Staat vor Privat

Vergangenes Jahr reichte es Deutschlands Reedern. Sie rüsteten auf. Enttäuscht von den internationalen Anti-Piraterie-Operationen vor Somalia begannen sie, sich selbst um die Sicherheit ihrer Schiffe zu kümmern: Immer häufiger waren nun private Kräfte vor allem aus Großbritannien und den USA an Bord der Frachter, die um das Horn von Afrika fuhren. Denn weder bieten große Umwege der Schiffe ausreichend Schutz – die Mutterschiffe der Piraten operieren inzwischen bis zu 1000 Seemeilen vor der somalischen Küste – noch militärisch gesicherte Konvois.

176 Mal kam es im vergangenen Jahr zu Überfällen; 25 Schiffe wurden gekapert und schätzungsweise über 140 Millionen Dollar Lösegeld erpresst. Der materielle Gesamtschaden durch Piraterie wird von der amerikanischen Rand Corporation auf bis zu 16 Milliarden Dollar jährlich beziffert – von den immateriellen Schäden wie den Toten, Verletzten und Traumata der oft monatelang als Geiseln genommenen Schiffsbesatzungen ganz zu schweigen.

Im ersten Halbjahr 2012 konnten die Piratenüberfälle vor Somalia gegenüber dem Vorjahreszeitraum zwar um mehr als die Hälfte eingedämmt werden. Aber selbst die traditionelle Seemacht Großbritannien musste einräumen, dass ihre durch Einsparungen stark reduzierte Marine nicht mehr über genügend Kräfte verfügt, um eine Verteidigung der britischen Handelsflotte gegen Seeräuber zu gewährleisten. Daher hat London die Bewaffnung von Handelsschiffen und ihre Eskortierung durch private Sicherheitskräfte zugelassen.

Diesen Einsatz will – nach Großbritannien und weiteren Staaten wie den USA, Griechenland, Dänemark, Norwegen und Liberia – auch Deutschland rechtlich ermöglichen. Einen entsprechenden Gesetzesentwurf hat das Bundeskabinett im Juli verabschiedet. Er soll noch in diesem Jahr Bundestag und Bundesrat passieren. In Zukunft sollen dann nur noch Sicherheitsunternehmen den Schutz von unter deutscher Flagge fahrenden Schiffen übernehmen dürfen, die vom Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle in Zusammenarbeit mit der Bundespolizei zertifiziert worden sind. Erlaubt ist den Sicherheitsdiensten allerdings nur der Einsatz von Gewehren und halbautomatischen Waffen, nicht aber von vollautomatischen oder Kriegswaffen. Damit soll das rechtlich bislang nicht abgesicherte Anheuern privater Sicherheitskräfte durch deutsche Reeder eine gesetzliche Regelung erhalten.

Die Erfolge der Privatisierung von Sicherheit auf See scheinen für sich zu sprechen: Bislang ist kein von privaten Kräften geschütztes Schiff vor Somalia entführt worden – und der Einsatz von Sicherheitsfirmen kostet die Reeder in der Regel weniger als Lösegelder für entführte Besatzungen und steigende Versicherungsprämien.

An Land und auf See

Aber nicht nur Reeder machen von privaten Diensten Gebrauch. Nach Auskunft der Bundesregierung übernehmen rund 200 private Sicherheitsdienste Objektschutz und Kontroll­aufgaben für deutsche Botschaften von Abidjan bis Wien. Auch der Europäische Auswärtige Dienst engagiert häufiger Sicherheitsfirmen, um seine Diplomaten in Übersee zu schützen – vor allem in Außenposten wie Beirut, Bengasi, Islamabad, Kabul, Port-au-Prince, Riad, Sanaa oder Tripolis.

Abu Dhabi baut derzeit mit Hilfe des Gründers des amerikanischen Sicherheitsunternehmens Blackwater, das sich nach mehreren Skandalen heute Academi nennt, eine Söldnerarmee auf. Im Irak waren 2009 mehr als 20 000 bewaffnete Mitarbeiter von Sicherheitsunternehmen im Einsatz. 2007 sollen dort sogar 126 000 „Private Security Contractors“ verpflichtet gewesen sein. Damit waren Sicherheitsdienstleister nach Angaben des Congressional Research Service für rund die Hälfte der Aufbauoperationen des Pentagon im Irak zuständig.

Nach einem Bericht des Haushaltsbüros des amerikanischen Kongresses belaufen sich die bisherigen Kosten für den Einsatz privater Sicherheitsfirmen auf über 100 Milliarden Dollar. Und diese Summe wird durch den Abzug der US-Truppen weiter steigen, da vor allem das amerikanische Außenministerium die von ihm engagierten privaten Kräfte zum Training der irakischen Polizei auf 7000 mehr als verdoppeln will.

Werden zu diesen Zahlen aus dem Irak noch die Kontingente in Afghanistan addiert, liegt die Gesamtzahl bei rund 210 000 „Private Security Contractors“. Mehr als 113 000 Beschäftige von Sicherheitsunternehmen (Stand Januar 2012) bewachen im Auftrag des Westens afghanische Regierungsgebäude und wichtige Infrastruktureinrichtungen, sichern Versorgungskonvois und Stützpunkte von Militär und Polizei. Sogar Präsident Hamid Karzai sowie amerikanische Generäle und Diplomaten engagieren private Kräfte als persönliche Bodyguards. Afghanistan und Irak sind damit die größten Märkte für private Sicherheitsanbieter.

Noch sind hauptsächlich ehemalige Angehörige amerikanischer und britischer Spezialeinheiten im Einsatz. Doch auch deutsche Ex-Soldaten erkennen die Möglichkeiten dieses Wachstumsmarkts. Der Bundesverband Deutscher Wach- und Sicherheitsunternehmen schätzt, dass im Nahen und Mittleren Osten etwa 3000 deutsche „Private Security Contractors“ tätig sind; in Afrika sollen es rund 1000 sein. Gesucht werden vor allem ehemalige Fallschirmjäger, Militärpolizisten und Mitglieder der Eliteeinheit KSK (Kommando Spezialkräfte). Auch frühere Polizisten aus Spezial- oder mobilen Einsatzkommandos wie der GSG-9 sind in der Branche begehrt.1 Betätigung finden die privaten Dienstleister nicht nur im Irak und in Afghanistan: In Südostasien und Südamerika kämpfen sie gegen Rebellen, Warlords und Kartelle der organisierten Kriminalität. In Afrika wiederum sichern private Kräfte Erdöl- und Diamantenfelder. Die Gesamtzahl der Mitarbeiter von Sicherheitsfirmen wird weltweit auf anderthalb Millionen geschätzt. Ihr Einsatzgebiet umfasste in den vergangenen Jahren über 160 Länder.

Gemessen am Umsatzvolumen sind die größten Auftraggeber gegenwärtig Staaten aus der westlichen Welt. Der zweitgrößte Kunde ist die Privatwirtschaft: „Global Player“, aber auch mittelgroße Unternehmen nehmen die Dienstleistungen der privaten Sicherheitsfirmen in Anspruch. Erst danach folgen Auftraggeber, mit denen das Söldnertum in der westlichen Öffentlichkeit gewöhnlich assoziiert wird: Diktatoren, Kriegsfürsten, Bürgerkriegsparteien und Drogenkartelle in zerfallenden Staaten, terroristische Netzwerke, Rebellengruppen und Befreiungsbewegungen.

Krisenregionen als Marktlücke

Auch Nichtregierungsorganisationen, die staatliche Aufgaben in Konfliktgebieten übernehmen, sowie internationale und transnationale Institutionen und Bündnisse wie die Vereinten Nationen, die NATO oder die Afrikanische Union im Rahmen von Peacekeeping- oder Nationbuilding-Missionen beauftragen immer häufiger private Sicherheitskräfte.2 Dort hat auch ihre Branche die geschäftliche Zukunft entdeckt: Sie entwickelt Konzepte für friedenserhaltende, stabilisierende und humanitäre Operationen. Ihre Marktlücke sind Krisenregionen wie der Sudan oder der Kongo, in denen ein Eingreifen westlicher Staaten mit regulären Militärs in Amerika und Europa politisch nicht gewollt ist.

Geworben wird dabei gerne mit dem „Erfolg“ der südafrikanischen Sicherheitsfirma „Executive Outcomes“ im Kampf gegen Rebellen in Sierra Leone in den neunziger Jahren. Zwar gewann sie für die Regierung den Bürgerkrieg 1996. Aber ihr Einsatz schwächte den Staat zugleich: Sehr zum Unmut der Regierungssoldaten erhielten die südafrikanischen Söldner Privilegien, die ihnen vorenthalten blieben. Nach dem Abzug von „Executive Outcomes“ brach die Regierung rasch zusammen.3

Mit der erneuten Privatisierung des Kriegswesens steigen auch die Opferzahlen unter den modernen Söldnern. In den vergangenen Jahren sind sie im Irak und in Afghanistan zeitweise höher gewesen als die der US-Streitkräfte. Von der westlichen Öffentlichkeit wird das allerdings kaum bemerkt. Der Tod von privaten Sicherheitskräften wird meist nicht publik, da ihre Arbeitgeber in der Regel nicht verpflichtet sind, die Öffentlichkeit darüber zu informieren. Die Namen der Toten stehen auf keiner offiziellen Verlustliste. „Politische Kollateralschäden“ wie bei den Gefallenen der Bundeswehr in Afghanistan sind kaum zu befürchten, denn private Sicherheitskräfte agieren in der Gesellschaft unauffällig.

Sie werden von westlichen Regierungen engagiert, wenn sie mehr Truppen entsenden möchten als ihnen mit ihren ­nationalen Armeen zur Verfügung stehen; wenn sie den Einsatz von militärischer Gewalt der Parlamentskontrolle entziehen wollen; wenn sie dort intervenieren möchten, wo sie es nach dem Völkerrecht nicht dürfen; wenn sie verbündete Regierungen oder Oppositionsgruppen im Kampf mit dem inneren Gegner unterstützen wollen; oder wenn sie ökonomische Interessen militärisch absichern möchten, ohne dass dabei offi­ziell Streitkräfte eingesetzt werden.4

Mit dieser Produktpalette machen die Sicherheitsunternehmen des Westens seit Jahren offensiv Werbung. Und zwar mit großem Erfolg: Ihr jährlicher Umsatz wird auf etwa 300 Milliarden Dollar geschätzt. Mitarbeiter des Pentagons geben offen zu, dass die Vereinigten Staaten heute nicht mehr in der Lage sind, ohne private Sicherheitsunternehmen einen Krieg zu führen. Selbst im sensiblen Bereich der Aufklärung werden Aufträge an Sicherheitsfirmen vergeben. Die militärischen Geheimdienste der USA und sogar die National Security Agency als größte Spionageinstitution der Welt haben Teile der Datenerhebung, der Netzwerktechnik und des Sicherheitsmanagements an private Dienstleister abgegeben.

Dabei spielen Kostengründe eine Rolle. Aber auch die elektronisch-informationelle Revolution hat dazu beigetragen, dass die staatlichen Institutionen auf dem Gebiet der neuesten Technologien trotz erheblicher Anstrengungen in Forschung und Entwicklung der Privatwirtschaft unterlegen sind und daher deren Dienste einkaufen müssen. Dies und nicht allein die technischen Neuerungen der westlichen Armeen sind in Wirklichkeit die „Revolution in Military Affairs“, von der seit dem Golf-Krieg 1991 so viel die Rede ist.

Von Spionen und Söldnern

Durch die wachsende Privatisierung von Militäroperationen entstehen Abhängigkeiten, die das staatliche Gewaltmonopol in Frage stellen: Mitte März 2010 wurde der Fall eines Pentagonbeamten bekannt, der unter dem Deckmantel eines Informationsbeschaffungsprogramms ein Netzwerk von Spionen und Agenten privater Sicherheitsfirmen aufgebaut hatte. Sie waren in Afghanistan und Pakistan behilflich, mutmaßliche Terroristen und Taliban-Führer aufzuspüren und zu töten.

Der Fall chilenischer und deutscher „Private Security Contractors“ zeigt, wie sehr allmählich die politische Selbstbestimmung souveräner Staaten in Fragen von Krieg und Frieden unterlaufen wird. Als nichtständiges Mitglied im UN-Sicherheitsrat hatte Chile 2003 gegen den Irak-Krieg gestimmt. Dennoch wurden fast 1000 ehemalige Angehörige chilenischer Kommandoeinheiten vom amerikanischen Sicherheitsunternehmen Blackwater für den Einsatz im Irak angeworben. Auch deutsche Ex-Soldaten kämpften in Bagdad, obwohl die Bundesregierung eindeutig gegen eine deutsche Beteiligung votiert hatte. Deren Anwerbung stand in direkter Verletzung des Söldnerparagrafen (§ 109h) im Strafgesetzbuch: Danach begeht derjenige eine Straftat gegen die Landesverteidigung, der „zugunsten einer ausländischen Macht einen Deutschen zum Wehrdienst in einer militärischen oder militärähnlichen Einrichtung anwirbt oder ihren Werbern oder dem Wehrdienst einer solchen Einrichtung zuführt“. Schon allein der Versuch ist strafbar. Dagegen ist der Einsatz der Söldner selbst bislang nicht verboten.

Die bittere Ironie dieser von der westlichen Öffentlichkeit bislang kaum wahrgenommenen Entwicklung: Während die regulären Soldaten der amerikanischen und europäischen Armeen aus ihren heutigen Feldhandbüchern lernen sollen, wie sie als bewaffnete Wiederaufbauhelfer andere Nationen befrieden können, wird eine ihrer ureigensten Aufgaben – der Schutz von Menschen und die Sicherung von Einrichtungen – bei Einsätzen im Ausland, die militärisch als zu risikoreich oder politisch als zu heikel gelten, immer häufiger an private Sicherheitskräfte delegiert. Kommerzielle Sicherheitsanbieter wie DynCorp, ArmorGroup und Erinys beraten und trainieren im Irak und in Afghanistan das einheimische Militär und die Polizei. In Somalia werden die Friedenstruppen der Afrikanischen Union vom Sicherheitsunternehmen Bancroft Global Development durch 40 ehemalige Soldaten aus Südafrika, Frankreich und Skandinavien geschult. Bereits im Mai 2008 hatte der damalige somalische Präsident Abdullahi Yussuf Ahmed die französische Sicherheitsgesellschaft Secopex beauftragt, für sein Land eine Küstenwache, Zoll- und Gendarmerieeinheiten aufzubauen sowie die Präsidentengarde auszubilden. Doch neue Staaten aufbauen zu wollen, indem ihre innere wie äußere Sicherheit zum Teil entstaatlicht wird, ist ein Widerspruch in sich.

Ein rechtsfreier Raum

Seit Jahren kann sich der Westen nicht entscheiden, ob er bindend und lenkend in seine private Kriegswirtschaft eingreifen soll, die nach UN-Angaben 70 Prozent des Weltmarkts an Sicherheitsdienstleistungen beherrscht. Im September 2008 haben zwar 17 Staaten das so genannte Dokument von Montreux unterzeichnet, in dem unter anderem die Vereinigten Staaten, Großbritannien, Frankreich und Deutschland sowie Einsatzländer von privaten Sicherheitsfirmen wie Afghanistan und der Irak Empfehlungen zur strengeren Kontrolle dieser Unternehmen vereinbart haben. Aber dieses Dokument ist ebenso wenig rechtlich bindend wie der internationale Verhaltenskodex, den 58 dieser Firmen im November 2010 in Genf unterzeichnet haben. Die freiwillige Selbstkontrolle beinhaltet die Einhaltung der Menschenrechte und des humanitären Völkerrechts, darunter das Verbot von Folter, Tötungen, Diskriminierung und Menschenhandel. Waffen dürfen nur zur Selbstverteidigung oder zum Schutz des Lebens anderer Personen eingesetzt werden.

Da die USA mit Abstand der größte Auftraggeber von Sicherheitsunternehmen sind, sollte sich Washington in der Pflicht sehen, endlich eine international rechtsverbindliche Regelung zu schaffen. Vorbild könnte Südafrikas Anti-Söldner-Gesetz aus dem Jahr 1998 sein, ergänzt vom Gesetz zum Verbot von Söldneraktivitäten 2006. Es soll verhindern, dass südafrikanische Staatsbürger „als privat bezahlte Kämpfer an einem bewaffneten Konflikt oder an Aktivitäten irgendwelcher Art zum Sturz einer Regierung oder zur Unterminierung der verfassungsmäßigen Ordnung, Souveränität oder territorialen Integrität eines Landes“ teilnehmen.

Südafrikaner, die für eine private Sicherheits- oder Militärfirma tätig sein möchten, müssen die Genehmigung des Staates einholen und werden bei einem Verstoß mit einer Geldbuße oder einer Haftstrafe belangt. Auch der Dienst in einer regulären Armee im Ausland ist Südafrikanern untersagt, wenn Pretoria eine dort geplante Intervention ablehnt. Einsätze von südafrikanischen Söldnern wie in Sierra Leone sind heute somit verboten. Daher hat sich das Unternehmen „Executive Outcomes“ offiziell am 1. Januar 1999 aufgelöst.

Als Anreiz für andere Staaten, sich ebenfalls solchen Gesetzen zu unterwerfen, könnten sich die USA ein Einsatzverbot von Sicherheitsunternehmen in Konfliktregionen auferlegen, in denen sie selbst Truppen stationiert haben. Sinnvoll wären auch eine internationale Meldepflicht für Sicherheitsfirmen und nationale Genehmigungspflichten für Sicherheitsdienstleistungen im Ausland, so wie es viele Staaten beim Waffenexport bereits praktizieren.

Integration in reguläre Streitkräfte?

Als grundlegende Alternative böte sich an, die privaten Sicherheitsunternehmen in die regulären Streitkräfte zu integrieren und damit einer klaren Kommando- und Rechtsstruktur zu unterwerfen. Dringend geboten wäre es: So kritisiert die UN-Überwachungsgruppe für Somalia die zunehmende Präsenz privater Sicherheitskräfte in der Region. Ihre Firmen sollen allmählich „schwimmende Waffenlager“ im Roten Meer, im Golf von Oman und vor Mosambik unterhalten – außerhalb jeglicher Kontrolle durch internationale Behörden.

Dadurch sehen die UN-Mitarbeiter den illegalen Waffenhandel zusätzlich begünstigt. Erst Anfang August musste die amerikanische Sicherheitsfirma Academi wegen Verstößen gegen Waffen- und Exportgesetze 7,5 Millionen Dollar Strafe zahlen. Sie hatte gegenüber US-Behörden zu Waffengeschenken an den König von Jordanien falsche Angaben gemacht, ohne vorherige Genehmigung geheime Informationen über gepanzerte Fahrzeuge an Schweden und Dänemark weitergegeben und ebenfalls ohne Lizenz Munition und andere Ausrüstung in den Irak und nach Afghanistan exportiert.

Derlei Fällen zum Trotz scheinen die Vereinigten Staaten jedoch bislang nicht zu einer stärkeren Regulierung der privaten Sicherheitsbranche bereit. Zuletzt haben sie im September 2010 zusammen mit Großbritannien gegen eine UN-Konvention gestimmt, die im Gegensatz zum Genfer Verhaltenskodex privater Sicherheitsfirmen rechtlich verbindlich wäre. Kriege aber – ob staatlicher oder entstaatlichter Natur – sind zu wichtig, um sie der privatwirtschaftlichen Logik von Sicherheitsunternehmen zu überlassen. Auf ihren Einsatz sollten vor allem Friedensmissionen verzichten, denn zu sehr verfolgen private Sicherheitskräfte ihre eigenen Interessen und nicht die ihrer staatlichen Auftraggeber. Im Krieg sollte auch im 21. Jahrhundert gelten: Staat vor Privat.

Diesem Grundsatz bleiben zumindest die Niederlande auf See treu. Sie haben ihre Streitkräfte bislang 50 „Vessel Protection Teams“ bilden lassen, die an Bord ziviler Schiffe für Schutz auf Passagen durch Piratengebiete sorgen. Und die Zahl dieser Teams soll auf rund 170 weiter erhöht werden. Vor diesem Hintergrund fragt der Verband Deutscher Reeder zu Recht, warum Bundeswehr oder Bundespolizei nicht ebenfalls solche Spezialisten ausbilden. Die Kosten hierfür werden auf lediglich etwa 150 Millionen Euro geschätzt – keine allzu große Summe im Vergleich zu den 1,3 Milliarden Dollar, mit denen allein 2011 die internationalen Marineeinsätze zur Pirateriebekämpfung zu Buche schlugen, ergänzt von 1,1 Milliarden Dollar, die Reedereien für Sicherheitsausrüstungen und private Sicherheitsdienste ausgaben.

Sicherung der Seewege

Dabei stünde Personal für den Einsatz staatlicher Sicherheitskräfte auch aus der Bundesrepublik bereit: In Polizeikreisen kann man sich vorstellen, kurzfristig 500 Zeitsoldaten zu übernehmen, für den Kampf gegen Piraten auszubilden und dann auf deutschen Frachtern einzusetzen. Bereits heute stellt Deutschland im Rahmen der europäischen Anti-Piraterie-Mission „Atalanta“ für die humanitären Hilfstransporte des Welternährungsprogramms nach Somalia Schutzteams zur Verfügung. Derlei Einsätze müssten allerdings rasch auf die übrige zivile Schifffahrt am Horn von Afrika ausgeweitet werden, damit das staat­liche Gewaltmonopol zumindest auf See bald wieder uneingeschränkte Gültigkeit erlangt.

Wollen auch Deutschlands Reeder Schutz durch Sicherheitskräfte ihres Staates in Anspruch nehmen, dann sollten sie ihre Schiffe freilich unter deutscher Flagge fahren lassen – mit den entsprechenden steuerrechtlichen Folgen. Zwar ist ihre Handelsflotte zwischen 1996 und 2008 um mehr als 600 Prozent gewachsen und bildet heute die drittgrößte der Welt – einschließlich der weltweit größten Flotte an Containerfrachtern. Aber von den mehr als 3600 Schiffen, die bundesdeutsche Eigentümer haben, fahren nur 570 unter der Flagge Deutschlands.

Staatliche Sicherheit ist jedoch nicht zum Nulltarif zu haben – dies gilt auch im 21. Jahrhundert, in dem der Schutz der Handelswege und somit die Bekämpfung von Piraterie weiterhin eine hoheitliche Angelegenheit bleiben sollten. Dazu wäre allerdings ein Kurswechsel in der europäischen Sicherheitspolitik notwendig. Denn derzeit sparen Europas Regierungen bei den Streitkräften am falschen Ende. Anstatt ihre Flotten für die aktuellen Herausforderungen zu rüsten, werden immer mehr Marineeinheiten ersatzlos außer Dienst gestellt. Eine ihrer ureigensten Aufgaben, die Sicherung der Seewege, übernehmen daher immer mehr private Kräfte. Eine Entwicklung, die den Westen noch teuer zu stehen kommen dürfte – in jeglicher Hinsicht.

Dr. Thomas Speckmann lehrt am Institut für Politische Wissenschaft und Soziologie der Universität Bonn.

• 1Franz Hutsch: Exportschlager Tod. Deutsche Söldner als Handlanger des Krieges, Berlin 2009.
• 2Thomas Jäger und Gerhard Kümmel (Hrsg.): Private Military and Security Companies. Chances, Problems, Pitfalls and Prospects, Wiesbaden 2007.
• 3Andrea Schneiker: Private Militärfirmen in Kriegsökonomien. Der Einsatz von Executive Out-comes in Sierra Leone, in: Stig Förster, Christian Jansen und Günther Kronenbitter (Hrsg.): Rückkehr der Condottieri? Krieg und Militär zwischen staatlichem Monopol und Privatisierung: Von der Antike bis zur Gegenwart, Paderborn 2010.
• 4Rolf Uesseler: Krieg als Dienstleistung. Private Militärfirmen zerstören die Demokratie, Berlin 2006.