Neustart für den Balkan

Vor 21 Jahren bombardierte die NATO Serbien und Montenegro. Seitdem hat westliche Politik mit einem Heer an Diplomaten und Experten sowie vielen Milliarden Euro versucht, die Nachfolgestaaten des ehemals kommunistischen Jugoslawiens zu reformieren und damit auch zu demokratisieren. Die Ergebnisse sind ernüchternd.



Bosnien-Herzegowina ist ein Failed State, in dem sich kein Ende der Misere abzeichnet. Im Streit zwischen Serbien und dem Kosovo ist keine Lösung in Sicht. Montenegro und Serbien schlittern in autoritäre Herrschaftsformen. Albanien gilt wegen der Drogenproblematik als „Kolumbien Europas“. Nordmazedonien ist zum Spielball in der geopolitischen Auseinandersetzung zwischen den USA und Russland geworden. Und Brüssel schafft es nicht einmal, den Grenzstreit zwischen den beiden EU-Mitgliedern Kroatien und Slowenien in der nördlichen Adria zu entschärfen.



Der französische Präsident Emmanuel Macron hatte vor diesem Hintergrund im vergangenen Herbst die Reißleine gezogen: keine weiteren Beitritte zur Europäischen Union mehr ohne tiefgreifende Reformen bei den Kandidatenländern. Und: Neue EU-Mitglieder könne es erst nach einer grundsätzlichen Reform der Unionsstrukturen geben. Auch wenn die Mehrheit der EU-Länder mit Deutschland an der Spitze vom französischen Veto geschockt war – Macron hatte recht.

Die Herrschaft der starken Männer

Bislang gab es keine politisch-diplomatische „Waffengleichheit“. In den Ländern des Westlichen Balkans herrschen durchwegs „starke Männer“, die meist seit Jahrzehnten an der Macht sind. Ihnen stehen westliche Politiker gegenüber, die manchmal sogar im Jahrestakt wechseln. Verhandlungspartner der westlichen Seite sind also diese so genannten starken Männer, die Reformen nur simulieren – denn echte Modernisierung würde ihre eigene Position gefährden. Bisher haben sich die Regierungen in Berlin, London oder Paris damit zufriedengegeben und verkaufen diese Scheinreformen als einen Erfolg ihrer Politik.



Den Machthabern in den Balkanländern spielt auch die Zersplitterung westlicher Politikkonzepte in die Hände. So verfolgen in Deutschland das Auswärtige Amt und das Bundeskanzleramt eigene Konzepte, die nicht unbedingt kongruent sind. Wichtige Rollen spielen auch der Europäische Auswärtige Dienst, die EU-Sonderbeauftragten sowie die NATO; auch hier werden teilweise unterschiedliche oder sogar konträre Ziele verfolgt. Das dokumentierte zuletzt Ende März der Sturz der Kosovo-Regierung nach nur sechs Wochen im Amt: Washington stellte sich offen auf die Seite der Gegner von Regierungschef Albin Kurti, während die EU alles daran setzte, Kurti im Amt zu halten. Westlicher Politik fehlt eine mittelfristige Balkanstrategie, die über Länder- und Parteigrenzen hinweg und auch über die Legislaturperioden Bestand hat.



Erfahrene deutsche Diplomaten, die viele Jahre an führenden Positionen in Balkanländern verbracht haben, zweifeln inzwischen grundsätzlich an den Erfolgsaussichten der Berliner Balkanpolitik. Statt der sogenannten starken Männer müsse vielmehr die Zivilgesellschaft in Lösungsversuche eingebunden werden. Vor allem werde die Rolle der Medien unterschätzt, die von der herrschenden politischen Klasse instrumentalisiert werden, um die Menschen zu beeinflussen. Denn während sich die Machthaber auf dem Balkan verbal als glühende Europäer und Demokraten präsentierten, brächten ihre Medien mit plumpen Lügen und dreisten Manipulationen die Bevölkerung gegen die EU, die NATO, die USA und westliche Werte in Stellung.



Auch die fehlende Migrationsstrategie der Europäischen Union richtet großen politischen Schaden an. Während 2015/16 mehr als eine Million Flüchtlinge über die Balkanroute vor allem nach Österreich und Deutschland gelangten, punkteten die sogenannten starken Männer in den westlichen Hauptstädten, weil sie die Grenzen schlossen und damit diesen Flüchtlingskorridor blockierten.



Heute liegen die Probleme woanders. Während vor allem Deutschland Ärzte, Krankenschwestern und IT-Experten aus den Balkanländern abwirbt, droht dort die ohnehin mangelhafte medizinische Versorgung zu kollabieren. Zudem gibt es seit Jahren einen regelrechten Massenexodus von Arbeitskräften, gelernten wie ungelernten. Im Zuge der vor vier Jahren eingeführten „Westbalkanregelung“ waren Zehntausende nur mäßig gebildete Arbeitnehmer nach Deutschland gekommen; diese Regelung soll verlängert werden. Und das Problem wird sich verschärfen, weil Deutschland seit März die Arbeit und den Aufenthalt von Fachkräften auch aus Südosteuropa erleichtert.

Die Machthaber auf dem Balkan haben währenddessen mit den in der Heimat Gebliebenen, die oft weniger gebildet sind und nicht selten aus der Provinz in die Städte ziehen, ein leichteres Spiel als mit den auswandernden kritischen Intellektuellen.

Doch die EU und die USA schauen weg

Der krisendominierte Balkan könnte mittelfristig wieder in militärische Konflikte abgleiten. Die Blaupause liefern die blutigen Kriege beim Auseinanderbrechen des Vielvölkerstaats Jugoslawien. Damals hetzten führende Politiker aller Nationen ihre Landsleute über Jahre systematisch gegen die Nachbarvölker auf, um von ihrem Unvermögen abzulenken, zu Hause die Wirtschaft in Schwung zu bringen und ein wenig Wohlstand für die gebeutelte Bevölkerung zu ermöglichen.



Ansätze dieser „Technik“ sind heute auch wieder erkennbar. Bosnien-Herzegowina ist durch den Dauerstreit von muslimischen Bosniaken, orthodoxen Serben und katholischen Kroaten blockiert. Hier sichern sich seit Jahrzehnten dieselben Politiker ihre Macht, indem sie in einer Dauerschleife drohende Übergriffe der anderen beiden Nationen auf das jeweils eigene Volk an die Wand malen und so zur Homogenisierung „ihrer“ Landsleute beitragen. Weil die EU als Partner die korrupten politischen Eliten akzeptiert, „hat sie sich faktisch auf die Seite der Reformgegner gestellt und den EU-Integrationsprozess ad absurdum geführt“, klagt der deutsche Balkanexperte Bodo Weber.



In Serbien wird erneut der Schutz der Serben in den Nachbarländern in einer Art „Großserbien-light-Programm“ verfolgt. Albanien und der Kosovo arbeiten still und leise an ihrer Vereinigung durch den Wegfall von Zöllen und Grenzkontrollen oder durch geplante gemeinsame Botschaften im Ausland. Die EU und die USA schauen weg, weil niemand weiß, wie darauf reagiert werden soll.

Den Bock zum Gärtner gemacht

Eine der erfahrensten deutschen Diplomatinnen in der Region ist die Slawistin Gudrun Steinacker, zuletzt Botschafterin in Mazedonien und Montenegro. Sie übt beißende Kritik an der EU-Politik gegenüber Südosteuropa: „Der Bock wird zum Gärtner gemacht. Dieselben Regierungen mit größtenteils denselben Politikern, die seit der Wende in den westlichen Balkanländern mit nicht unerheblicher Unterstützung der EU und ihrer Mitgliedstaaten an der Macht sind und die für die missliche Lage in der Region verantwortlich sind, sollen es jetzt richten? Es ist erstaunlich, dass die EU so ignorant, naiv oder aber arrogant und desinteressiert zu sein scheint.“



Ein Grund für das EU-Politikversagen ist das vor Jahrzehnten entstandene Biotop, in dem sich Zehntausende Diplomaten, Balkanpolitiker, Fachpolitiker westlicher Regierungen und Parteien sowie eine Fülle entsandter Expertinnen und Experten tummeln. In jedem der vielen Ministaaten Südosteuropas unterhalten die EU-Mitglieder bilaterale Botschaften. Daneben stehen die oft personell und finanziell üppig ausgestatteten EU-Vertretungen sowie die vielen internationalen Organisationen wie UN, UNHCR, UNESCO, FAO, UNEP, OSZE, Europarat, IWF, Weltbank, EBRD – um nur einige zu nennen. Politiker und die vielen „Balkanexperten“ der Politikberatung bestätigen sich gegenseitig und bekräftigen so vermeintlich alternativlose politische Konzepte. Kein Wunder, dass praktisch kein Experte im vergangenen Oktober die Blockade der Aufnahme von EU-Beitrittsverhandlungen mit Albanien und Nordmazedonien durch Frankreich, Dänemark und die Niederlande erwartete – es herrschte allgemeiner Konsens, es müsse so kommen.



Auch die Schlussfolgerung aus dieser Blockade ist typisch für die Europäische Union: Die weitgehend kosmetische Überarbeitung der Beitrittsprinzipien durch die Kommission macht Ende März dann doch den Weg frei für Beitrittsverhandlungen beider Staaten. An den strukturellen Defiziten der Balkanpolitik Brüssels ändert sich aber nichts.



Die Aufteilung von Positionen innerhalb der EU nach einem alle befriedigenden nationalen Schlüssel bedeutet oft, dass echte Expertise das Nachsehen hat. In der EU-Kommission ist der Spanier Josep Borrell als Außenbeauftragter auch für die Balkanpolitik der Union zuständig. Die griechische Spitzendiplomatin Alexandra Papadopoulou, heute Botschafterin in Washington, leitete zwei Jahre die größte EU-Auslandsmission im Kosovo (EULEX), die 2018 nach zehn Jahren spektakulär scheiterte. Der frühere slowakische Außenminister Miroslav Lajcak ist neuer EU-Beauftragter für die Serbien-Kosovo-Verhandlungen. Nur: Alle drei Topleute kommen aus Ländern, die dem Kosovo die völkerrechtliche Anerkennung verweigern und eher proserbische Positionen vertreten. Wie soll unter diesen Vorzeichen der Kosovo unterstützt werden, einen demokratischen souveränen Staat aufzubauen? Wie soll Serbien dazu gebracht werden, sich mit einem selbständigen Kosovo abzufinden, wie es das offizielle Ziel der europäischen Balkanpolitik ist?



Angesichts der vielen internationalen Krisenherde und heißen Kriege steht das Thema Südosteuropa weder in den USA noch in der EU auf der Prioritätenliste. Meist erschöpft sich westliche Politik darin, die vielen Streitigkeiten so unter den Teppich zu kehren, dass sie sich nicht zu bewaffneten Auseinandersetzungen auswachsen. Diese Politik des abwartenden Einfrierens ohne konkrete Problemlösungen lässt die vielen Experten und Diplomaten im Sparmodus agieren. Das schlägt sich bis in ihre oft sinnentleerte Sprache nieder. Srdjan Barovcanin, Direktor von Transparency International in Bosnien-Herzegowina, kritisiert den unverbindlichen Politsprech führender EU-Repräsentanten im Land. Er erschöpfe sich in Worthülsen nach dem Motto: „Brillant! Wenn du gewinnen willst, darfst du nicht verlieren.“

Verschwurbelte Fortschrittsberichte

Ähnlich allgemein und nur von Eingeweihten zu deuten sind die regelmäßigen „Fortschrittsberichte“ der EU-Kommission für die einzelnen Balkanländer; die verschwurbelten Formulierungen vernebeln mehr als sie erklären. So können sich die Politiker auf der Balkanhalbinsel jeweils etwas zusammenreimen, was angeblich ihre Position bestärkt. Konkrete Defizite mit klarer Zuordnung von Ross und Reiter bei der angestrebten Reform und Modernisierung werden nicht angesprochen, weil das als Einmischung in innere Angelegenheiten verpönt ist.



Die persönlichen Beziehungen führender EU-Politiker und -Beamter zu den politischen Eliten in Südosteuropa sind schwer einzuschätzen. Immer wieder machen Korruptionsvorwürfe die Runde. Schon 2016 hatte der EU-Rechnungshof in einem Sonderbericht festgestellt, die üppigen Finanzhilfen aus Brüssel zur Heranführung der Balkanstaaten an die Union (IPA-Mittel) seien häufig fehlgeleitet worden. Der angestrebte Aufbau von Rechtsstaatlichkeit oder die Eindämmung der grassierenden Korruption seien nicht erreicht worden. Kritisiert wurden ebenfalls die ungenügende Einbeziehung und Stärkung der Zivilgesellschaft und unabhängiger Medien.



Auch die Geldflüsse von der EBRD, dem IWF oder bilateralen Entwicklungshilfeorganisationen wie der DEG oder der GIZ sind oft diskussionswürdig. Als Beispiele seien genannt: ein Hotelbau in Montenegro, der den gesamten Strand des Badeorts Petrovac na moru ruinierte, oder die Finanzierung Hunderter kleinster Wasserkraftwerke in allen Ländern der Region, die nach einer Analyse von Umweltverbänden große Umweltschäden anrichten, auf breiten Widerstand in der Bevölkerung stoßen und offensichtlich zur Umverteilung öffentlicher Gelder in private Taschen missbraucht werden.



Die Balkanhalbinsel ist traditionell durch zahlreiche breit gefächerte Kontakte mit Westeuropa verbunden. Über eine Million Menschen von dort lebt allein in Deutschland. Eine ähnlich große Zahl hat sich in Österreich niedergelassen. Auch die Schweiz ist bei Auswanderern beliebt. Selbst aus dem jüngsten EU-Mitgliedstaat Kroatien sind in den ersten drei Jahren nach dem Beitritt 2013 rund 5 Prozent der Gesamtbevölkerung vorrangig nach Deutschland und Österreich gezogen.



Die Wirtschaften der Balkanländer sind fast vollständig auf die Europäische Union ausgerichtet. Umgekehrt verbringen Millionen Deutsche und Österreicher ihren Urlaub an Kroatiens Adriaküsten. EU-Unternehmen sind mit weitem Abstand führend bei Direktinvestitionen und beschäftigen in der Region Zehntausende. Schließlich sind die sechs Westbalkanstaaten Serbien, Albanien, Bosnien-Herzegowina, Montenegro, Nordmazedonien und Kosovo inzwischen nur noch von EU-Mitgliedern umgeben.



Südosteuropa ist für die USA und Russland traditionell ein Nebenkriegsschauplatz in ihrer weltpolitischen Auseinandersetzung. Während die USA gemeinsam mit der EU den Wettbewerb mit Moskau auf vielen Feldern zu gewinnen scheinen (gerade wurden Montenegro und Nordmazedonien jüngste NATO-Mitglieder), punktet Russland mit Soft-Power-Instrumenten.



Der Einfluss russischer Staatsmedien wie „Sputnik“ und RT ist inzwischen erdrückend. Südosteuropas Medien, die immer in wirtschaftlichen Schieflagen stecken, übernehmen gern die kostenlosen Beiträge aus Moskau, die ihre Attraktivität noch durch die jeweiligen Landessprachen steigern. Inhaltlich wird darin gegen „den Westen“ Stimmung gemacht und der „Beweis“ angetreten, dass das russische Modell westlicher Lebensart überlegen ist.



Russlands Präsident Wladimir Putin mit seiner „gelenkten Demokratie“ ist das große Vorbild für Viktor Orbáns „illiberale Demokratie“ in Ungarn, der wiederum von Sloweniens Regierungschef Janez Janša bewundert wird. Putin gilt auch für den serbischen Präsidenten Aleksandar Vučić, den bosnischen Serbenführer Milorad Dodik oder den inzwischen abgelösten langjährigen mazedonischen Regierungschef Nikola Gruevski als Idol.



Vor dem Hintergrund der Milliardenkosten – für Flüchtlinge vor allem nach Deutschland und Österreich während der Jugoslawien-Kriege 1991 bis 2000 sowie für die militärische Sicherung der zerbrechlichen Lage wie im Kosovo durch die Bundeswehr – ist die Randregion Balkan keineswegs so unwichtig, dass sie außenpolitisch links liegen gelassen werden darf.

Jetzt ist die Zeit für Krisenprävention

Ein westliches Koordinatensystem für die Zukunft Südosteuropas müsste folgende Punkte beachten:

• ein parteien- und länderübergreifendes Programm der EU und der USA,
• keine Zusammenarbeit mit den Autokraten in der Region,
• EU-Hilfen nur gegen echte Reformen,
• eine Reform des Parteiensystems in den einzelnen Ländern,
• die Zivilgesellschaft als Ansprech- und Verhandlungspartner stärken,
• unabhängige Medien fördern und russische Propaganda unterbinden,
• Wahrheitskommissionen zur Aufarbeitung der Vergangenheit einsetzen,
• Lehrkräfte fortbilden und Schulbücher überarbeiten,
• den Jugendaustausch ausweiten,
• wissenschaftlichen Austausch fördern,
• die Professionalisierung von westlichen Fachpolitikern, Diplomaten und Beamten stärken.

Auch wenn derzeit die vielen Probleme auf dem Balkan vordergründig ruhiggestellt sind: Es sollte nicht, wie Ende der 1980er und Anfang der 1990er Jahre, dazu kommen, drohende Gewalt und tektonische Verschiebungen in der Region durch Passivität zu ermöglichen. Die Balkanstaaten bieten die Möglichkeit, durch Krisenprävention politische Entwicklungen positiv zu beeinflussen.

Dr. Thomas Brey hat lange Jahre das Regionalbüro der Deutschen Presse-Agentur dpa für Südosteuropa geleitet. Derzeit ist er Lehrbeauftragter für Politik und Journalistik an deutschen Universitäten.