Universalismus ohne Einmischung

Darüber, wie die neue Weltordnung aussehen könnte, gehen die Ansichten weit auseinander. Innerhalb des Westens stehen die liberalen Universalisten, die für den Fortbestand der liberalen internationalen Ordnung mit Demokratie und Menschenrechten im Zentrum kämpfen, den isolationistischen Nationalisten gegenüber, die den liberalen multilateralen Überbau am liebsten abwickeln würden. Der Globale Süden ist nicht länger bereit, eine Ordnung zu akzeptieren, die sein gewachsenes Gewicht nicht reflektiert. Aber auch hier gehen die Ansichten, wie die Weltordnung von morgen aussehen soll, weit auseinander.

Die einen wollen die Stärke des internationalen Rechts als Schutzschild gegen das Recht des Stärkeren erhalten und die multilateralen Institutionen reformieren, um sie als Kooperationsplattformen für die Lösung globaler Probleme zu erhalten. Andere bevorzugen eine westfälische Ordnung souveräner Staaten, die Schutz vor externen Interventionen in ihre inneren Angelegenheiten oder gar Verletzungen ihrer territorialen Integrität gewährt. Auch Russland und China verstehen liberale Normen als Einfallstor für Einmischung, nehmen es aber mit der Souveränität und territorialen Integrität ihrer kleineren Nachbarn nicht so genau. Russland strebt nach einem multipolaren Konzert der Großmächte, die ihre regionalen Einflusszonen imperial steuern. China denkt globaler; es wirbt für ein Konzert der Zivilisationen, die im Äußeren friedlich koexistieren, aber im Inneren universelle Normen nach eigenen Ordnungsvorstellungen auslegen (cuius regio, eius religio). Zum ersten Mal stellt sich also die Frage, ob und wie sich aus einer polyzentrischen und pluralistischen Welt Ordnungsprinzipien ableiten lassen, die für alle Staaten als Referenzpunkt dienen können.

Diese Auseinandersetzungen sind keinesfalls akademisch. Aktuell polarisieren der Haftbefehl des Internationalen Strafgerichtshofs (IStGH) gegen den russischen Präsidenten Putin sowie der beantragte Haftbefehl gegen den israelischen Premier Netanjahu die Weltöffentlichkeit. Aus Sicht vieler Kritiker im Westen wird hier Ungleiches mit Ungleichem gleichgesetzt. Der Globale Süden kritisiert dagegen die Doppelstandards des Westens: Sollen Völkerrecht und Menschenrechte in der Ukraine gelten, nicht aber in Gaza? 

Kann es in einer polyzentrischen Welt globale Governance-Mechanismen geben? 

Dahinter steht die Ordnungsfrage, ob die in den Jahren nach dem Ende des Kalten Krieges ausgebauten liberalen Institutionen das Ende der Pax Americana überleben. Wie Russland und China lehnen viele Staaten den ­IStGH, die Schutzverantwortung (R2P) sowie den Überprüfungsmechanismus des Menschenrechtsrats ab. Aber auch der liberale Hegemon USA spricht heute von nichtbindenden Sicherheitsratsresolutionen, will den IStGH mit Sanktionen belegen und schränkt den Freihandel durch protektio­nistische Maßnahmen ein. Sollte Donald Trump ein weiteres Mal ins Weiße Haus einziehen, wäre die Zeit der liberalen internationalen Ordnung wohl endgültig abgelaufen. Die Europäische Union, aus Verträgen geformt und der Rechtsstaatlichkeit verpflichtet, kann aber in einer regellosen Welt nicht überleben. Es ist also in Europas Kerninteresse, die regelbasierte Ordnung zu erhalten. Die sich hieraus ergebenden Zielkonflikte zwischen seinen Machtinteressen und Wertefundamenten aber polarisieren die europäische Politik. 

Zwei zentrale Baustellen

Inmitten dieser unübersichtlichen Ge­mengelage lassen sich zwei zentrale Baustellen identifizieren, auf denen die unterschiedlichen Ordnungsvorstellungen zusammenprallen. Erstens, ob es sinnvoll und möglich ist, die bestehenden multilateralen Institutionen zu reformieren, um sie als Plattformen für die Aushandlung globaler Lösungen zu erhalten – oder ob man sie als unrettbar abschreibt und durch regionale und themenbezogene mini­laterale Kooperationen zwischen Nationalstaaten ersetzt. Zweitens, ob es universell anerkannte Normen geben kann und sollte, die als Referenzpunkt für alle Staaten gelten, oder ob die Normenlandschaft einer pluralistischen Welt zwangsläufig zu einem Flickenteppich paralleler Wertewelten zerfallen muss.

Kann es in einer polyzentrischen Welt globale Governance-Mechanismen geben? Die multilateralen Organisationen stehen gleich von mehreren Seiten unter Beschuss. In den USA attackiert das republikanische Lager seit Jahrzehnten globale Institutionen, die der Supermacht vermeintlich Fußfesseln anlegen wollen. In seiner ersten Amtszeit hatte Trump die Mitgliedschaft in einer Vielzahl von Organisationen und Verträgen gekündigt; in einer möglichen zweiten Amtszeit dürfte sich der Umbau des liberalen Hegemonen in einen isolationistischen Nationalstaat („America First“) weiter beschleunigen.

Postkoloniale Kritiker deuten die multilateralen Institutionen als Versuch des Westens, durch ungleiche Verträge und versteckte Privilegien seine Vorherrschaft zu zementieren. Weit davon entfernt, ein kollektiver Akteur zu sein, verbindet die aufstrebenden Mächte des Globalen Südens der gemeinsame Ruf nach einer Reform der Global-Governance-Architektur, die ihr gewachsenes Gewicht angemessen widerspiegelt.

China zeigt weiter Interesse an einer Reform der multilateralen Architektur, hat jedoch mit der Asiatischen Infrastrukturinvestmentbank, der Neuen Entwicklungsbank, den BRICS und der Shanghaier Organisation für Zusammenarbeit selbst Fundamente für eine alternative (Teil-) Ordnung gelegt. 

Um die gegenwärtigen Blockaden aufzulösen, müsste die aus der Nachkriegszeit stammende multilaterale Architektur also an die globalen Kräfteverhältnisse des 21. Jahrhunderts angepasst werden. Allerdings ist es derzeit nur schwer vorstellbar, wie etwa die Reform des UN-Sicherheitsrats gelingen kann. Hier stehen die Lippenbekenntnisse der ständigen Mitglieder gegen ihr Interesse, ihre Sonderstellung zu erhalten. Eine Reform der Welthandelsorganisation dürfte an inner­amerikanischen Widerständen scheitern.

Denkbar ist dagegen diese Anpassung in den Bretton-Woods-Institutionen. Hier dürfte das aufwachsende Gewicht des Globalen Südens jedoch auf Kosten Europas gehen. Europa muss also sein langfristiges Interesse an einer stabilen, regelbasierten Ordnung gegen seinen kurzfristigen Einflussverlust abwägen.

Partnerschaften der Mitte

Angesichts der vielen Blockaden wäre ein Verhandlungserfolg bei einer der globalen Herausforderungen umso wichtiger. Ein gemeinsames Vorgehen des Pariser Clubs mit den neuen Gläubigerstaaten von China über Indien bis Saudi-Arabien könnte beispielsweise den Weg für eine grundlegende Reform des globalen Schuldenregimes bereiten. Beachtenswert ist hier die führende Rolle der Mittelmacht Frankreich. Denn angesichts des Misstrauens zwischen Peking und Washington wird es auf mittlere Sicht unwahrscheinlich bleiben, dass ein Vorschlag eines Kontrahenten die Zustimmung des anderen findet. Initiativen von kleineren und größeren Drittmächten können hilfreich dabei sein, dieses Patt aufzubrechen. 

Jenseits von nur schwer lösbaren Sicherheitsfragen könnten „Partnerschaften der Mitte“ eine wichtige Rolle dabei spielen, mit pragmatischen Vorschlägen Bewegung in die blockierten Verhandlungen über globale Fragen zu bringen. Bleiben die globalen Institutionen blockiert, können minilaterale Formate, regionale Foren und themenbezogene Partnerschaften dabei helfen, konkrete Fortschritte zu erzielen, die von weiteren Staaten aufgegriffen werden können. Langfristig muss das Ziel jedoch bleiben, die globalen Institutionen zu reformieren, um sie als zentrale Plattformen für die Kooperation bei planetaren Fragen zu erhalten. 

In westlichen Demokratien reift die Erkenntnis: 
Pluralistische Gesellschaften sind nur auf der Basis ­universalistischer Normen zu organisieren

Nicht weniger schwierig ist der Konflikt um die Ordnungsprinzipien. Für den Westen ist die Universalität der interna­tionalen Normen, insbesondere der Menschenrechte, Teil seines Selbstverständnisses. Die Gräuel des Zweiten Weltkriegs haben die Überzeugung gestärkt, dass eine ­positivistische Rechtsordnung – also eine, in der der jeweilige Machthaber nach Belieben „Recht“ setzen kann – zu missbrauchsanfällig ist. Unter Rückgriff auf die Tradition des Naturrechts wurden daher die Grundprinzipien einer liberalen Ordnung dem Zugriff des Gesetzgebers durch Schutzklauseln in den nationalen Verfassungen und ansatzweise im Völkerrecht entzogen. Mit Blick auf die eskalierenden Kulturkämpfe zwischen identitären Stämmen reift in den westlichen Demokratien zudem die Erkenntnis, dass pluralistische Gesellschaften nur auf der Basis universalistischer Normen („Gleiche Rechte für alle“) zu organisieren sind. 

Vor allem nach dem Kalten Krieg machten viele Gesellschaften des Globalen Südens die Erfahrung, dass sich der Westen mittels Strukturanpassungsprogrammen und humanitärer Interventionen in ihre souveränen Angelegenheiten einmischte. Was der Westen als Schutz liberaler Prinzipien von Marktfreiheit bis zu Menschenrechten versteht, wird von postkolonialen Staaten als Einfallstor imperialer Herrschaftspraktiken in eine westfälische Ordnung gleichberechtigter Staaten gelesen. In autoritären Regimen werden die liberalen Normen gar als trojanisches Pferd zur Rechtfertigung von Regimewechseln gefürchtet. Großmächte mit Anspruch auf Augenhöhe wie China nutzen ihre neue Macht, um den universellen Normen den Biss zu nehmen. 

China bekennt sich zwar zu einer regelbasierten Ordnung mit universellen Normen wie Souveränität und Menschenrechten. In der Praxis ignoriert Peking aber den Schiedsspruch des Internationalen Gerichtshofs zu den Gebietsansprüchen im Südchinesischen Meer und nutzt seinen Einfluss im Menschenrechtsrat, um politische zugunsten wirtschaftlicher und sozialer Menschenrechte abzuwerten. Mit der Globalen Zivilisationsinitiative geht Peking nun einen Schritt weiter. Dem als westlichen Kulturkolonialismus geschmähten Universalismus wird ein kulturrelativistisches Konzept der friedlichen Koexistenz der Zivilisationen entgegengesetzt, die innerhalb ihrer zivilisatorischen Sphären internationale Normen vor dem Hintergrund ihrer geschichtlichen Erfahrungen und kulturell geprägten Ordnungsvorstellungen auslegen sollen. 

Dieses Denken in Einflusssphären macht wiederum kleinere Staaten nervös, die mit Blick auf die russische Invasion der Ukraine um ihre Souveränität und territoriale Integrität fürchten. Bei aller Skepsis gegen westliche Einmischungsversuche unter dem Deckmantel universeller Normen lehnt man neoimperiale ­Hierarchien, die den „großen Nachbarn“ innerhalb ihrer Einflusszonen ein Mitspracherecht bei der Ausübung souveräner Rechte geben, ebenso entschlossen ab. 

Dieser Zusammenprall liberaler, imperialer und westfälischer Denktraditionen macht eine ­Einigung über die Organisa­tionsprinzipien der Weltordnung schwierig. Mit Blick auf die global eskalierenden Konflikte und das Risiko einer direkten Konfrontation zwischen nuklear bewaffneten Großmächten ist es aber zwingend notwendig, eine neue globale Übereinkunft über die Verfasstheit der internatio­nalen Ordnung zu finden.

Helsinki 2.0

Hier kann eine Rückbesinnung auf den KSZE-Prozess (Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa) sinnvoll sein. Auch im Kalten Krieg standen sich unvereinbare Ordnungsprinzipien gegenüber: liberale Demokratien mit universellen Menschenrechten auf der einen, real existierende sozialistische Diktaturen auf der anderen Seite. Der Geniestreich der Helsinki-Schlussakte war es, die Universalität der Menschenrechte allgemein zu bestätigen, in der Praxis jedoch von einer Durchsetzung in der Einflusszone der anderen Seite abzusehen. Letztlich wurde damit kodifiziert, was in den Krisen von Ostberlin (1953), Budapest (1956), Kuba (1962) und Prag (1968) bereits etablierte Praxis war. Die Kombination aus Universalität und Nichteinmischung war die Grundlage für die Entspannung zwischen den ideologischen Antagonisten. 

„Demokratie versus 
Autokratie“ ist das wenig ­weiterführende Label ­rhetorischer Scharmützel

Eine solche Helsinki 2.0-Formel könnte auch heute den Weg zu einer Entspannung in den eskalierenden Großmachtkonflikten ebnen. Alle Staaten bekennen sich zur Universalität des Völkerrechts mit den Menschenrechten als gemeinsamem Ziel und schwören ihrer Interventionspraxis ab. Die Positionen der konkurrierenden Großmächte liegen weniger weit auseinander, als die rhetorischen Scharmützel um Demokratie versus Autokratie vermuten lassen. Russland hat die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte unterzeichnet. China hat insgesamt 20 UN-Menschenrechtsabkommen unterzeichnet; 2004 wurde der Schutz der Menschenrechte in die chinesische Verfassung aufgenommen. Vorwürfe der Missachtung der Menschenrechte kontert Peking mit dem Hinweis, der „westliche“ Menschenrechtsansatz mit Fokus auf individuelle Rechte passe nicht zur Lebenswirklichkeit der Menschen in China. Umgekehrt hat der Westen jenseits rhetorischer Verurteilungen auf Interventionen zum Schutz der Menschenrechte in Hongkong und Xin­jiang verzichtet. In der Realpolitik ordnen so gut wie alle Staaten ihre Werte ihren Macht-, Wirtschafts- und Energieinteressen unter.

Pragmatischer Realismus

Solch pragmatischer Realismus sorgt für Empörung unter Menschenrechtsaktivisten. Der liberale Interventionismus ist allerdings nach den spektakulär gescheiterten Versuchen, in Afghanistan und Irak die Demokratie mit vorgehaltener Waffe zu verbreiten, diskreditiert. Der Verzicht, anderen vorzuschreiben, wie sie ihr gesellschaftliches Leben zu gestalten haben, wäre auch ein erster Schritt, die tiefe Frustration des Globalen Südens über die Doppelmoral des Westens zu überwinden. 

Der realpolitische Verzicht auf liberale Interventionen verabschiedet sich nur stillschweigend von einer Möglichkeit, die es unter den Bedingungen nuklearer Abschreckung ohnehin nicht geben kann. Stattdessen ist die Kombination aus glaubwürdiger Abschreckung und wirtschaft­licher Resilienz mit der Respektierung roter Linien konkurrierender Großmächte die beste aller schlechten Optionen, große Kriege zu verhindern. 

Allerdings sorgen sich vor allem die kleineren Staaten, dass der Rückzug des amerikanischen Weltpolizisten von anderen Großmächten als Freischein gewertet wird, sich nach Belieben in ihre souveränen Angelegenheiten einzumischen. Eine Helsinki 2.0-Formel muss also den Universalismus der internationalen Normen aufrechterhalten, ohne durch das Überschreiten roter Linien Kriege auszulösen. 

Wer nicht will, dass die entstehende polyzentrische Welt nach imperialen Prinzipien geordnet wird, muss sich mit der übergroßen Mehrheit der kleinen und mittleren Staaten zusammentun, die sich für die westfälischen ­Ordnungsprinzipien Souveränität, territoriale Integrität, gewaltlose Konfliktbeilegung und Nichteinmischung aussprechen. Für den Westen bedeutet das, sich von der liberalen Euphorie der Jahre nach dem Triumph im Kalten Krieg zu verabschieden und sich auf den Erhalt einer normativ abgespeckten Ordnung mit gleichen Regeln für alle Staaten zu konzentrieren. Schwenkt der Westen auf diese Linie ein, werden sich mittelfristig die Abwehrreflexe im Globalen Süden verflüchtigen, die heute die Suche nach gemeinsamen Lösungen innerhalb der multilateralen Institutionen blockieren. 

Einen Anknüpfungspunkt für eine westfälische Ordnung mit multilateralem Überbau gibt es bereits: die ursprüngliche Charta der Vereinten Nationen. Angepasst an die Kräfteverhältnisse des 21. Jahrhunderts kann sie auch heute wieder den allgemeinverbindlichen Ordnungsrahmen setzen, der die Schwächeren vor Einmischung schützt und die Aushandlung kollektiver Problemlösungen ermöglicht.