Mit Sicherheit nur ein erster Schritt

Die Zeit ist vorbei, in der Sicherheits-, Außen- und Europapolitik sowie die Folgen internationaler Entwiklungen für die Innen- und Wirtschaftspolitik kein Anlass für intensive Debatten waren.

Ende 2021 verpflichtete sich die Bundesregierung im Koalitionsvertrag, eine Nationale Sicherheitsstrategie vorzulegen. Was damals richtig war, ist es heute umso mehr: Eineinhalb Jahre später hat sich die Welt maßgeblich weiter verändert. Der Zusammenbruch der europäischen kooperativen Sicherheitsarchitektur durch Russlands Angriff auf die Ukraine, die wachsenden Spannungen zwischen China und den USA, der zunehmende geopolitische und geoökonomische Druck auf Deutschland und die EU oder auch die Herausforderungen, die von rasanten technologischen Entwicklungen und insbesondere von Künstlicher Intelligenz ausgehen: All dies hat die Relevanz der Strategie so sehr gesteigert, wie es sich wohl keiner der Autorinnen und Autoren des Koalitionsvertrags ausgemalt hatte. Nun verbindet sie innere und äußere Sicherheit, und in ihren Schlussfolgerungen schaut sie mehr nach innen als in die Welt.

Mitten im tiefgreifenden Wandel der Welt hat die Ampelkoalition eine sicherheitspolitische Positionierung vollzogen, die auf Bundeskanzler Olaf Scholz‘ Zeitenwende-Rede aufbaut. Und sie bestätigt: Die alte Ordnung ist vorbei. Die Bundesregierung hat nun Risiken und strategische Herausforderungen, Interessen und Wertvorstellungen so klar wie selten formuliert, auch wenn sie im langen ressortpolitischen Ringen manch gute Idee links liegen gelassen hat.

Von harter Sicherheit über gesellschaftliche Resilienz, vom Schutz kritischer Infrastruktur über stabile Lieferketten: Der integrierte Sicherheitsbegriff bildet die existierende Komplexität ab, und er zieht eine umfassende Arbeitsagenda nach sich. An ihrer Umsetzung, an konkreten politischen Entscheidungen, die mit den notwendigen Ressourcen unterlegt sind, wird die Bundesregierung von Alliierten und Partnern und ihrer Wählerschaft zuhause gemessen werden, nicht an dem nun veröffentlichten Dokument. Die Regierung hat nun also sehr viel zu tun.

Das Weltbild: multipolar mit systemischer Rivalität

Eine gute Strategie basiert auf einer messerscharfen Analyse des Umfelds und wichtiger Trends, mit deren Hilfe Zukunftsszenarien abgeschätzt werden können. Die Sicherheitsstrategie zeichnet auf sechs Seiten ein realistisches Bild der Bedrohungen, denen sich Deutschland und seine Partner heute ausgesetzt sehen. Über die Status-quo-Analyse hinaus allerdings blickt sie kaum nach vorne.

Das gezeichnete Bild ist düster – und es kann sich weiter verdunkeln. Die Strategie, die Deutschlands Treue zur NATO und zur EU beschwört, ist nicht der Ort, um über die Folgen einer möglichen Abkehr der USA von Europa und transatlantischen Sicherheitsgarantien oder eine maßgebliche Weiterentwicklung der Gruppe der BRICS zu spekulieren oder über eine weitergehende Spaltung der EU nachzudenken. Und doch ist klar: Insbesondere im Fall eines republikanischen Wahlsiegs in den USA im Jahr 2024 würden sich die sturmähnlichen Bedingungen, die im Analysekapitel eindringlich beschrieben werden, zum Orkan verdichten.

In jedem Fall muss Europa in der neuen Weltordnung mehr Verantwortung übernehmen, egal wie eng der Schulterschluss mit den USA noch ist. Die Sicherheitsstrategie verzichtet zwar auf den anspruchsvollen Begriff der „strategischen Souveränität“ als Zieldefinition für die EU, den der Koalitionsvertrag noch in den Mittelpunkt stellte. Dennoch lässt sie keinen Zweifel daran, dass Deutschland weiterhin durch Europa global mitgestalten will. Eine Konkretisierung, was das deutsche Commitment zur Stärkung der Ostflanke allerdings konkret bedeutet und wie es mit der europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik weitergehen soll, gibt es nicht.

Dass nur Frankreich unter den EU-Partnern namentlich genannt wird, stößt in Warschau bitter auf, und es bedient das antideutsche Narrativ der PiS-Regierung vor der anstehenden Wahl in Polen. Seine europäischen Antworten muss Deutschland weiter konkretisieren, auch wenn die Spannungen in der EU über grundlegende Prinzipien, konkrete Politiken und die Lastenteilung zwischen den Staaten absehbar eher zunehmen werden. Das wird umso wichtiger, je mehr der politische Westen relativ an Gewicht verliert und je mehr Eigenverantwortung die USA von Europa einfordern.

Das mag die prominente Verwendung des Begriffs der Multipolarität zur Beschreibung der Weltordnung erklären, und doch wirft er Fragen auf. Soll er einen Kontrapunkt in der Diskussion darüber setzen, ob die Welt in einen Kalten Krieg 2.0 steuert und wieder in zwei ideologisch verortete Hälften zerfällt? Soll er sanft ein Szenario vorbereiten, in dem der jetzige politische Westen in mehrere Teile zerbricht, sollte ins Weiße Haus wieder ein Präsident einziehen, der die EU lieber an die Wand spielt als mit dem transatlantischen Partner eine tiefere Wirtschafts-, Technologie- und Sicherheitspartnerschaft aufzubauen? Oder ist dies ein gefälliges Kopfnicken in Richtung Peking, das seit Jahren mit Hilfe des Multipolaritätskonzepts dem US-geprägten liberalen Ordnungsmodell eine Alternative gegenüberstellt und immer wieder versucht, einen Keil zwischen Europa und die USA zu treiben? Vielleicht bildet es auch schlicht die Einsicht ab, dass die Staaten des sogenannten Globalen Südens sich nicht in die Dichotomie „The West against the rest“ einsortieren lassen, was die internationalen Reaktionen auf den Beginn der Großinvasion in der Ukraine noch einmal verdeutlicht haben. Auch wenn die Partnerschaft zwischen Peking und Juniorpartner Moskau seit Beginn von Russlands Angriffskrieg enger geworden ist, auch wenn mehr Staaten wie Ägypten, Saudi-Arabien oder Kenia in die Gruppe der BRICS streben, dürfte die Zukunft der Welt keine zweigeteilte sein.

Viele Regierungen des Globalen Südens eint das Ziel, das Primat der westlichen Welt einschließlich des US-Dollars nicht mehr anzuerkennen und globale Machtstrukturen zu verändern, die mit US-Hegemonie und zu ihrem Erhalt geformt wurden. Doch ein automatischer Schulterschluss mit China ergibt sich dadurch nicht. Staaten wie Indien oder auch Brasilien werden ihre Beziehungen zu beiden Seiten austarieren und den Westen, und damit Deutschland, zu deutlich flexiblerem Handeln und offenerer Herangehensweise herausfordern. Diese Einsicht atmet die Nationale Sicherheitsstrategie etwa auch dadurch, dass sie nicht mehr von einer „westlich liberalen Weltordnung“ spricht, sondern von einer „freien internationalen Ordnung“, die auf dem Völkerrecht und der UN-Charta basiert. Das klingt weniger nach Bretton-Woods-Institutionen und Dollar-Hegemonie als die Begrifflichkeiten, die der Westen zu Zeiten des Kalten Krieges geprägt hat. 

Der lange Schatten Chinas

Auch wenn die neue Strategie das „heutige Russland“ als „größte Bedrohung für Frieden und Sicherheit im euroatlantischen Raum“ bezeichnet, ist die Beziehung zum „Werterivalen China“ (Christian Lindner) langfristig bedeutsamer – gerade vor dem Hintergrund des Bekenntnisses zu einer multipolaren Welt. Die Strategie greift die vom Bundesverband der Deutschen Industrie in seinem China-Grundsatzpapier bereits 2019 erfundene und auch von der EU offiziell genutzte Begrifflichkeit vom „Partner, Wettbewerber und systemischer Rivale“ auf und warnt: Im Versuch, die regelbasierte internationale Ordnung zu verändern, und in seinem Streben nach einer regionalen Vormachtstellung verletzt China deutsche Interessen und Werte. Natürlich ist Peking auch einer der wichtigsten Partner, wenn es um die Bewältigung globaler Probleme geht. Doch wie die Bundesregierung plant, mit diesem Dilemma umzugehen, verschweigt die Sicherheitsstrategie, die eine Dachstrategie ist – auch für eine für Juli 2023 in Aussicht gestellte China-Strategie.

Kurz vor den anstehenden deutsch-chinesischen Regierungskonsultationen will der Bundeskanzler Peking offensichtlich nicht auf die Füße treten und spricht von „Balance“ – auch wenn das Papier eindeutig zur Diversifizierung und Risikominimierung aufruft und etwa im Drängen auf Vorratshaltung von kritischen Rohstoffen und weiteren Aspekten der wirtschaftlichen Sicherheit von Staaten wie Japan gelernt hat. Wie Deutschland nun aber mit seinem – 2022 zum siebten Mal in Folge – wichtigsten Handelspartner konkret umgehen will, bleibt in der NSS offen. Die Diskussion, wie sich das deutsche Wirtschaftsmodell bei einer weiteren Reduzierung von Verwundbarkeit und Abhängigkeiten von autoritären Regimen entwickeln kann, ist eine der wichtigsten Zukunftsfragen. Auch aus diesem Grund wird auf die China-Strategie Berlins gewartet.

Sehr klar benennt das Dokument die Gefahr hybrider Angriffe auf die Freiheit, politische Gerichtsverfahren, den öffentlichen Diskurs und auf Wahlen – in Deutschland, in Europa, in der Welt. Wie nah die Einschläge kommen, zeigt eine just am Tag vor der Sicherheitsstrategie veröffentlichte Stellungnahme der französischen Regierung, die massive hybride Angriffe Russlands in Frankreich offenlegt.

Zwar lässt sich die Welt nicht entlang einer Dichotomie von „der Westen und der Rest“ sortieren. Doch aus Sicht Deutschlands ist der Angriff auf demokratische Systeme und gesellschaftlichen Zusammenhalt Ausdruck einer systemischen Rivalität. Auch das Ringen um die internationale Ordnung ist davon geprägt, etwa wenn es um eine Infragestellung der Werte der UN-Charta und der völkerrechtlichen Grundlagen geht. Zu Recht benennt die Strategie diese als schützenswerte Grundlage der künftigen Beziehungen zwischen Staaten, gerade wenn sie konfliktreicher und transaktionaler werden.  

Die Frage der Umsetzung

Die realistische Lageanalyse, der holistische Sicherheitsbegriff und die Ankündigung vieler Folgedokumente und Gesetzesinitiativen werfen eine zentrale Frage auf: Wer soll das wie umsetzen? Mindestens zwei Dimensionen hat diese Frage: Zum einen eine institutionelle, denn unser Staatsapparat wurde in einer gänzlich anderen Zeit für andere Herausforderungen konzipiert. So wird die Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern sich in mancher Hinsicht verändern, die Frage der Koordinierung in der Regierung und der Einbezug des Parlaments wird sich weiter stellen. Die Idee eines aufgewerteten Nationalen Sicherheitsrats haben die Juniorpartner der Ampelkoalition aus machtpolitischem Kalkül links liegen gelassen, und in der Ampelkoalition bietet sich in der Tat kaum der richtige Moment für institutionelle Umstrukturierungen. Die Frage aber, wie sowohl in Krisenzeiten als auch in der Antwort auf Ergebnisse einer künftig zu intensivierenden strategischen Vorausschau ressortübergreifend gearbeitet werden kann, wird sich spätestens mit dem nächsten Koalitionsvertrag wieder stellen. Konkrete Vorschläge dafür und für die Einbeziehung des Parlaments liegen auf dem Tisch.

Die zweite Dimension der Umsetzung betrifft das Geld. Die Ampel will „alle Stränge der Politik zusammenführen“, um Deutschland und sein Lebensmodell zu schützen, aber dafür keinen Cent zusätzlich ausgeben. „Angesichts der erheblichen aktuellen Anforderungen an unsere öffentlichen Haushalte streben wir an, die Aufgaben dieser Strategie ohne zusätzliche Belastung des Bundeshaushalts insgesamt zu bewältigen.“ Wie dies funktionieren kann, hat die Bundesregierung offengelassen. Auf diesen Punkt aber, insbesondere auf die Entwicklung des Verteidigungshaushalts, werden unsere Alliierten den Blick richten; sie nehmen sehr wohl zur Kenntnis, dass die Wortwahl bei der militärischen Sicherheit und Abschreckung sowie der Cybersicherheit entschiedener geworden ist als zuvor aus Berlin vernehmbar. Eine ähnliche Frage stellt sich für den Umgang mit dem Klimawandel und seinen Folgen. Zwar wird er als zentrales Risiko benannt, und die internationale Verantwortung Deutschlands wird thematisiert. Wie aber Berlin konkret international eine Reduktion von Kohlendioxidemissionen erwirken will, dabei China und die USA mit an Bord holt und gleichzeitig mit Ländern des Globalen Südens arbeiten wird, bleibt offen. Deutschland wird auch hierfür Mittel bereitstellen müssen, um eine gerechte Klimatransformation zu unterstützen.

Die Orientierungsfunktion von Strategie

Politische Strategien sind nicht nur ein Orientierungsrahmen für konkretes staatliches Handeln. Je wichtiger und größer das Thema ist, desto bedeutsamer ist diese Funktion für öffentliche Debatten und die Meinungsbildung. Dies betrifft nicht nur die Frage, wieviel uns Sicherheit kosten darf.

Das integrierte Sicherheitsverständnis der Bundesregierung geht weit über die klassischen Schwerpunkte Diplomatie und Streitkräfte hinaus. Unter den Schlagworten „Wehrhaft. Resilient. Nachhaltig“ werden viele bereits existierende Initiativen der Regierung sortiert und aufgefächert. Doch vermisst man vor dem Hintergrund der Lageanalyse und der möglichen weiteren Entwicklungen das Anerkennen, wie umfassend die politische Aufgabe ist, dafür breites Verständnis und Rückhalt zu erarbeiten. In dem Maße, in dem der integrierte Sicherheitsbegriff die innere Sicherheit, Cyberbedrohungen, die Folgen des Klimawandels, die Resilienz von Gesellschaft, Demokratie und der Wirtschaft einbezieht, muss sich die gesellschaftliche und politische Debatte darüber verbreitern, wie welches Maß an Sicherheit zu gewährleisten ist. In der Phase der Strategieformulierung hat die Bundesregierung erste partizipative Ansätze erprobt – sie sollten ausgebaut werden und eine intensive und regelmäßige parlamentarische Befassung mit außen- und sicherheitspolitischen Themen begleiten. 

Die Balance von Freiheit und Sicherheit

Die Sicherheitsstrategie ist somit eine Einladung zu einer tiefen und wichtigen Diskussion. Bundeskanzler Scholz sagte bei der Vorstellung der Strategie: „Ohne Sicherheit gibt es keine Freiheit.“ (Und keinen Wohlstand, wie er im Vorwort der Strategie anerkennt.) Das klingt einfach, ist es aber nicht. Wo ist die Grenze solcher Versicherheitlichung, wenn doch die nun vorgelegte Dachstrategie potenziell alle Lebensbereiche erfasst? Wie wird die Balance zwischen Freiheit und Sicherheit gefunden? Das ist keine altmodische Debatte einer heilen Vergangenheit. Dies ist eine Diskussion, die wir umso mehr brauchen, als profunde Herausforderungen für unsere Demokratien und offenen Gesellschaften bestehen. Sicherheitsbedrohungen machen an den deutschen Grenzen nicht halt. Innere und äußere Sicherheit verwischen durch gezielte Intervention von außen in unseren Gesellschaften ebenso wie durch transnationale Risiken wie Klimafolgen und Pandemien.

Auch über das Konzept der Resilienz muss weiter diskutiert werden. Darin steckt ein großes Maß an nüchterner Ehrlichkeit; denn wer den Begriff der Resilienz bemüht, ist sich der eigenen Verwundbarkeit bewusst. Der Staat kann keinen vollen Schutz bieten und erweckt zu Recht nicht mehr diese Illusion. Wie aber die deutsche und wie andere europäische Gesellschaften mit Unsicherheit und Verwundbarkeit umgehen, wie wichtig es ist, den Zusammenhalt gerade in guten Zeiten zu stärken, um im Krisenfall standhaft zu sein, das ist längst nicht ausdiskutiert. Klar ist: Die innere und äußere Situation erfordert kollektives Handeln, vom Bund über die Länder, in Europa und der NATO, mit der Wirtschaft und der Zivilgesellschaft. Es geht nicht darum, sich vor dem globalen Wandel in Abschottung und Abwehr zu verlieren, sondern darum, das eigene Lebensmodell nicht nur zu schützen, sondern zu stärken, und wo möglich, Offenheit und Innovationskraft nicht nur zu bewahren, sondern auszubauen.

Es ist gut, dass Deutschland nun eine Nationale Sicherheitsstrategie hat. Unsere Partner werden dies anerkennen und die nächsten Schritte genau beobachten. Der Rahmen eines ambitionierten Arbeitsprogramms ist definiert, an seiner Umsetzung hängt viel Glaubwürdigkeit. Eine der wichtigsten Aufgaben wird die Priorisierung sein: Was kommt zuerst, und was ist Deutschland wieviel wert? So wichtig der holistische Ansatz ist, er birgt auch das Risiko, dass Ressourcen und strategisches Denken von den militärischen Fragen der nationalen Sicherheit abgelenkt werden, wenn eine breite Reihe sozialer, gesundheitlicher, wirtschaftlicher und ökologischer Herausforderungen mit ins Zentrum rücken. Priorisierung und Koordination, Krisenantizipation und -management ebenso wie der Blick auf die langen Linien bleiben große Aufgaben für die Bundesregierung, die den All-of-government-Ansatz weiter entwickeln sollte. Die wirklich wichtigen Aufgaben beginnen da, wo das Strategiedokument endet.