Sicher in der Zukunft

Die Sparanstrengungen europäischer Regierungen infolge der Schuldenkrise haben den lang anhaltenden Trend sinkender Verteidigungsausgaben noch verstärkt. Begründet wird dies vielfach mit dem Gebot, Finanzpolitik nachhaltig zu betreiben, um junge und nachfolgende Generationen nicht zu stark mit Schulden zu belasten.

Das Argument ist einleuchtend, isoliert aber finanzpolitische Betrachtungen von einer Welt, in der die Un­sicherheit in Bezug auf sicherheits­politische Entwicklungen zu den ­unveränderlichen Konstanten der internationalen Politik gehört. Dies führt zu einem Zielkonflikt zwischen Finanz- und Sicherheitspolitik. Denn diese muss ebenfalls nachhaltig gestaltet werden, damit der Staat auch in Zukunft seine Verantwortung für die Sicherheit und die Freiheit seiner Bürger wahrnehmen kann.

Die Nachhaltigkeitsdebatten der vergangenen Jahrzehnte haben gelehrt, dass westliche Gesellschaften es als klug, richtig und auch moralisch geboten empfinden, wenn öffentliche Güter wie Stabilität, Wohlfahrt, eine saubere Umwelt, der Zugang zu Ressourcen oder die Staatsfinanzen generationenübergreifend gedacht und ­gestaltet werden. Denn vielfach hatte sich gezeigt, dass politische Entscheidungen künftige Generationen benachteiligen, weil Ressourcen verbraucht oder Investitionen unter­lassen werden und in der Folge ­Wohlstand, Lebensqualität und Handlungsoptionen der Enkel und Urenkel gefährdet werden.

Die so genannte Brundtland-Kommission der Vereinten Nationen definierte 1987 in ihrem Bericht „Unsere gemeinsame Zukunft“: „Nachhaltige Entwicklung ist Entwicklung, die die Bedürfnisse der Gegenwart befriedigt, ohne zu riskieren, dass künftige Generationen ihre eigenen Bedürfnisse nicht befriedigen können.“ Noch griffiger formulierte es 2012 die Bundesregierung: „Nachhaltigkeit verlangt, Verantwortung wahrzunehmen – für heutige wie für künftige Generationen, national wie international“.1

Der Sicherheitspolitik ist dieses Nachhaltigkeitsdenken eigentlich inhärent. Denn ohne Bedrohung und in Frieden leben zu können, ist ein Grundbedürfnis und ein unbefristetes Grundrecht des Menschen. „Jede Person hat das Recht auf Freiheit und Sicherheit“, heißt es deshalb in Artikel 5 der Menschenrechtskonvention. Beides sicherzustellen ist Aufgabe des staatlichen Gewaltmonopols. Konsequenterweise unterstreichen nicht nur die europäischen Nationen, sondern auch die NATO und die EU in ihren Grundsatzdokumenten gleichermaßen den Schutz der Bürger als ihre Ewigkeitsaufgabe.

Erst 2010 bestätigten die Mitgliedstaaten im neuen Strategischen Konzept: „Das grundlegende und unveränderliche Ziel der NATO ist es, die Freiheit und Sicherheit all ihrer Mitglieder mit politischen und militärischen Mitteln zu schützen.“2 Übersetzt in die Nachhaltigkeitssprache bedeutet dies: Gesellschaften müssen lernen, ihren Sicherheitsbedürfnissen auf eine Weise Rechnung zu tragen, die künftigen Generationen ermöglicht, auch ihre Sicherheitsbedürfnisse zu befriedigen.

Sicherheit in welcher Welt?

Wer die Nachhaltigkeit europäischer Sicherheit untersuchen will, stößt unweigerlich auf methodische Schwierigkeiten. Denn im Gegensatz zu Rentenformeln, der Demografie oder sogar der Klimaentwicklung können sicherheitspolitische Entwicklungen nur schwer dargestellt oder untersucht werden. Die Multiple-Futures-Studie der NATO zeigt diese Komplexität auf und formuliert alternative Entwicklungsstränge für den Zeitraum 2009 bis 2030, die aber abstrakt bleiben. Wie sollte man auch auf Jahrzehnte Konflikte voraussehen, wenn wir allein in den vergangenen 20 Jahren immer wieder die Erfahrung machen mussten, von Konfliktausbrüchen überrascht zu werden?

Ob das Ende des Warschauer Paktes und der Sowjetunion, die jugoslawischen Auflösungskriege in den neunziger Jahren, die Terrorangriffe vom 11. September 2001 und ihre Folgen oder in jüngerer Zeit die Umbrüche in Tunesien und Ägypten, der Bürgerkrieg in Syrien sowie die russisch-ukrainische Krise: Niemand hat diese Ereignisse vorausgesehen. Ebenso wenig waren die meisten Militäreinsätze der Europäer – vom Balkan über Afghanistan bis zu diversen Engagements in Afrika – langfristig geplant.

Dass es unruhig bleiben wird, ist zumindest die These der International Crisis Group, die allein für 2014 zehn Konflikte benennt, die die internationale Stabilität bedrohen können.3 Weitere Unwägbarkeiten bleiben die Gefahrenquelle Nordkorea mit seinem nuklear bewaffneten dynastischen Kommunismus, der keineswegs ausgestandene Kaschmir-Konflikt sowie viele weitere bekannte Konflikte vom Südchinesischen Meer über den Iran bis hin zum Thema ­Cybersicherheit. Und auch dies sind nur jene Krisen, die wir bereits kennen.

Zu den künftigen Herausforderungen gehört, dass sie mit weniger Ressourcen bewältigt werden müssen. Schon heute liegt der Anteil EU-Europas an der Weltbevölkerung bei lediglich 7 Prozent. Nach UN-Projektionen wird er 2050 nur noch bei 5,5 Prozent liegen, mit weiter fallender Tendenz. Vor allem Afrika, aber auch Nordamerika und einige Länder Asiens werden dagegen ihre Wachstumsdynamik und eine relativ junge Bevölkerung beibehalten.4 Gleichzeitig nimmt die relative Wirtschaftskraft der Europäischen Union ab. So prognostiziert die OECD, dass sich der Anteil des Euro-Raums an der globalen Wirtschaftsleistung bis 2060 auf nahezu 9 Prozent halbieren wird, während der Anteil Indiens und Chinas gemeinsam mehr als jener des gesamten OECD-Raums ausmachen wird.5

Aufgrund dieser Verschiebungen demografischer und ökonomischer Gewichte wird es immer mehr von der gesellschaftlichen Entwicklung der neuen Mächte abhängen, ob das UN-System, die WTO und viele andere Institutionen, die nach 1945 auf dem Fundament westlicher Werte, Regeln und Normen errichtet wurden, in dieser Form weiter bestehen werden.

Wofür militärische Macht?

Nicht alle, eher die wenigsten Herausforderungen, die auf Europa zukommen werden, erfordern militärische Mittel für ihre Bewältigung. Die seit Jahrzehnten demonstrierte Fähigkeit der Europäer, Konflikte kooperativ zu lösen und im multinationalen Agieren in Bündnissen und mit Partnern Kräfte zu bündeln, wird auch in Zukunft eine wichtige Rolle bei der Verfolgung europäischer Interessen spielen.

Zudem wird die wirtschaftliche Interdependenz im internationalen System eher zunehmen, was die Kosten für militärische Konflikte zwischen den Industriestaaten weiter in die Höhe treiben wird und – wie die Krim-Krise veranschaulicht – auch zum Einsatz von gezielten wirtschaftlichen Zwangsmaßnahmen anstelle von militärischen führen kann. Allerdings zeigt die Geschichte auch, dass der Ausbruch von Kriegen anderen Mechanismen folgt als denen der volkswirtschaftlichen Vernunft. Starke Streitkräfte und ein effektives Bündnis wie die NATO bleiben vor diesem Hintergrund eine Versicherung gegen aktuelle und künftige sicherheitspolitische Bedrohungen.

Daneben wird die Krisenbewältigung absehbar eine der militärischen Aufgaben der Allianz bleiben. So heißt es im Strategischen Konzept von 2010: „Die NATO verfügt über eine einzigartige und robuste Palette politischer und militärischer Fähigkeiten zur Auseinandersetzung mit dem gesamten Krisenspektrum – vor, während und nach Konflikten.“
Mit Soft Power allein sind diese Ziele nicht zu erreichen. Vielmehr muss Europa auch im 21. Jahrhundert über Hard Power verfügen, wenn es das internationale System gemäß seinen Interessen und Wertvorstellungen mitgestalten will. Dies nämlich ist die Forderung der Europäer an ihre Regierungen und die EU. Denn die jährlichen Transatlantic-Trends-Studien des German Marshall Funds of the United States zeigen sehr konstant, dass die Europäische Union von einer überwältigenden Mehrheit ihrer Bürger (2013: 71 Prozent) als eine wünschenswerte globale Führungsmacht betrachtet wird.

Ein Blick in andere Studien offenbart, dass diese Einstellungen konkrete Leistungserwartungen an die Hard Power Europas, und hier vor allem an die Streitkräfte, einschließt. So hat das Sozialwissenschaftliche Institut der Bundeswehr im Jahr 2010 Bürger in acht europäischen Staaten gefragt,6 welche Aufgaben Streitkräfte erfüllen sollen. 70 bis 98 Prozent stimmten dabei der Aussage zu, dass Landesverteidigung zu diesen Aufgaben gehöre. In sieben Ländern stimmten die Bürger auch der Aufgabe Bündnisverteidigung mit Werten zwischen 55 und 81 Prozent zu. Überragende Zustimmung in allen Ländern finden Einsätze für die Evakuierung von Staatsbürgern und für humanitäre Hilfe. Bemerkenswert vor dem Hintergrund der Debatte über die Responsibility to protect ist die überragende Zustimmung zu der Aussage, Streitkräfte sollen zur Verhinderung von Völkermord eingesetzt werden.

In ähnlicher Weise findet ein Einsatz zur Stabilisierung der Lage in Krisenregionen eine Zustimmung zwischen 53 und 80 Prozent. Mit Ausnahme Österreichs (37 Prozent) und Deutschlands (46 Prozent) besitzt auch der Einsatz von Streitkräften im Kampf gegen den internationalen Terrorismus eine hohe Akzeptanz – sie liegt zwischen 60 und 87 Prozent. Außer in Österreich wird in allen Staaten ein präventives militärisches Vorgehen „gegen Länder, die uns bedrohen“, befürwortet. Landes- und Bündnisverteidigung, Auslandseinsätze zur Beseitigung terroristischer Bedrohung, der Schutz der Versorgungswege auf den Weltmeeren, humanitäre Interventionen in gut gerüsteten Staaten, all diese Aufgaben stellen hohe Anforderungen an die Durchsetzungs- und Durchhaltefähigkeit von Streitkräften. Sie erfordern eine Überlegenheit im gesamten Verbund von Aufklärung, Führung, Wirkung und Unterstützung über das ganze Einsatzspektrum sowie die Möglichkeit, über große Distanzen operieren zu können.

Es ist anzunehmen, dass solche Erwartungshaltungen keine Momentaufnahmen sind. Denn sie spiegeln ein europäisches Selbstbild wider, das wesentlich von den historischen Erfahrungen geprägt ist. Mehr als 500 Jahre haben europäische Mächte weite Teile der Welt militärisch dominiert; vor 100 Jahren erreichte diese Dominanz ihren Höhepunkt. Gleichzeitig lehrt die Geschichte, dass sich Machtstrukturen im Laufe der Zeit verändern, Machtzentren und Reiche an Dominanz verlieren und neue entstehen. Viele einzelne Staaten Europas haben einen solchen Verlust an Macht und Handlungsoptionen bereits erfahren müssen. Dennoch legen Umfragen den Schluss nahe, dass Europa bis heute ein Bewusstsein kollektiver militärischer Stärke besitzt – und sei es im Verbund mit den USA. Allemal sind die damit verbundenen Gestaltungsmöglichkeiten erwünscht – nicht zuletzt, um auch außerhalb Europas die eigenen Wertvorstellungen schützen und durchsetzen zu können.

Wo stehen wir?

Die Erwartung der Bürger gegenüber ihren Streitkräfte wird bisher in keinem europäischen Mitgliedstaat von NATO oder EU als eine Herausforderung für eine nachhaltige Politik verstanden. Das in der NATO vereinbarte – wenngleich nicht bindende – politische Ziel, dass jedes Mitgliedsland 2 Prozent des Bruttoinlandsprodukts für Verteidigung (und davon 20 Prozent für Investitionen) ausgeben solle, wurde von jeher kaum befolgt, obwohl es eine nachhaltige Verteidigungsplanung ermöglichen sollte. Stattdessen lautet die wesentliche Verteidigungsfrage, die sich viele europäische Regierungen seit 1989/90 in Bezug auf ihre Streitkräfte stellen: Wie wenig ist genug?

Ein Blick in den Bundeshaushalt zeigt denn auch, dass die Verteidigungsausgaben relativ zu anderen Staatsaufgaben stetig an Bedeutung verloren haben. So lag das Budget des Bundesministeriums der Verteidigung 2013 zwar bei rund 33 Milliarden Euro, aber der eigentliche Investitionsanteil betrug lediglich fünf Milliarden Euro. Im Vergleich dazu betragen die Ausgaben für die Bundesschuld ebenfalls rund 33 Milliarden Euro und der größte Einzelplan (Arbeit und Soziales) 126 Milliarden Euro. Ähnlich wie in Deutschland sanken die meisten europäischen Verteidigungsetats nach dem Ende der Blockkonfrontation fast kontinuierlich – ein Trend, der sich mit der Finanzkrise noch verstärkte. Die aktuelle „Military Balance“ zeigt auf, dass die realen Verteidigungsausgaben zwischen 2008 und 2013 allein in Deutschland (–4,3 Prozent), Großbritannien (–9,1 Prozent) und Italien (–21,5 Prozent) drastisch sanken und auch in Frankreich ein real sinkendes Budget zu erwarten ist.7

Allerdings zeigen Umfragen von 2011 in zwölf europäischen Staaten, dass die Senkung der Verteidigungshaushalte im Verhältnis zur Gesamtheit staatlicher Ausgaben trotz der ­Finanz- und Wirtschaftskrise gar keine Priorität genießt. Im Durchschnitt von zwölf EU-Staaten befürworteten 50 Prozent der Befragten sinkende Staatsausgaben, aber nur 34 Prozent sinkende Verteidigungsausgaben (Deutschland 54 zu 36 Prozent). Auf die konkrete Frage nach dem Verteidigungsbudget befürworteten 46 Prozent der EU-Bürger ein Gleichbleiben, 17 Prozent eine Erhöhung und lediglich 24 Prozent eine Senkung.8

In Europa ist militärische Schwäche also keine Folge verfehlter Verteidigungsplanung oder eines schlechten Beschaffungswesens – auch wenn enorme Kostensteigerungen bei Rüstungsprojekten dies gelegentlich suggerieren mögen. Sie ist in erster Linie Folge von politischen Entscheidungen der Regierungen und Parlamente.
Dass andere Regierungen und mitunter auch Parlamente anders entscheiden, zeigt der folgende Vergleich: Denn im gleichen Zeitraum (2008 bis 2013) stiegen die Verteidigungsausgaben in Russland um 31,2 und in China sogar um 42,5 Prozent. Auch in den Ländern des Nahen und Mittleren Ostens und in Teilen Asiens schreitet die Aufrüstung voran; in jenen Regionen also, deren politische und gesellschaftliche Entwicklungsperspektiven mit Unsicherheit belegt sind und die in den seltensten Fällen Demokratien im westlichen Sinne sind. Bereits 2012 waren die Verteidigungsausgaben Asiens erstmals höher als jene der NATO-Europäer. Seitdem wächst der Abstand weiter. Und nach den USA, China und Russland besitzt mittlerweile Saudi-Arabien mit rund 60 Milliarden Dollar das vierthöchste Militärbudget der Welt.

Diese Entwicklungen sind aus drei Gründen besorgniserregend: Erstens haben sich die Trends verstetigt und eine Umkehr ist nicht in Sicht. Zweitens sehen die USA, als Garant europäischer Sicherheit, ihre Hauptaufgaben immer mehr in der asiatisch-pazifischen Region und verlangen von den Europäern mehr Engagement. Bereits 2011 warnte der damalige US-Verteidigungsminister Robert Gates die europäischen NATO-Verbündeten, ihre sicherheitspolitische Verantwortung nicht zu vernachlässigen, da sonst möglicherweise auch die USA weniger in die NATO investieren würden.
Ebenso deutlich äußerte sich in jüngster Zeit NATO-Generalsekretär Anders Fogh Rasmussen: „Wir Europäer brauchen einen stärkeren politischen Willen, größere Fähigkeiten und mehr Verteidigungsinvestitionen. Wir können nicht weiterhin abrüsten, während der Rest der Welt aufrüstet und einige Staaten an unseren Grenzen mit den Waffen rasseln.“9

Drittens wird ein wesentlicher Teil der Militärausgaben in aufstrebenden Staaten in neue Technologien investiert. Sie haben sich deshalb zu den wesentlichen Importeuren neuester Rüstungsgüter entwickelt, wobei China und Russland auch selbst modernste Technik entwickeln. Dies befähigt – trotz noch bestehender Mängel bei Ausbildung und Training – immer mehr Staaten, militärisches Handeln des Westens durch die Androhung von Gegenmaßnahmen zu unterbinden bzw. die militärischen und damit auch politischen Risiken deutlich zu erhöhen.

Die wahrscheinlichen Folgen dieser Entwicklungen für Europa wurden während der Operation Unified Protector in Libyen offenkundig: Die von jeher große Abhängigkeit von den USA steigt, autonome militärische Handlungsoptionen werden geringer. „Vor allem aber fehlte den Europäern das elektronische Rückgrat, mit dem Sensoren und Waffensysteme vernetzt werden. […] In der NATO geht man davon aus, dass rund 90 Prozent der Militäraktionen in Libyen ohne Washingtons Hilfe nicht möglich gewesen wären“, so Christian Mölling von der Stiftung Wissenschaft und Politik.10

Die Optimierungsmöglichkeiten in EU und NATO, also Pooling and Sharing bzw. Smart Defence, sind trotz ihres beachtlichen Potenzials noch keine Methode, um Geld einzusparen. Sie verweisen vielmehr auf Wege, die Mittel sinnvoller einzusetzen und so Fähigkeiten zu erhalten oder zu erwerben, auf die rein national verzichtet werden müsste. Effizienzverluste aufgrund der primär nationalen Organisation europäischer Verteidigung würden erst vermieden, wenn in den Nationen bestehende politische, verfassungsrechtliche und militärische Hindernisse abgebaut werden. Bis dahin ist es nicht nur ein langer Weg; viele Nationen scheuen sich auch noch, ihn zu gehen.

Vor diesem Hintergrund wird es zunächst bei einzelnen multinatio­nalen Projekten und dem Versuch bleiben, nationale Planungsprozesse durch NATO und EU besser zu koordinieren. Diese Ansätze können sehr weitgehend und erfolgversprechend sein. Noch sind sie aber eher darauf gerichtet, Kernfähigkeiten zu erhalten und unter den Bedingungen fallender Investitionsbudgets militärisch relevant zu bleiben. Hier hat das von Deutschland in die NATO-Gremien eingebrachte Framework Nation Concept wichtige Marken gesetzt; darin wird versucht, die multilateralen Kooperationserfolge aus den Einsätzen auf die strategische und politische Ebene zu überführen.

Trotz des Potenzials dieser Initiativen geht es derzeit eher um Wege, nationale Sparanstrengungen multinational zu koordinieren und dadurch ein europäisches Fähigkeits­profil zu erhalten, das zumindest in der Summe der nationalen Beiträge kohärent ist. Die verstärkte Entwicklung multilateraler Fähigkeiten ist darin als zusätzliche Möglichkeit angelegt, doch benötigt sie entsprechende Investitionen.

Die richtigen Weichen stellen

Es wäre unverantwortlich, wenn Europa den Zielkonflikt zwischen einer nachhaltigen Finanz- und einer nachhaltigen Sicherheitspolitik allein zu Gunsten der ersteren entscheiden würde. Denn erst die relative sicherheitspolitische Stärke, einschließlich militärischer Macht, befähigt Europa – oft im Zusammenwirken mit Partnern – seine politischen und wirtschaftlichen Interessen sowie seine Wertvorstellungen international zu schützen. Nur aufgrund dieser Stärke konnte und kann Europa zu einer stabilen Ordnung in seiner Re­gion und in der Welt beitragen, von der es ökonomisch so stark profitiert und innerhalb der es auch seine volle Soft Power entfalten kann.

Noch darf bezweifelt werden, dass den Bürgern die Bedeutung des Zielkonflikts zwischen finanzieller und sicherheitspolitischer Nachhaltigkeit und ihren Wechselbeziehungen überhaupt bewusst ist. Die Aufklärung darüber wäre ein erster Ansatzpunkt, den Konflikt zu lösen. Denn derzeit ist die Situation trotz der Haushaltslage vieler europäischer Staaten noch lösbar. Schließlich sind in diesem und im kommenden Jahrzehnt die wirtschaftlichen und auch demografischen Voraussetzungen Europas noch relativ günstig, um mit Blick auf die Zukunft – und auf die Langfristigkeit, mit der verteidigungspolitische Investitionsentscheidungen wirken – sicherheitspolitische Weichen zu stellen. Was mit Europas Gesellschaften passiert, wenn dieser Weg nicht beschritten wird und die „Entwaffnung Europas“ (Rasmussen) voranschreitet, oder wie eine ideale nachhaltige Sicherheitspolitik aussehen könnte, sind somit drängende Fragen. Es ist daher an der Zeit, die Sicherheitspolitik endlich in die Nachhaltigkeitsdebatten einzubeziehen.

Dr. Christoph 
Schwegmann 
ist Politikwissenschaftler und arbeitet im Bundesministerium der Verteidigung. Er gibt hier seine persönlichen Ansichten wieder.

• 1Presse- und Informationsamt der Bundesregierung (Hrsg.): Nationale Nachhaltigkeitsstrategie der Bundeswehr, Fortschrittsbericht 2012, Berlin 2012, S. 12
• 2NATO: Strategisches Konzept für die Verteidigung und Sicherheit der Mitglieder der Nordatlantikvertrags-Organisation. Aktives Engagement, moderne Verteidigung, Brüssel 2010.
• 3Vgl. Louise Arbour: Die Kriege des kommenden Jahres, von Sotschi bis Sudan: Zehn Konflikte, die 2014 die globale Stabilität bedrohen, www.internationalepolitik.de, Januar 2014.
• 4United Nations: World Population Prospects, The 2012 Revision, New York 2013.

• 5 OECD: Looking to 2060: A Global Vision of Long-Term Growth, OECD Economics Department Policy Notes, Paris 15.11.2012, S. 8.
• 6Heiko Biehl und Bastian Giegerich: Wozu sind Streitkräfte da? Einstellungen zu militärischen Aufgaben, in: Sozialwissenschaftliches Institut der Bundeswehr: Strategische Kulturen in Europa. Die Bürger Europas und ihre Streitkräfte, Forschungsbericht 96, September 2011, S. 59–73, hier S. 61 ff. Die Befragungen fanden statt in Deutschland, Frankreich, Großbritannien, Österreich, Schweden, Spanien, Tschechien und der Türkei.
• 7The International Institute for Strategic Studies (Hrsg.): The Military Balance 2014. The Annual Assessment of Global Military Capabilities and Defence Economics, London 2014, S. 24, 68.
• 8Siehe Transatlantic Trends 2011 des German Marshall Funds of the United States, S. 25; die zwölf untersuchten Länder sind Bulgarien, Deutschland, Frankreich, Großbritannien, Italien, Niederlande, Polen, Portugal, Rumänien, Schweden, Slowakei, Spanien.
• 9Anders Fogh Rasmussen: A strong NATO in a Changed World, Rede vor dem Brussels Forum, Brüssel, 21.3.2014.
• 10Christian Mölling: Wege aus der europäischen Verteidigungskrise. Bausteine für eine Verteidigungssektorreform, SWP-Studie April 2013, Berlin 2013, S. 9.