Schicksalsfrage Binnenmarkt

Der Ausbau des europäischen Binnenmarkts wird damit sowohl zu einer Frage des Wirtschaftswachstums als auch der Souveränität Europas. Die gute Nachricht ist, dass es hier erhebliche Potenziale gibt. Die genaue Quantifizierung der Hürden, die den Handel im Binnenmarkt bremsen, bleibt eine akademische Frage. Doch es besteht weitgehender Konsens darin, dass diese insbesondere im Dienstleistungs­sektor erheblich sind. 

Schätzungen des Ifo-Instituts zufolge würde ein Abbau von Handelshemmnissen im Dienstleistungssektor um 25 Prozent das BIP um 2,5 Prozent steigern. Dies würde die Trump’sche Zollpolitik mehr als ausgleichen: Der Handel im Binnenmarkt ist erheblich größer als der transatlantische und damit auch deutlich wichtiger für die deutsche Wirtschaft. In einer Zeit, in der die öffentlichen Haushalte in der Verteidigungs- und Klimapolitik neue Lasten tragen müssen und Rentensysteme den fiskalischen Raum einschränken, braucht es genau solche Wachstumsanreize.

Mit dem sogenannten „28. Regime“ könnten Start-ups europaweit schnell wachsen

Der Binnenmarkt erlaubt auch beim Bürokratieabbau neue Impulse. Häufig gibt es bei diesem erhebliche Zielkonflikte, da Deregulierungen zulasten nichtökonomischer Politikziele gehen können. Durch Harmonisierung der Vielzahl an nationaler Gesetzgebung kann jedoch regulatorische Komplexität abgebaut werden, ohne notwendigerweise den Umwelt-, Arbeits- oder Konsumentenschutz zu verringern. 

Anstatt mit 27 nationalen Regulierungen, die jeweils auf leicht unterschiedlichen Wegen die gleichen Ziele verfolgen, müssten Unternehmen nur noch mit einem europäischen Rechtsrahmen umgehen. Dieser könnte erreicht werden, indem man die Anerkennung der Standards anderer EU-Länder vereinfacht oder auch indem man neue EU-weite Regelwerke einführt, die dann in allen Mitgliedstaaten gelten. 

Es gibt auch die Idee, nationale und europäische Regelwerke koexistieren zu lassen und Unternehmen die Wahl zu geben, welches sie anwenden wollen. Mit einem solchen sogenannten „28. Regime“ könnte ein Start-up schnell europaweit wachsen, ohne sich in jedem Land auf andere Gesetze einstellen zu müssen, während ein etablierter Mittelständler, der vor allem regional agiert, sich nicht umständlich auf neue Regeln einstellen müsste.

Anhaltende Selbstblockade

Trotz all dieser Potenziale gibt es jedoch auch Grund zum Pessimismus: Wenn es um den Binnenmarkt geht, hat sich die EU in den vergangenen Jahren weitgehend selbst blockiert. Es braucht daher ein Umdenken, insbesondere auf Seiten der nationalen Regierungen, die Reformen allzu oft zugunsten von Partikularinteressen blockieren. 

Nicht nur Unternehmen möchten von ihren Regierungen vor dem europäischen Wettbewerb geschützt werden, auch nationale Bürokratien und Aufsichtsbehörden versuchen, ihre Pfründe zu verteidigen. Selbst in Politikbereichen, die bereits in hohem Maße harmonisiert sind, möchten nationale Politiker ihren Gestaltungsspielraum nicht aufgeben. 

Beim sogenannten „Vergolden“ europäischer Regeln werden zusätzliche nationale Regulierungen geschaffen, die dazu führen, dass der freie Handel im Binnenmarkt schlussendlich unterminiert wird. So wuchs beispielsweise im Lebensmittelsektor trotz gemeinsamer europäischer Standards ein Dickicht an nationalen Labels heran. Diese verfolgen zwar hehre Ziele, aber ihre nationale statt europäische Umsetzung fragmentiert den Binnenmarkt. 

Auch im Bankensektor werden grenz­übergreifende Fusionen von nationalen Regierungen mit teilweise fadenscheinigen Begründungen behindert. Dabei werden diese sowohl benötigt, um im Wettbewerb mit amerikanischen Großbanken zu bestehen, als auch um die systemischen Risiken zu mindern, die von zu engen Verbindungen zwischen Banken und Regierungen ausgehen. Dies war eines der Kernprobleme in der Banken- und Staatsschuldenkrise, die 2008 begann, und ist keineswegs nur ein südeuropäisches Thema. Auch in Deutschland mussten Banken unter erheblichem Einsatz von Staatsgeldern gerettet werden. 

Gerade während der vergangenen Legislaturperiode des Europäischen Parlaments wurde der Binnenmarkt von den europäischen Institutionen vernachlässigt. Gesetzgeberische Ansätze zum Ausbau des Binnenmarkts gab es wenige, und die Strategie der Europäischen Kommission nannte dezidiert die Durchsetzung von europäischen Verträgen als primäres Instrument. Dabei hat die tatsächliche Zahl an Vertragsverletzungsverfahren erheblich abgenommen, insbesondere im Vergleich zu den 2000er Jahren.

Stattdessen wurde viel politisches Kapital in Industriepolitik wie den Europäischen Chips Act oder den Net Zero Industry Act gesteckt – mit gemischten Ergebnissen. Diese Industriepolitik wird fast vollständig von den Mitgliedstaaten finanziert, was dazu führt, dass Unternehmen in „strategischen“ Branchen nationale Regierungen gegeneinander ausspielen können, um höhere Subventionen auszuhandeln. Eigentlich war die europäische Beihilfekontrolle dazu gedacht, genau solche Subventionswettläufe zu verhindern. Aber die Regierungen konnten sich nicht zu echten europäischen Programmen durchringen, die dieses Problem vermieden hätten. So muss man konstatieren, dass der Binnenmarkt in dieser Hinsicht sogar Rückschritte gemacht hat.

Zurück im Zentrum

Es ist daher sehr begrüßenswert, dass mit der Veröffentlichung des Letta-Berichts der Binnenmarkt wieder mehr ins Zentrum der Aufmerksamkeit gerückt ist. In diesem Report, den der ehemalige italienische Premierminister Enrico Letta 2024 im Auftrag des Europäischen Rates geschrieben hat, wird der konsequente Ausbau des Binnenmarkts gefordert. Sonst drohe Europa der Abstieg. 

Letta fordert insbesondere einen Fokus auf die Finanz-, Energie- und Telekommunikationsmärkte, um hier neue Wachs­tums­impulse zu generieren. In Frühjahr 2025 hat auch die EU-Kommission ihre Strategie vorgestellt, dem Binnenmarkt neue Dynamik zu verleihen. Diese dreht sich um fünf Kapitel: Zunächst möchte die Kommission sich den „schrecklichen Zehn“ zuwenden. Dies sind nach ihrem Dafürhalten die zehn größten Hürden im Binnenmarkt. Dazu gehören neben anderen Dingen eine überbordende Bürokratie, das fehlende Verantwortungsbewusstsein der Mitgliedstaaten gegenüber dem Binnenmarkt, veraltete Standards und divergierende nationale Regulierungen. Daneben gibt es gesonderte Kapitel zu Klein- und Mittelständlern, für die Bürokratie abgebaut werden soll, zum Dienstleistungssektor, zur Digitalisierung und zur Durchsetzung der europäischen Regeln gegenüber den Mitgliedstaaten.

Neue Labels im Lebens­mittelsektor verfolgen oft hehre Ziele, fragmentieren aber den Binnenmarkt

Beim Güterverkehr geht es vor allem darum, das Wildwachstum an nationalen Regeln einzuhegen und zu verhindern, dass nationale Aufsichtsbehörden das Prinzip der gegenseitigen Anerkennung von Standards hintertreiben. So möchte sich die Europäische Kommission insbesondere den Handelshemmnissen im Bereich des Bauwesens und des Recyclings zuwenden. 

Im Baugewerbe sind fehlende oder veraltete europäische Standards das Kernproblem und das Nichtfunktionieren der gegenseitigen Anerkennung von Zertifizierungen. So müssen Hersteller von Baumaterialien diese häufig in mehreren Ländern zertifizieren lassen. Deutschland ist notorisch dafür, dass es entgegen entsprechender europäischer Regeln Zertifizierungen aus anderen EU-Ländern nicht anerkennt. Es scheint in der zuständigen Behörde die Ansicht zu herrschen, dass außerhalb Deutschlands niemand weiß, wie man sichere Häuser baut. Auch beim Recycling gibt es eine Vielzahl abweichender Standards. Dies führt zu unnötiger Komplexität für Hersteller und wird teilweise zur Umgehung von Umweltgesetzgebungen missbraucht.

Der Fokus auf diese Branchen ist gerechtfertigt. Komplementär zu diesen Schwerpunkten wiederholt die Europäische Kommission ihr Bestreben, durch Vertragsverletzungsverfahren die Mitgliedstaaten zum Einhalten der Prinzipien des Binnenmarkts zu bewegen. Es bleibt jedoch abzuwarten, ob die Kommission tatsächlich, anders als in der vergangenen Legislaturperiode, bereit ist, beherzt gegen Mitgliedstaaten vorzugehen. 

Chance Dienstleistungssektor

Wo der Binnenmarkt vor allem zurückfällt, ist bei den Dienstleistungen. Selbst in der „Industrienation“ Deutschland kommen inzwischen 70 Prozent der Wertschöpfung aus diesem Sektor, in anderen Ländern ist dieser Anteil sogar noch höher. Eine Wachstumsstrategie, die sich als „Industriepolitik“ primär auf das verarbeitende Gewerbe fokussiert, droht damit, einen Großteil der Wirtschaft zu vernachlässigen. Hinzu kommt: In vielen Dienstleistungsbranchen ist der europäische Binnenmarkt kaum existent. Ein Dickicht an nationalen Regulierungen verhindert den Handel über Landesgrenzen hinweg. 

Der Vergleich mit dem Güterhandel ist erhellend. Während das verarbeitende Gewerbe sowohl im europäischen als auch im internationalen Wettbewerb steht und erhebliches Produktivitätswachstum durch die Integration der Wertschöpfungsketten über Landesgrenzen hinweg erzielt hat, schützen hohe bürokratische Hürden viele Dienstleistungen vor Wettbewerb. Entsprechend gering fällt dann auch häufig das Produktivitätswachstum aus. 

Heute ist es in vielen Fällen schlichtweg unmöglich, die gleichen Skaleneffekte wie US-Unternehmen zu erzielen und sich somit auch auf internationalen Märkten zu behaupten. Aber auch unter Gerechtigkeitsgesichtspunkten ist nur schwer nachzuvollziehen, wieso es Arbeitern in verarbeitenden Gewerben zumutbar ist, sich internationalem Wettbewerb zu stellen, während der Staat zum Beispiel viele gutverdienende Freiberufler vor europäischem Wettbewerb schützt – auf Kosten der gesamten Gesellschaft.

Aufgrund des Beharrens der EU-Mitgliedstaaten auf ihrer exklusiven Kompetenz in Steuerfragen gibt es wenig Fortschritt bei der Harmonisierung

Um hier echte Fortschritte zu erzielen, müsste man die unzähligen nationalen Regulierungen der verschiedenen Dienstleistungssektoren angleichen und harmonisieren. Das Ziel hierbei ist dezidiert nicht Deregulierung (auch wenn in vielen Bereichen Bürokratieabbau sicherlich geboten wäre), sondern unnötige Barrieren abzubauen, die den grenzüberschreitenden Handel von Dienstleistungen verhindern. So ist es in einigen Branchen zwingend notwendig, einen Firmensitz im Inland zu haben. Dies verhindert natürlich, dass Dienstleistungen schnell grenzübergreifend gehandelt werden können. 

Ein gutes Beispiel hierfür sind die Wirtschaftsprüfer: Die „Big Four“ (Deloitte, KPMG, PricewaterhouseCoopers, EY) sind europaweit marktdominierend mit einem Marktanteil von im Schnitt 70 Prozent. Jedoch ist der europäische Markt für Wirtschaftsprüfung nach Einschätzung der Europäischen Kommission aufgrund hoher regulatorischer Hürden im Binnenmarkt praktisch nicht existent. 

Mammutaufgabe

Dieses Dickicht zu lichten ist eine Mammutaufgabe; eine große Menge an regulatorischem Klein-Klein muss dazu abgearbeitet werden. In ihrer Binnenmarktstrategie setzt die EU-Kommission durchaus einen Schwerpunkt auf den Dienstleistungssektor. So möchte sie insbesondere den Telekommunikationssektor, der bisher an nationalen Grenzen orientiert ist, reformiert sehen. 

Ob es sich hierbei tatsächlich um die Schaffung eines Binnenmarkts für Telekommunikation handelt oder um die Aufweichung der Kartellkontrolle in nationalen Märkten, wie wiederholt von der Branche gefordert, bleibt abzuwarten. Ersteres wäre ein großer Schritt, letzteres könnte zu höheren Preisen und schlechterer Qualität für die Verbraucher führen. 

Auch gibt es in der Strategie be­grüßenswerte Ideen für andere Dienst­leistungsbereiche. So soll Digitalisierung zur Vereinfachung der Anerkennung von Diplomen helfen und Datenaustausch zwischen Behörden vereinfacht werden, um Bürokratie abzubauen. Auch soll die Idee vom „28. Regime“ verfolgt werden. Jedoch fehlt eine klare Strategie, um die Unzahl an branchenspezifischen Handelshemmnissen abzubauen. Hier schlägt die Kommission nur beraterische Tätigkeiten für die Mitgliedstaaten vor. 

Noch schwieriger als bei den Dienst­leistungen ist es in vielen sogenannten „horizontalen“ Bereichen des Binnenmarkts. So gibt es aufgrund des Beharrens der Mitgliedstaaten auf ihrer exklusiven Kompetenz in Steuerfragen wenig Fortschritt, wenn es um die Harmonisierung von Steuergesetzgebungen geht. Dabei sind Schwierigkeiten insbesondere bei der Verrechnung der Umsatzsteuer die von Unternehmen meistgenannte Hürde im Binnenmarkt.

Die Schwierigkeiten bei der Verrechnung von Umsatzsteuer sind die ­meistgenannte Hürde

Auch gibt es erheblichen Steuerwett­bewerb zwischen Mitgliedstaaten; EU-
Mitglieder wie Irland und Luxemburg gehören zu den führenden Steuerparadiesen weltweit. Auch bleibt der europäische Verbraucherschutz trotz hohem Harmonisierungsgrad unvollendet. Der digitale Binnenmarkt leidet weiterhin unter einem Geoblocking-Verbot mit so großzügigen Ausnahmen, dass dieses kaum Auswirkungen hat. So bleibt beispielsweise der entlang von Staatsgrenzen fragmentierte Markt für Videostreaming weitestgehend von amerikanischen Anbietern dominiert. 

Ähnlich wie beim Steuerrecht gibt es beim Arbeitsrecht wenig Hoffnung, dass Hindernisse für grenzüberschreitendes Wachstum abgebaut werden. Zu diesem Thema hat auch die Strategie der Europäischen Kommission wenig anzubieten. Es wird lediglich vorgeschlagen, die Kontrolle von entsendeten Arbeitnehmern zu digitalisieren. 

So bleibt ein gemischtes Bild. Der Binnenmarkt ist zweifellos der Schlüssel für mehr Wettbewerbsfähigkeit und mehr Wachstum, insbesondere des europäischen Dienstleistungssektors. Es ist höchste Zeit, dass diesem wieder mehr Aufmerksamkeit geschenkt wird; die neue Binnenmarkt-Strategie der Kommission ist willkommen. Es steht aber zu vermuten, dass insbesondere die Regierungen der Mitgliedstaaten erheblich auf der Bremse stehen. 

Mehr Tempo, bitte! 

Ein höheres Maß an Ambition wäre allerdings wünschenswert. Im Sinne der kämpferischen Rede zur Lage der EU, die Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen im September vor dem Europaparlament gehalten hat, sollte die Kommis­sion wieder eher bereit sein, Konflikte mit einzelnen Mitgliedstaaten zu riskieren. Wichtige Entscheidungen können nicht weiter auf den Sankt-Nimmerleins-Tag aufgeschoben werden; eine weitere Vermeidung von Vertragsverletzungsverfahren könnte zu einem langsamen Erodieren des Binnenmarkts führen. 

Genauso wichtig ist eine Strategie mit klaren Schwerpunkten. Hier setzt die EU-Kommission zum Teil den richtigen Fokus, jedoch fehlt eine Strategie für den Dienstleistungssektor jenseits der Telekommunikation. Da ein solcher Prozess unvermeidbar langwierig ist, sollte hier nicht weiter Zeit vergeudet werden.