australien war im Südpazifik schon seit der eigenen Unabhängigkeit sehr aktiv. So wurde Papua-Neuguinea als natürlicher Schutzwall gegen eine (asiatische) Invasion betrachtet. Canberra unterstützte die dortige Regierung in den frühen neunziger Jahren in der Krise um Bougainville und verhinderte so die Sezession der Insel. Anfang 1950 sprachen sich Teile der australischen Regierung für die Übernahme des britischen Parts im britisch-französischen Kondominium der Neuen Hebriden aus. Die australische Marine lag zur Intervention bereit, als die Unruhen in Vanuatu 1988 zu eskalieren drohten. Ebenso bekundete man früh Interesse an den rohstoffreichen Salomonen und befürwortete bereits 1901, sie unter australische Verwaltung zu stellen. Tatsächlich waren die Salomonen trotz der britischen Kolonialherren australisch dominiert. Die salomonische Wirtschaft hing von Australien und nicht von Großbritannien ab, das Transportwesen war größtenteils in australischen Händen und die Währung war das damalige australische Pfund. Die Regierung hatte also vitale ökonomische Interessen auf und an den Inseln. Ein besonderes Augenmerk galt dem dortigen Tropenholz. Widersprach die salomonische Forstpolitik australischen Vorstellungen, so hatte dies in der Regel eine Reduzierung der immens wichtigen  Hilfsgelder zur Folge.

Bereits 1954 sprachen sich Offizielle im australischen Außenministerium für eine aktive und expansionistische Pazifik-Politik aus. Der natürliche Schutzwall der um Australien liegenden Inseln sollte aus Gründen der nationalen Sicherheit vom australischen Einfluss dominiert werden. Daneben sollten die eigenen ökonomischen Interessen in der Region ausgedehnt, die Entwicklung der indigenen Völker vorangetrieben und die erwartete Übernahme der damaligen britischen Besitzungen im Pazifik vorbereitet werden. Zu jenem Schutzwall zählten die Kokos- und Weihnachtsinseln (im Indischen Ozean), Portugiesisch-Timor (heute Osttimor), Holländisch-Neuguinea (Irian Jaya, heute Teil Indonesiens), Neuguinea, Nauru, die Salomonen, die Neuen Hebriden (heute Vanuatu), Neukaledonien und Norfolk Island. Sämtliche Kommunikationsverbindungen mit Australiens wichtigstem Handelspartner Japan verlaufen durch den Südwestpazifik, so dass die dortigen Gebiete „natürlich“ das Sicherheitsinteresse Canberras berühren.12

Amerikanische Analogien

Man sollte nicht, wie es Wainwright und Harris tun, von einem Wandel australischer Pazifik-Politik zugunsten von Interventionen sprechen, sondern von einer Verschärfung der australischen Politik gegenüber den Pazifik-Staaten, die inzwischen auch nicht mehr vor der integralen Souveränität dieser Staaten Halt macht.

Hier zeigen sich im Übrigen auffallend viele Parallelen zu den Vereinigten Staaten. Die amerikanische Außenpolitik hat gerade seit 9/11 ihr Handeln immer mit einer Gefahr im Verzug gerechtfertigt, die real werde, wenn man gegen sie nichts unternehme. Der Regionalhegemon Australien tut es seinem Verbündeten, dem Globalhegemon USA, gleich, beschränkt sich dabei jedoch auf das Subsystem des Südpazifiks. Australiens New York liegt in Bali und Jakarta. Mit den RAMSI-Truppen wurden die als Staat gescheiterten Salomonen präventiv besetzt. Die Legitimität der Intervention lässt sich humanitär begründen, ist aber dennoch bestenfalls nur formal extern gegeben. Faktisch steht beim australischen Eingriff das Eigeninteresse im Vordergrund. Auch die Australier bedienen sich einer Koalition der Willigen, die aber im Vergleich zum australischen Truppenkontingent einen nur geringen Beitrag leistet. In der Realität ist das Vorgehen Australiens somit unilateral.

Australiens gegenwärtige Politik ist weder Wendepunkt im Regionalgefüge noch bloße Reaktion auf die neuen Herausforderungen. Sie wurde, wie auch die Politik der USA, schon vor den Terroranschlägen seit 2001 erdacht und wird nun dem Praxistest unterzogen.

ANDREAS HOLTZ, geb. 1972, ist Doktorand am Institut für Politische Wissenschaft der Universität Hamburg.

• 1 Elsina Wainwright und Murray Harris: Lektionen aus dem Südpazifik. Effektive Intervention in einem scheiternden Staat: ein Fallbeispiel, Internationale Politik, September 2005, S. 54–61.
• 2David Hegarty: Peace Interventions in the South Pacific: Lessons from Bougainville and the Solomon Islands, SSGM Working Paper 4/2003, Canberra 2003.
• 3Richard Ponzio: The Solomon Islands: The UN and Intervention by Coalitions of the Willing, International Peacekeeping, 2/2005, S. 174.
• 4Tarcisius Tara Kabutaulaka: „Failed State“ and the War on Terror: Intervention in Solomon Islands, Asia Pacific Issues Series No. 72, Hawaii 2004, S. 2.
• 5 Stephen Fitzgerald: Is Australia an Asian Country?, Sydney 1997.
• 6Allan Patience: The ECP and Australia’s Middle Power Ambitions, SSGM Working Paper 4/2005, Canberra 2005, S. 4.
• 7 Patience (Anm. 6), S. 1 f.
• 8Rowan Callick: Engaging More in the Region, Islands Business, November 2004, S. 30 f.
• 9 Auf Fidschi putschte das Militär zweimal 1987 und einmal 2000, um die Vorherrschaft der indigenen gegenüber den indischstämmigen Fidschianern abzusichern und die traditionellen Herrschaftssysteme zu restaurieren. Vgl. Volker Böge: Konfliktpotentiale und Gewaltkonflikte im Südpazifik, Forschungsstelle Kriege, Rüstung und Entwicklung der Universität Hamburg, Arbeitspapier Nr. 1/2001, Hamburg 2001, S. 51–70.
• 10 Der damalige australische Premier Robert Hawke hatte schon Ende der achtziger Jahre eine nach ihm benannte Doktrin verfasst, die eine interventionistische Komponente enthielt.
• 11 Michael Field: Australia leads Charge in Operation Helpum Fren, Islands Business, September 2003, S. 25.
• 12David Goldsworthy: British Territories and Australian Mini-Imperialism in the 1950s, The Australian Journal of Politics and History, 1/1995, S. 356.