Innovation und Transformation

Deutschland hat die Finanzkrise 2008/09 und die Corona-Pandemie vergleichsweise gut überstanden. Doch seit Beginn des Ukraine-Krieges verliert das Land laut dem Jahresgutachten 2025 der Expertenkommission Forschung und Innovation der Bundesregierung (EFI) deutlich an wirtschaftlicher Dynamik. Nach 1,4 Prozent Wachstum 2022 stagnierte die Wirtschaft nach Angaben der Projektgruppe Gemeinschaftsdiagnose in den Jahren 2023 und 2024. Damit liegt Deutschland nicht nur hinter großen Industrienationen wie den USA, China, Japan und Südkorea, sondern auch unter dem EU-Durchschnitt. Für 2025/26 wird nur eine schwache Erholung von etwa 1 Prozent prognostiziert. 

Die Ursachen sind nicht nur konjunkturell, sondern auch und gerade strukturell. Ein zentraler Faktor ist die Investitionsschwäche. Seit 2023 sinken die Bruttoanlageinvestitionen, viele Unternehmen verschieben Projekte oder verlagern sie ins Ausland. Wo sind die inländischen Investitionsoptionen geblieben, mag man sich fragen; sind die Risiken, sind die Kosten technologischer Erneuerungen zu hoch?

Zu einer kurzfristigen ­Konjunkturschwäche ­gesellen sich langfristige ­Strukturprobleme

Parallel dazu schwächelt der Export, lange Stütze der deutschen Wirtschaft. Der Rückgang des deutschen Exportvolumens 2023/24 ist alarmierend. Unternehmen in Schlüsselbranchen wie Automobil, Maschinenbau, Chemie, Elektrotechnik und Pharmazie verlieren an Wettbewerbsfähigkeit. Das gilt gerade beim Übergang zu radikal neuen Technologien, etwa in der Automobilbranche von fossilen zu alternativen Antriebsaggregaten. Hinzu kommen die hohen Energiepreise, die in der energie­intensiven Industrie die Wettbewerbsfähigkeit der Firmen einschränken. 

Zwischen 2022 und 2023 stieg die Zahl der Unternehmensschließungen im verarbeitenden Gewerbe um fast 9 Prozent, besonders in forschungsintensiven Sektoren. Parallel dazu bauen viele Unternehmen Stellen ab. Besonders betroffen ist die Automobilbranche, wo der Verlust Zehntausender Arbeitsplätze droht. Auch Chemie-, Stahl- und Energieunternehmen reagieren und kündigen Entlassungen an. 

All das spiegelt einen transformativen, also tiefgreifenden Strukturwandel wider – etwa den geringeren Arbeitskräftebedarf bei der Umstellung von Verbrenner- auf Elektroantriebe oder die Nachfrage nach ganz neuen technologischen Komponenten in der Zulieferindustrie. Die Zahl der Arbeitslosen steigt wieder an; für 2025/26 werden laut Projektgruppe Gemeinschaftsdiagnose bis zu über drei Millio­-
nen erwartet. Fachkräftemangel und ­demografischer Wandel lindern die Probleme kaum, da Qualifikationsdefizite in Bezug auf neue Technologien bestehen und die Digitalisierung traditionelle Tätigkeiten ersetzt. Deutschland steht vor einer doppelten Herausforderung: Zur kurzfristigen Konjunkturschwäche gesellen sich langfristige Strukturprobleme, die mit technologischen und nachhaltigkeits­orientierten Transformationsprozessen einhergehen. Klassische Konjunkturprogramme greifen hier zu kurz. Erforderlich ist eine Wirtschaftspolitik, die den transformativen Strukturwandel aktiv gestalten kann. Der F&I-Politik kommt dabei eine zentrale Rolle zu.

Nicht fit für den Wandel

Das deutsche Forschungs- und Innovationssystem (F&I-System) ist seit Jahrzehnten eine zentrale Säule wirtschaftlicher Stärke. Es schafft wissenschaftliche Grundlagen, Kompetenzen und neue Technologien. Doch zentrale Indikatoren zeigen, dass Deutschland international zurückfällt. So stiegen die Bruttoinlandsausgaben für Forschung und Entwicklung (FuE) zwischen 2019/20 und 2021/22 nur um 2,6 Prozent. Damit liegt Deutschland deutlich hinter China (7,8 Prozent), den USA (6,0) und Südkorea (5,2) und sogar unter dem EU-27-Durchschnitt (3,5). 

Beim Anteil der FuE-Ausgaben am Bruttoinlandsprodukt zeigt sich ebenfalls Stagnation: Seit 2019 liegt er konstant bei rund 3,1 Prozent, während andere Staaten teils deutlich höhere Intensitäten ver­zeichnen (Südkorea 4,73, USA 3,54 und Japan immerhin 3,35 Prozent). 

Auch die patentierten Erfindungen entwickeln sich wenig dynamisch. Transnationale Patentanmeldungen, ein Qualitätsindikator für international verwertbare Innovationen, gingen zwischen 2018 und 2021 um 1,3 Prozent zurück, während China (+4,9 Prozent), Südkorea (+3,5) und die USA (+0,9) zulegten.

Besonders kritisch ist der Rückstand in Schlüsseltechnologien wie KI, Biotechnologie, Materialwissenschaft und modernen Produktionstechnologien. Während die USA und China in der KI dominieren und sogar kleinere Länder wie Finnland, Schweden oder Singapur führende Positionen erobern konnten, bleibt Deutschland – ähnlich wie zuvor bei anderen digitalen Technologien – zurück. Weitere Warnsignale sind eine sinkende Innovatorenquote und ein Zurückfallen in internationalen Innovationsrankings. Fazit: Deutschland besitzt ein mittlerweile wenig dynamisches F&I-System. Ohne dieses System gezielt zu stärken, droht man bei den anstehenden technologischen Transformationen den Anschluss zu verlieren. Gesucht wird eine F&I-Politik, die auf die Problematik des transformativen, innovationsgetriebenen Wandels zugeschnitten ist.

Transformationen sind tiefgreifende, langfristige Veränderungen, die Wirtschaft, Gesellschaft, Politik und Kultur betreffen. Strukturen der Produktion, des Konsums, der Energieversorgung oder der Mobilität sind davon oft sehr grundlegend erfasst. Auslöser solcher transformativer Prozesse sind zumeist radikale Innovationen. Sie unterscheiden sich von den inkrementellen, also schrittweisen Neuerungen dadurch, dass sie technologische Grundprinzipien fundamental verändern (etwa: Elektro- statt Verbrennungsmotor) und mit hoher Unsicherheit verbunden sind. 

Kreative Zerstörung

Radikale Innovationen transformieren „kreativ zerstörend“ ganze Produktions- und Nutzungssysteme: Für Start-ups und etablierte Unternehmen entstehen neue Möglichkeiten und Geschäftsmodelle. Bewährte Strukturen und Modelle verlieren an Bedeutung, Unternehmenskonsolidierungen und -schließungen werden erforderlich, mit der Folge von Stellenabbau und Arbeitslosigkeit. Anders als kurzfristige Anpassungen verlaufen Transformationen über längere Zeiträume. Sie sind oft wettbewerbsgetrieben und damit ergebnisoffen. Sie können jedoch auch normativ ausgerichtet sein, etwa an Nachhaltigkeitszielen. Neu ist, dass politische Akteure versuchen, ­innovationsgetriebene Transformationen aktiv zu begleiten, etwa bei Digitalisierung und Nachhaltigkeit. Das erfordert eine veränderte Ausrichtung der Politik, einen neuen Stil, eine „transformationsorientierte F&I-Politik“. Sie hat beide Seiten von Transformation im Blick, das Kreative und das Zerstörerische.

In Bezug aufs Kreative zielte Politik bisher darauf ab, Markt- und Systemfehler zu korrigieren, die einer intensiveren Innovationstätigkeit im Wege standen. Zu diesen Fehlern zählen: kostenlose Wissensnutzung durch Dritte, hohe Risiken oder ­mangelnde Kooperation. Eines der wichtigsten Instrumente, um die Innovationsintensität in Deutschland anzukurbeln, ist die im Jahr 2000 eingeführte Forschungszulage oder steuerliche F&E-Förderung.

Wie lässt sich Innovationstätigkeit unterstützen, damit sie sich gezielt in neue Richtungen entwickelt – etwa hin zu CO₂-neutralen Technologien oder KI? Steuerpolitik oder Forschungszulage bleiben hier eher stumpf, da sie eher richtungsneutral wirken und nur bei klassischen Markt- und Systemfehlern helfen. Bei Änderungen der Innovationsrichtung treten hingegen weitere, andersartige Hemmnisse auf, sogenannte Transformationsfehler.

Ohne eine gezielte Stärkung seines Forschungs- und Innovationssystems droht Deutschland den ­Anschluss zu verlieren

Wenn etablierte Technologien aufgrund hoher Wechselkosten oder aufgrund von Netzwerkeffekten (ein Phänomen, bei dem der Wert eines Produkts für die Nutzer steigt, je mehr es verwenden) beibehalten werden, dann spricht man von einem „Mangel an Direktionalität“ (Richtungsgebung) oder von „Pfadabhängigkeiten“. 

Haben sich für radikal neue Technologien noch keine Märkte entwickelt, dann besteht ein „Mangel an artikulierter Nachfrage“. Beide Mängel führen dazu, dass Investitionen in radikale Innovationen eher unterbleiben, neue technologische Richtungen nicht eingeschlagen werden und Transformationen so stecken bleiben.

Angesichts des „Zerstörerischen“ im Wandel ist die Politik gefordert, Strukturveränderungen in dem Maße zuzulassen, dass für diejenigen, die nicht auf der Gewinnerseite der Veränderung landen, ein Ausgleich möglich wird. Den Wandel komplett zu verhindern, ist dabei allerdings keine ­Option. 
Etablierte soziale Sicherungssysteme mögen ihren Teil dazu leisten, die Folgen der Transformation abzufedern. Doch ist die Zahl der von einem solchen Wandel negativ Betroffenen deutlich höher als bei „normaler“ inkrementeller Transforma­tion. Das birgt sozialen Sprengstoff.

Auf einer Mission

Ein Ansatz einer transformationsorientierten Politik ist die „neue Missionsorientierung der F&I-Politik“. Sie zielt darauf ab, große gesellschaftliche Herausforderungen mit Überzeugung anzugehen. Ursprünglich an den UN-Nachhaltigkeitszielen orientiert, wird sie immer öfter im Sinne einer technologischen Missionsorientierung auch auf Schlüsseltechnologien angewendet. Kern dieses Politikdesigns sind klar formulierte Missionen, die als Bindeglied zwischen übergeordneten ­Zielen und konkreten Projekten fungieren. Sie spezifizieren Transformationsziele, die innerhalb eines Zeitrahmens und Budgets erreicht werden sollen. Missionen können transformativ sein („CO₂-neutrale Individualmobilität 2035“) oder beschleunigend („KI-basierte Industrie 2035“). Ihre Umsetzung erfordert zahlreiche Zwischenziele und ein Bündel von Maßnahmen aus verschiedenen Ressorts. Dabei passen sich die Maßnahmen an die Phasen der Transformation und Innovation an.

Missionsziele werden in aller Regel durch die Kombination von F&I-Maßnahmen und flankierenden Politiken verfolgt, insbesondere bei der Verbesserung von Rahmenbedingungen (wie CO2-Preis, Datennutzungsgesetze, Genehmigungsverfahren für Experimente oder Schadensregelungen). Das erfordert einen hohen Grad an Politikkoordination. Etwaige Eingriffe in das Marktgeschehen sollten katalytisch angelegt sein: Wenn die innovative Richtungsänderung eingetreten ist, wird die Maßnahme wieder beendet. 

Wenn es darum geht, welche Staatsfehler dazu beitragen können, dass dieser Ansatz nicht funktioniert, dann werden häufig mangelnde Politikkoordination und ein fehlendes kontinuierliches ­Nachjustieren und Evaluieren genannt. Zudem wird die Rolle des Staates oft kritisch gesehen: Sein unternehmerisches Eingreifen könnte die Kreativität der Marktteilnehmer hemmen. Dem wird durch technologie- oder lösungsoffene Formulierungen wie der erwähnten „CO₂-neutralen Individualmobilität 2035“ oder breiter angelegte Ziele wie der „KI-basierten Industrie 2035“ begegnet. Diese Formeln setzen bewusst auf privatwirtschaftliche Innovationskraft und Flexibilität. Staatliche Steuerung und Marktmechanismen sollen so miteinander in Einklang gebracht werden.

Formeln wie „CO₂-neutrale Individualmobilität 2035“ setzen auf Innovationskraft und Flexibilität

Neue staatlich finanzierte Einrichtungen wie die Agentur für Sprunginnovationen („SprinD“) oder die Agentur für Innovation in der Cybersicherheit stehen für die Entwicklung radikaler Innovationen. Für derartige kostenintensive Projekte, deren Grad an technologischen und marktlichen Unsicherheiten sehr hoch ist und für die ein sehr langer Zeithorizont zu erwarten ist, finden sich private Investoren nicht ohne substanzielle staatliche Förderung. Um technologische, marktliche und regulatorische Unsicherheiten überwinden zu können, bieten sich Reallabore und Experimentierräume an. Mit den Agenturen und den Reallaboren kann dem Problem der Pfadabhängigkeit begegnet werden. 
Gegen mangelnde Nachfrage hilft der innovationsorientierte Einsatz der öffentlichen Beschaffung, das „Public Procurement“. Staatliche Nachfrage schafft einen Markt für radikale Neuerungen und fungiert als Auslöser einer Marktentwicklung, in die Schritt für Schritt private Akteure eintreten. Dem katalytischen Charakter von Markteingriffen kommt staatliche Politik durch den Einsatz der Private Public Partnerships nach. Ist das gemeinsame Projekt erfolgreich, dann kann die öffentliche Einlage zurückgezahlt werden.

Und dann sind da noch, last not least, Maßnahmen, die die negativen Begleit­erscheinungen transformativer Prozesse in den Blick nehmen. Sie beziehen sich vornehmlich auf den Arbeitsmarkt, der durch transformationsbedingte Arbeits­losigkeit und den Mangel an neuen Qualifikationen betroffen ist. Umschulungen und Weiterbildung, vor allem präventiv, helfen kurzfristig, eine Umstellung der Curricula von den Ausbildungseinrichtungen bis zu den Hochschulen langfristig.

In Zeiten eines tiefgreifenden Strukturwandels in Wirtschaft und Gesellschaft können wirtschaftliche Schwächephasen nicht allein durch überkommene konjunktur- oder wachstumspolitische Maßnahmen angegangen werden. Es gilt, eine transformationsorientierte F&I-Politik zu betreiben, die innovationsgetriebenen Strukturwandel fördert und negative Auswirkungen besonders auf den Arbeitsmarkt zumindest temporär kompensiert. Hierdurch werden die notwendigen, in der Regel technologischen Richtungsänderungen einer Transformation und der damit verbundene Strukturwandel unterstützt. 

Ist der Schwenk eingeleitet und sind für die Marktakteure die Unsicherheiten transformativer Prozesse in handhabbare Risiken gewandelt, dann nehmen forschungs- und innovationspolitische, wachstums- und konjunkturpolitische Maßnahmen – wie Steuersenkungen oder Forschungszulage –, die die Intensität der Innovationsaktivitäten anschieben können, wieder eine wichtige Rolle ein.