Transatlantische Kooperation tut Not

Früher als geplant könnte diese auf diplomatische und politische Instrumente setzende Nichtverbreitungsstrategie der EU auf eine erste ernste Bewährungsprobe gestellt werden. Am 31. Mai 2003 kündigte der amerikanische Präsident George W. Bush eine „Proliferation Security Initiative“ (PSI) an,2 die helfen soll, den weltweiten Handel mit Massenvernichtungswaffen insbesondere zwischen Nordkorea und Iran zu unterbinden. Diese Initiative fügt sich nahtlos in frühere Überlegungen der Nationalen Sicherheitsstrategie vom September 2002 und der „National Strategy to Combat Weapons of Mass Destruction“ vom Dezember 20023 ein, welche die Interdiktion4 von Massenvernichtungswaffen und deren Komponenten im Vorfeld des Irak-Krieges zu einem Kernelement der Nichtverbreitungspolitik der USA gemacht haben.

Neben Japan und Australien haben sich vor allem Mitgliedstaaten der Europäischen Union (außer dem Beitrittsland Polen auch Portugal, Spanien, Italien, Großbritannien, Frankreich und Deutschland) der Initiative angeschlossen, in deren Folge bereits vier Tagungen in Madrid (12. Juni 2003), Brisbane (9.–10. Juli 2003), Paris (3.–4. September 2003) und Washington (16.–17. Dezember 2003) und mehrere Übungen durchgeführt wurden.5 Im Kern verpflichteten sich die teilnehmenden Staaten bisher nur, ihre Exportkontrollpolitik anzugleichen und durch verstärkte geheimdienstliche Zusammenarbeit das Abfangen illegaler Exporte zu ermöglichen. In einem gemeinsamen Prinzipienkatalog vereinbarten sie: 1. das Ergreifen effektiver Maßnahmen zur Interdiktion von MVW-Transfers zwischen staatlichen und nichtstaatlichen Akteuren; 2. die Ausarbeitung gemeinsamer Verfahren für den (geheimdienstlichen) Informationsaustausch; 3. die Anpassung nationaler Exportrichtlinien und Stärkung internationaler Rechtsvorschriften und 4. den direkten Zugriff auf suspekte Transfers innerhalb (und außerhalb) nationaler Jurisdiktion.6

Konkreter Ausgangspunkt der Initiative war das Aufbringen des nordkoreanischen Frachters „Sosan“ durch spanische und amerikanische Eliteeinheiten vor der jemenitischen Küste im Dezember 2002. An Bord des Schiffes fanden sich 15 nordkoreanische Scud-C-Kurzstreckenraketen, deren Verbringung nach Irak (oder Iran) von Washington befürchtet wurde. Nachdem die jemenitische Regierung sich als Empfänger zu erkennen gegeben hatte und eine Beschlagnahmung der Fracht vom amerikanischen Außenministerium als völkerrechtlich unzulässig befunden wurde, ließen die USA den Frachter passieren. Doch sind seither mehrfach verdächtige nordkoreanische Exporte abgefangen worden. Im April 2003 veranlassten deutsche und französische Stellen die Entladung von 2000 Spezialaluminiumröhren von Bord des Frachters „Ville de Virgo“ im Hafen von Alexandria, die für die Herstellung von 3500 Gaszentrifugen zur Anreicherung von Uran genutzt werden könnten. Auf Hinweis von amerikanischen Geheimdiensten verhinderten im August 2003 taiwanesische Behörden den Export von 158 Fässern Phosphorpentasulfid, das zur Herstellung von Nuklearwaffen genutzt werden kann.7

Die multilaterale Initiative der Regierung Bush schließt mit der (militärischen) Unterbindung des Handels von Massenvernichtungswaffen eine Lücke des bisherigen Nonproliferationsregimes und eröffnet eine Möglichkeit für konkrete transatlantische Kooperation in der Sicherheitspolitik.8 Gleichzeitig hat das Projekt in seiner jetzigen Form neben Vorteilen aber auch erhebliche Defizite, die nur durch eine aktive und gemeinsame europäische Haltung behoben werden können.

Begrenzte Reichweite

Bisher ist die rechtliche und geographische Reichweite der PSI äußerst beschränkt. Sie umfasst das Territorium, den Luftraum und die Wirtschaftszone der jeweiligen Mitgliedstaaten sowie Schiffe unter deren Flagge. Potenziell können weitere Staaten, wie Taiwan, auf Ad-hoc-Basis mit PSI-Staaten kooperieren. Nach Anpassung ihrer Exportkontrollpolitik könnten die Mitgliedstaaten auch Aktivitäten ihrer Bürger oder Unternehmen im Ausland strengeren Richtlinien unterwerfen. Weiter gehende Maßnahmen sind auch zwischen den PSI-Staaten umstritten, insbesondere zwischen den USA und ihren europäischen Verbündeten.9 So ist das Überprüfen von Schiffen ohne Flagge und nationale Registrierung zwar auch durch die Internationale Seerechtskonvention gedeckt, aber der Transport von Waffen auf Handelsschiffen nicht verboten, sofern dieser nicht den vertraglichen Verpflichtungen des Ex- oder Importeurs widerspricht.10 Dem Aufbringen von Waffen auf „herrenlosen Schiffen“ darf daher bisher keine Beschlagnahmung folgen. Eine rechtliche Argumentation, die solche Waffen als Konterbande – Güter zur militärischen Nutzung auf dem Weg zu einem Kriegsgegner – bezeichnet, und die von der Regierung Bush bereits propagiert wurde, birgt rechtlich wie militärisch ein Eskalationspotenzial, weil völkerrechtlich ein formaler Kriegszustand angenommen wird, der den „Kriegsgegner“ zu Gegenmaßnahmen legitimieren könnte. Gleiches gilt grundsätzlich auch für die noch weiter gehende rechtliche Argumentation, die das Überprüfen von Schiffen, Flug- und anderen Fahrzeugen auf das Selbstverteidigungsrecht von Artikel 51 der UN-Charta stützt.11

Zum einen dehnt eine solche Interpretation die bestehende völkerrechtliche Auffassung weiter aus, dass Art. 51 keine präemptiven militärischen Aktionen gegen Waffentransporte rechtfertigen kann, ohne dass hierfür bisher eine Mehrheit im UN-Sicherheitsrat oder in der Völkerrechtswissenschaft erkennbar wäre.12

Zum anderen ist die Beweisführung, dass gefundene Waffen oder deren Bauteile eine unmittelbare Bedrohung des konfiszierenden Staates darstellten, nicht nur rechtlich, sondern auch geheimdienstlich besonders anspruchsvoll.13 Eine Beschlagnahmung auf der Grundlage des Selbstverteidigungsrechts könnte vom betroffenen Staat ebenfalls völkerrechtlich plausibel als Kriegserklärung interpretiert werden.

Eine konstruktive Fortentwicklung des Völkerrechts, entweder durch die Schaffung neuer Institute innerhalb des bestehenden Nichtverbreitungsregimes oder durch Mandate des UN-Sicherheitsrats wäre deshalb wünschenswert. So könnte die Erklärung des Sicherheitsrats vom 31. Januar 1992 gegen die Verbreitung von MVW dahingehend konkretisiert werden (wie beim Menschenhandel und der Piraterie), dass die Verbringung von Massenvernichtungswaffen (A-B-C-Waffen) und von Trägersystemen sowie deren wesentlichen Komponenten international geächtet werden. Jeder Staat/Akteur, der diese Waffen(-bauteile) ohne vorherige Ankündigung verbringt, sollte in diesem Fall den bisher bestehenden völkerrechtlichen Schutz dieser Güter verlieren. Die PSI-Staaten, insbesondere die USA, schrecken jedoch derzeit noch vor einer solchen Verrechtlichung von Interdiktionen zurück und geben sich mit einer Ad-hoc- und auf Abschreckung gestützten Anwendung von Interdiktion zufrieden.

Geographische Lücken

Auch geographisch betrachtet ist die land-, see- und luftgestützte Überwachung von kritischen Exporten bisher lückenhaft. Insbesondere nordkoreanische Raketen- und oder Nuklearexporte werden bis auf Weiteres frei passieren können, solange China und die zentralasiatischen Republiken ihre Kooperation verweigern.14 Aber auch wenn die PSI-Staaten Pekings implizite oder explizite Kooperation erwirken könnten, so wäre dies zwar sicherlich hilfreich, aber noch keine Gewähr für die Unterbindung weiterer Exporte. Nach südkoreanischen und amerikanischen Geheimdienstangaben sind seit April 2003 bereits sechs Direktflüge iranischer Großraumtransportflugzeuge mit No-Dong-Raketen (Reichweite 1300 km) an Bord von Pjöngjang nach Teheran registriert worden.15 Ein Abfangen solcher Lufttransporte, zumal wenn sie, wie bereits in der Vergangenheit geschehen, die diplomatische Immunität von Regierungsmaschinen nutzen, dürfte auch in Zukunft sehr schwierig bleiben.16

Neben rechtlichen und geographischen Hürden stehen logistische und geheimdienstliche Hindernisse einer erfolgreichen Umsetzung der Initiative in ihrer jetzigen Form im Wege. Jährlich verlassen Tausende Schiffe nordkoreanische Häfen und Tausende von Flüchtlingen verlassen Nordkorea über den Landweg. Eine Überprüfung nur eines Bruchteils dieser Transfers würde, wie das Beispiel der langwierigen japanischen Inspektionen nordkoreanischer Fähren zeigt, nicht nur die Anrainerstaaten logistisch überfordern, sondern auch erhebliche geheimdienstliche Ressourcen der USA binden, die an anderer Stelle (in Afghanistan und Irak) dringend benötigt werden.17 Eine Gewähr, dass sensitives Material nicht diese und andere Kontrollen passieren könnte, bietet auch eine noch aufwändigere Überwachung nicht.

Eskalationsrisiken

Geht man davon aus, dass diese Defizite der Regierung Bush und ihren PSI-Partnern bewusst sind, dann erscheint die Initiative weniger auf die Beendigung von Waffenexporten, sondern primär auf die Behinderung weiterer illegaler (vor allem) nordkoreanischer Aktivitäten, wie Drogenschmuggel und Falschgeldhandel, gerichtet zu sein.18 Diesem erstrebenswerten Ziel stehen allerdings erhebliche Eskalationsrisiken militärischer und ziviler Abfangmaßnahmen gegenüber. Zwar ergeben sich aus Sicht der Proliferateure durch die amerikanischen Interdiktionsmaßnahmen einerseits Anreize, den Export von Massenvernichtungswaffen, Bauteilen oder Plänen an andere Akteure zu vermeiden, da das Risiko wächst, ertappt zu werden. Andererseits verstärkt sich aber aus Sicht des betreffenden Staates auch die Notwendigkeit, glaubwürdige Maßnahmen gegen einen langsamen, über Wirtschaftssanktionen eingeleiteten oder rasch über militärische Aktionen fortgeführten Regimewechsel aufzubauen.

Seit dem Ende des Korea-Krieges besteht eine bisher stabile konventionelle Abschreckungssituation, u.a. durch 11000 Artilleriegeschütze in Reichweite der südkoreanischen Metropole Seoul und ca. 80000 amerikanische Soldaten in Südkorea und Japan. Öffentliche Spekulationen im Pentagon und dessen Umkreis über ein präemptives Vorgehen gegen das Kim-Regime haben ihre Wirkung jedoch nicht verfehlt, wie die 70-tägige öffentliche Abwesenheit des „geliebten Führers“ zu Beginn des Irak-Kriegs zeigt.19 Geht man also davon aus, dass sich Kim Jong Il selbst und seine Clique derzeit bedroht fühlen, so ergibt sich aus Sicht des Regimes ein starker Anreiz, durch die Aufstockung seines Nuklearpotenzials und im Krisenfall durch einen Nuklearwaffentest (sofern technisch durchführbar) sein Abschreckungspotenzial zu erhöhen.

Diplomatie unter Quarantäne

Angesichts dieser Effekte erscheint eine Weiterentwicklung der Proliferation Security Initiative zumindest im Falle Nordkoreas, aber wohl auch im Hinblick auf Iran dringend erforderlich. Erstens müssen klare rechtliche Eckpunkte für illegales Verhalten festgelegt werden, um Verhaltens- und Sanktionserwartbarkeit bei allen Beteiligten zu schaffen. Die Pariser Prinzipienerklärung der PSI ist viel zu vage, weil sie u.a. die Frage, welche Transporte als „verdächtig“ behandelt werden sollen und wer genau über den Zugriff entscheidet, offen lässt. Zum einen bleiben die Konsequenzen einer aktiven Mitwirkung unabsehbar, weil eine militärische Eskalation im Zuge einer Interdiktion zumindest nicht ausgeschlossen werden kann. Die südkoreanische Regierung hat sich u. a. deshalb bisher offiziell der Initiative nicht angeschlossen. Zum anderen bleiben auch die Konsequenzen einer aktiven Zuwiderhandlung unklar. So hat beispielsweise die nordkoreanische Regierung auch nach Einführung der PSI weiterhin MVW-Technologie exportiert.20

Zweitens sollte die militärische Interdiktion zumindest im Falle Nordkoreas und Irans aktiv in die diplomatischen Bemühungen zur Beendigung der jeweiligen Programme eingebettet werden. Eine militärische Interdiktion von entsprechenden Transfers, insbesondere dem bisher legalen Ex- und Import von Trägersystemen, vor Verhandlungsbeginn (Nordkorea) oder während der Umsetzungsphase (Iran) könnte sonst zu einer schwerwiegenden Krise der diplomatischen Bemühungen führen. So sollten die Vereinigten Staaten gemeinsam mit den Anrainerstaaten und unterstützt von der EU der nordkoreanischen Führung (innerhalb oder außerhalb der Sechs-Parteiengespräche) ein glaubhaftes Verhandlungsangebot unterbreiten, welches den Bestand eines zur Veränderung bereiten nordkoreanischen Regimes garantiert, wenn dieses seinen Verpflichtungen zur Nichtverbreitung nachkommt und auch den Export von Trägersystemen einstellt.

Gleiches müsste auch der iranischen Führung deutlich gemacht werden, will die europäische Verhandlungsdiplomatie nicht Gefahr laufen, durch ein militärisches Abfangen potenzieller iranischer Raketenimporte konterkariert zu werden. Drittens zeigt die europäische Beteiligung an der PSI, dass die Europäische Union noch sehr viel aktiver als bisher an der Fortentwicklung des Nichtverbreitungsregimes teilnehmen muss. So ist deutlich geworden, dass die Frage des Verbots der Produktion und Weitergabe von Trägersystemen jenseits der bestehenden Regelungen des Missile Technology Control Regimes (MTCR) aggressiver angegangen werden muss. Und auch die Frage, warum die Mitgliedstaaten des Nichtverbreitungsvertrags weiterhin bereit sein sollten, „zivile Kerntechnologie“ weiterzugeben, wenn sie (wie im Falle Irans) den begründeten Verdacht haben, dass die nutznießenden Staaten diese vor, während oder nach einem Austritt aus dem Vertrag militärisch nutzen wollen (wie im Falle Nordkoreas), muss gestellt und alsbald beantwortet werden. Viertens müssen die europäischen Partnerstaaten der PSI eine gemeinsame Haltung innerhalb der Initiative wie auch insgesamt für die Nichtverbreitungspolitik der EU entwickeln. Diese muss konkrete Vorschläge beinhalten, wie die Europäische Union die bestehenden Lücken des Nichtverbreitungsregimes schließen will und welche Bedeutung sie dabei militärischen Instrumenten einräumt.

Dabei kommt dem Vorschlag des amerikanischen Präsidenten vom 23.September 2003 vor der UN-Generalversammlung, der auf eine umfassende „Kriminalisierung“ der Verbreitung von Massenvernichtungswaffen zielt,21 eine besondere Bedeutung zu. Er könnte als (rechtliche) Grundlage für eine wünschenswerte transatlantische Kooperation in der internationalen Nichtverbreitungspolitik im Nachgang zum Irak-Debakel dienen.

Anmerkungen

1  „Grundprinzipien einer Strategie der EU gegen die Verbreitung von Massenvernichtungswaffen“ und „Aktionsplan für die Umsetzung der Grundprinzipien einer Strategie der EU gegen die Verbreitung von Massenvernichtungswaffen“, vgl. Schlussfolgerungen des Rates Allgemeine Angelegenheiten und Außenbeziehungen vom 16.6.2003 in Luxemburg, <http://ue.eu.int/pressdata/EN/reports/76328.pdf&gt;; Europäische Sicherheitsstrategie: <http://ue.eu.int/solana/docs/031208ESSIIDE.pdf&gt;; Nichtverbreitungsstrategie <http://www.auswaertiges-amt.de/www/en/ infoservice/download/pdf/ friedenspolitik/abruestung/eu-strategie.pdf>.

2  Rede von George W. Bush hier abgedruckt, S. 98 ff.

3  Vgl. Die Nationale Sicherheitsstrategie der Vereinigten Staaten vom 17. September 2002, gekürzt abgedruckt in: Internationale Politik (IP), 12/2002, S. 113 ff.; The White House, National Strategy to Combat Weapons of Mass Destruction, Washington, Dezember 2002 <http://www.whitehouse.gov/news/releases/2002/12/WMDStrategy.pdf&gt;

4 Interdiktion bezeichnet in diesem Zusammenhang militärische oder polizeiliche Zwangsmaßnahmen zur Durchsetzung von bestehenden (oder noch zu etablierenden) Nichtverbreitungsnormen durch das Aufbringen, die Konfiszierung oder sogar das Zerstören von illegalen Exporten.

5  Folgende Übungen sind im Rahmen der PSI durchgeführt worden bzw. geplant: Seeübung „Pacific Protector“ (Lead Nation: Australien, 13.9.2003); Luftraumübung „Command Post Exercise“ (Großbritannien, 8.10.2003); Seeübung „Mittelmeer“ (Spanien, 14.–17.10.2003); Seeübung „Mittelmeer“ (Frankreich, 24.–28.11.2003); Luftraumabfangübung (Italien, 3.–4.12.2003); Seeübung „Arabisches Meer“ (USA, Januar 2004), Landübung (Polen, Beginn 2004); Seeübung „Mittelmeer“ (Italien, Frühjahr 2004); Luftraumübung (Frankreich, Frühjahr 2004); Luftüberwachungsübung „Flughafenkontrolle“ (Frühjahr 2004).

6  Kommuniqué und Erklärung hier abgedruckt auf S. 106 ff.

7  Vgl. Robert Marquand, Ship’s Seizure sends warning to N. Korea, in: Christian Science Monitor, 12.8.2003.

8  Vgl. IISS, The Proliferation Security Initiative, Strategic Comments, Jg. 9, 2003, Nr. 6, <http://www.iiss.org/stratcomfree.php?scID=282&gt;.

9  Vgl. Wade Boese, Interdiction Initiative Participants Agree on End, Differ on Means, in: Arms Control Today Online, November 2003, <http://www.armscontrol.org/act/2003_11/PSI.asp?print&gt;.

10 Vgl. Frederic L. Kirgis, Boarding of North Korean Vessel on the High Sea,in: ASIL-Insights, Nr. 94,12.12.2002 <http://www.asil.org/insights/insigh94.htm&gt;.

11 Vgl. Greg Sheridan, US free to tackle N Korea, in: The Australian, 9.7.2003.

12 Eine Weiterentwicklung des Völkerrechts scheint indes keineswegs unmöglich. Sie müsste aber zumindest die nach der Zerstörung des Frachters „Caroline“ durch US-Truppen im Jahre 1837 etablierten Prinzipien der Notwendigkeit und Proportionalität beinhalten. Diese machen eine präemptives militärisches Vorgehen davon abhängig, ob die Notwendigkeit für eine militärische Selbstverteidigung unmittelbar und zwingend ist, und ob unmittelbares militärisches Vorgehen angemessen ist, weil keine Zeit für Erwägung oder die Anwendung anderer als militärischer Mittel verbleibt; vgl. Anthony Arend Clark, International Law and the Preemptive Use of Force, in: Washington Quarterly, 2/2003, S. 89–103, hier S. 91.

13 Vgl. Bradley Graham, Gaps in Plan to Halt Arms Trade, in: Washington Post, 3.8.2003.

14 Vgl. John Pomfret, China Wary of Weapons Searches, in: Washington Post, 23.8.2003.

15 Vgl. Lee Chul-hee, North’s air cargo: missiles, in: Joongang Ilbo Online, 16.6.2003, <http://joongangdaily.joins.com/200306/ 16/200306160012139409900090309031.html>

16 Vgl. North Korea: Pyongyang and Teheran Discussing Missile Purchase, in: Global Security Newswire, 6.8.2003 <http://www.nti.org/d_newswire/issues/ thisweek/2003_8_12_misp.html>.

17 Staatliche und nichtstaatliche Akteure können darüber hinaus bei solchen Transfers auf einen etwa 40 Länder umfassenden Anbieterpool zurückgreifen, die sog. „flags of convenience“, und entsprechende Registraturen zur Verfügung stellen, um Überprüfungen zu vermeiden, vgl. Michael Richardson, Crimes under Flags of Convenience, in: YaleGlobal Online, 19.5.2003 <http://yaleglobal.yale.edu/display.article?id=1633&gt;.

18 Vgl. Michael O’Hanlon/Michael A. Levi, Preempting North Korean Threat in the Sea, in: YaleGlobal Online, 20.6.2003 <http://yaleglobal.yale.edu/display.article?id=1899&gt;.

19 Im Juli 2003 wurden operative Planungen des Pentagons bekannt, die neben Präemptivschlägen auch eine Art militärischer „Zermürbungsstrategie“ anvisieren. Danach könnte das nordkoreanische Militär durch ständige militärische Provokation der USA in einen Zustand permanenter Alarmbereitschaft versetzt werden, der nach Hoffnung der amerikanischen Planer deren Verteidigungsressourcen reduzieren und so das Militär von der politischen Führung isolieren soll, vgl. Bruce B. Auster/Kevin Whitelaw/Thomas Omestad, Upping the Ante for Kim Jong Il: Pentagon Plan 5030, a new blueprint for facing down North Korea, in: US News & World Report, 21.7. 2003, S. 21.

20 Vgl. CIA, Unclassified Report to Congress on the Acquisition of Technology Relating to Weapons of Mass Destruction and Advanced Conventional Munitions, 1.1.–30.6.2003, <http://www.cia.gov/cia/reports/721_reports/jan_jun2003.htm#14&gt;.

21 Vgl. Präsident Bushs Rede vor der Generalversammlung, gekürzt abgedruckt in:IP, 11/2003, S. 118 ff., hier S. 119.