Handlungsfähigkeit vor Einigkeit

Dies klingt wie „business as usual“ in der deutschen Europa-Politik, weil die Abschaffung der Einstimmigkeit bereits auf der Agenda etwa des früheren Kanzlers Olaf Scholz stand. Aber zwei Entscheidungen der vergangenen Monate zeigen, dass sich etwas grundlegend geändert hat, dass aus der theoretischen Debatte praktizierte Politik wird: Zum einen entschieden 24 von 27 EU-Staaten, dass die Ukraine für die kommenden Jahre einen 90-Milliarden Euro-Kredit erhält. Zum anderen wurde das EU-Mercosur-Freihandelsabkommen mit qualifizierter Mehrheit durchgesetzt – gegen die Stimme Frankreichs. Das sei bedauerlich, sagte Merz mit Blick auf die stets enge deutsch-französische Abstimmung. Aber das Zustandekommen des Abkommens sei nun mal wichtiger. 

All das zeigt: Die deutsche Europa-Politik wird ergebnisorientierter, sie beruht nicht mehr allein auf dem deutsch-französischen Pfeiler. Sie dürfte künftig die EU prägen, mit allen Chancen und Risiken.

Die Vorläufer

Die Idee, dass nicht alle EU-Staaten an einem Strang ziehen, ist fast so alt wie die EU selbst. Die Interessen und die Sicht der EU-Regierungen auf die Welt sind oft unabhängig von der Parteizugehörigkeit historisch, politisch, aber auch geografisch geprägt. Deshalb wurden schon früher Ideen wie ein Europa der konzentrischen Kreise, das eines Kerneuropas, einer Avantgarde-Gruppe oder ein Europa der unterschiedlichen Geschwindigkeiten entwickelt. Da Merz in seiner ersten politischen Karriere vor dem Ausflug in die Wirtschaft stark von dem europapolitischen CDU-Vordenker Wolfgang Schäuble beeinflusst wurde, sind ihm diese Gedanken nicht fremd. Er selbst erinnert auch immer wieder an seine Zeit als Abgeordneter des Europäischen Parlaments zwischen 1989 und 1994.

Im Laufe der Erweiterungen wurden die EU und die Sichtweisen der Länder immer vielfältiger und heterogener. Tatsächlich zeigt die heutige Konstruktion der EU, dass frühere Regierungen dies sehr früh akzeptierten. In Sonntagsreden wird dies zwar selten eingeräumt, aber die EU ist mittlerweile ein Gemischtwarenladen oder ein „Europa à la carte“; gerade mit letzterem Begriff wurde immer vor einem Auseinanderdriften der EU gewarnt. Der strategisch so wichtige Euro ist nur von 21 der 27 Mitgliedstaaten eingeführt worden. Das Schengen-Abkommen zum passfreien Reisen deckt sich nicht mit der EU-Mitgliedschaft. 

Dennoch kam und kommt immer wieder der Wunsch auf, dass die EU doch gemeinsam und einstimmig entscheiden sollte – gerade in Deutschland. Reflexhaft löste es Kritik aus, wenn Kanzlerin oder Kanzler „kleine“ Länder bei Absprachen übergingen – ein Standardvorwurf der jeweiligen Opposition gegenüber Regierungen. Reflexhaft wurde ebenfalls kritisiert, wenn Bundesregierungen intergouvernementale Absprachen trafen, weil man mit der Gemeinschaftsmethode nicht weiterkam. Als Referenzpunkt einer besseren Europa-Politik galt oft die Amtszeit von Bundeskanzler Helmut Kohl – der allerdings Regierungschef in einer viel kleineren, homogeneren EU und einem stabileren internationalen Umfeld war.    

Zwei Ereignisse haben das deutsche Denken über die Funktionsweise der EU entscheidend verändert: der Brexit 2016, der zeigte, dass die Spannungen zwischen einer verstärkten inneren EU-Integration und dem nationalen Wunsch nach Eigenständigkeit für einige Länder zu groß geworden sind; und der großangelegte russische Überfall auf die Ukraine im Februar 2022, der sehr schmerzhafte Entscheidungen erfordert und einen Keil in die EU zwischen der Mehrheit und prorussischen Regierungschefs wie Ungarns Viktor Orbán treibt. Dazu kommt das Erstarken rechtspopulistischer Parteien in etlichen EU-Staaten, die einstimmige Abstimmungen weiter verkomplizieren können. Nicht ohne Grund forderte schon der frühere Bundeskanzler Scholz in seiner Prager Europa-Rede am 29. August 2022 auch eine Zeitwende in der Europa-Politik mit dem Übergang zu qualifizierten Mehrheitsentscheidungen auch in der Außen- und Finanzpolitik.  

Merz‘ neuer Pragmatismus

In Merz‘ erster Regierungserklärung vom 14. Mai 2025 lag der Schwerpunkt noch auf anderen Aspekten. Im Zentrum seiner europäischen Bemerkungen standen die Betonung der Absprachen mit Frankreich und Polen und das Pochen auf eine Politik für mehr Wettbewerbsfähigkeit. Dies prägte die ersten Monate seiner Amtszeit – und war mehr gegen die EU-Kommission als nach außen gerichtet. Zusammen mit Frankreichs Präsident Emmanuel Macron, später aber auch mit anderen Regierungschefs, trieb er eine Neuorientierung der Brüsseler Politik voran: Der Green Deal – also die Fixierung vor allem auf eine klimafreundliche Politik der EU – soll durch das Streben nach größerer Wettbewerbsfähigkeit als Priorität abgelöst werden. Er wolle den Trend umkehren, dass die USA und China stärker wachsen als die EU, betonte Merz erst kürzlich am 29. Januar in einer Regierungserklärung. Ein Großteil seiner Aktivitäten und Äußerungen in den ersten Monaten seiner Kanzlerschaft zielte also Richtung Brüssel, auf einen Rückbau der Bürokratielasten. Teilweise wählte Merz dafür eine sehr harte Tonlage gegenüber der Europäischen Kommission und auch dem Europäischen Parlament. 

Vor allem aber setzte der Kanzler von Anfang an auf sehr starke intergouvernementale Abstimmungen. Sein schneller Antrittsbesuch in Kyjiw fand mit dem französischen Präsidenten, dem britischen Premierminister Keir Starmer und dem polnischen Ministerpräsidenten Donald Tusk statt, nicht aber mit den Spitzen der EU-Institutionen. Dies entsprach einerseits Merz‘ Mentalität. Andererseits wurde dieser Trend zur Abstimmung zwischen Regierungschefs durch die Politik von US-Präsident Donald Trump beschleunigt. Dessen Rückzug aus der Ukraine-Hilfe und die als erratisch empfundene US-Zollpolitik sorgten dafür, dass der Abstimmungsbedarf auf „Chefebene“ immer größer wurde. Zwar vereinbarte die EU-Kommission im Juli in Schottland das EU-US-Zollabkommen. Aber in den Tagen und Wochen davor machte Merz wenig Hehl daraus, dass EU-Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen in enger Absprache gerade mit den großen Mitgliedstaaten stand – und der deutsche Kanzler maßgeblich beanspruchte, den Kurs der EU vorzugeben. Schon im Sommer wurde deutlich, dass etwa Frankreichs Präsident und auch Teile des Europäischen Parlaments einen deutlich härteren Kurs gegen Trump hatten einschlagen wollen.

Zwar war bei der Washington-Reise europäischer Staats- und Regierungschefs wegen der Ukraine-Krise Mitte August auch die Kommissionspräsidentin mit dabei. Aber die Kontakte nach Washington verlagerten sich immer mehr auf die Hauptstädte. Deutschlands Außenminister Johann Wadephul etablierte die E5-Gruppe (Deutschland, Frankreich, Großbritannien, Polen, Italien) und „Weimar plus“ (plus Italien und die EU-Außenbeauftragte Kaja Kallas), weil Absprachen zwischen den Außenministern Frankreichs, Deutschlands und Polens nicht mehr ausreichten. 

Auf Kanzlerebene fanden immer mehr Abstimmungen im E3-Rahmen statt – also zwischen Merz, Macron und Starmer. Vergessen war in der neuen Kanzlerpartei CDU/CSU plötzlich, wie heftig man noch Merz‘ Vorgänger Scholz für ein Treffen der E3 (und damit ohne Polen) mit dem damaligen US-Präsidenten Joe Biden im Oktober 2024 in Berlin kritisiert hatte. Merz und sein Team rechtfertigten sich stets mit dem Hinweis, dass er Warschau oder Rom, aber auch die EU-Spitzen in Brüssel danach sehr schnell von den Ergebnissen der Gespräche unterrichtet habe. Aber die E3-Treffen selbst wurden immer häufiger – aus dem Gefühl heraus, dass angesichts der Abwesenheit der USA wenigstens die drei militärisch und wirtschaftlich stärksten europäischen Länder eine gemeinsame Linie haben müssten.  

Weiteres Umdenken seit Oktober

Ein entscheidender Einschnitt im Denken des Kanzlers folgte beim EU-Gipfel im Oktober 2025. Kurz zuvor hatte Merz ein Konzept veröffentlicht, wie die eingefrorenen russischen Staatsvermögen in der EU für einen milliardenschweren Kredit an die Ukraine genutzt werden könnten. Grund war der Vorwurf an die Kommission, sie habe das Thema der künftigen Finanzierung der Ukraine zu lange schleifen lassen. Auch wuchs in Berlin die Sorge, am Ende als Hauptfinanzier der Ukraine allein dazustehen. Denn nach dem Ausfall der USA zeigte sich, dass auch Großbritannien, Frankreich und Italien ihre Ukraine-Hilfe nicht hochfahren konnten oder wollten. Die schwarz-rote Bundesregierung hatte dagegen zu diesem Zeitpunkt bereits 8,5 Milliarden Euro an Militärhilfe für die Ukraine im Bundeshaushalt 2026 eingeplant – ein Betrag, der dann auf 11,5 Milliarden Euro aufgestockt wurde.  

Aber auf dem EU-Gipfel kam keine Einigung zustande. Das lag nicht nur am Widerstand Belgiens, wo das Gros der mehr als 200 Milliarden Euro an eingefrorenem russischem Vermögen liegt. Frankreich hatte Einwände, dass auch die bei französischen privaten Banken liegenden Vermögen einbezogen werden sollten. Das Ergebnis war, dass die EU dann im Dezember einen ungewöhnlichen Weg ging: Mit einem modifizierten Verfahren wurde ein zinsloser Kredit von bis zu 90 Milliarden Euro für die Ukraine aktiviert. 

Zwar wurde dies gemeinschaftlich beschlossen und über den EU-Haushalt abgesichert. Aber nur 24 der 27 EU-Staaten beteiligen sich an den Kosten. Ungarn, die Slowakei und Tschechien lehnen dies ab.  Möglich wurde dies, weil die EU den Weg der sogenannten verstärkten Zusammenarbeit nach Artikel 20 des EU-Vertrags geht. Dieser legt fest, dass nach einem einstimmigen Votum mindestens neun EU-Länder vorangehen und dann andere folgen können. Zu diesem Zeitpunkt war es bereits üblich geworden, dass EU-Gipfel häufig statt mit einer gemeinsamen Erklärung aller Staaten mit einem Statement des EU-Ratspräsidenten endeten.  

Die deutsch-französische Achse funktioniert nicht mehr

Fast noch entscheidender war aber aus deutscher Sicht die Erkenntnis, dass die deutsch-französische Achse als Basis für europäische Entscheidungen nicht mehr trug. Ein Beispiel ist das deutsch-französisch-spanische Projekt eines neuen Luftkampfsystems FCAS. Frankreichs Präsident, der innenpolitisch keine Mehrheit mehr in der Nationalversammlung hat, konnte den Luftfahrtkonzern Dassault nicht davon abbringen, statt des ausgehandelten Arbeitsanteils eine klare Führungsrolle in dem Projekt zu beanspruchen. Es wurde deshalb immer unwahrscheinlicher, dass die drei europäischen Länder gemeinsam eine Alternative zu US-Kampfjets der sechsten Generation bauen können. „Macron kann nicht mehr liefern“, fasste ein EU-Diplomat seine Enttäuschung zusammen.

Zudem wurde klar, dass Frankreich auf keinen Fall den Abschluss des seit 25 Jahren verhandelten EU-Mercosur-Abkommens mittragen würde – trotz vieler Nachbesserungen zum Schutz von EU-Bauern. In Berlin war von einer immer irrationaleren, aber parteiübergreifenden Haltung in Paris die Rede, gegen die sich Macron nicht mehr durchsetzen könne. Bereits im Oktober 2025 hieß es deshalb in deutschen Regierungskreisen, dass man sich nicht mehr um eine Zustimmung in Paris und in Warschau bemühen müsse: Die Hauptaufmerksamkeit auch der EU-Kommission galt nun Italien, mit dessen Stimme die nötige Zweidrittel-Mehrheit zustande kommen würde. 

Auf dem Dezember-Gipfel versprach dann Italiens Regierungschefin Giorgia Meloni sowohl Brasiliens Staatschef Ignacio Lula da Silva als auch Merz, dass sie zustimmen werde, sie bat nur um eine Verschiebung um wenige Tage. Im Januar kam dann, wie zugesagt, der Beschluss. „Ich hätte mir vorstellen können, dass alle zustimmen, aber wenn es nicht geht, muss auch mit qualifizierter Mehrheit entschieden werden“, sagte Merz am 29. Januar lapidar. Und sowohl der Kanzler als auch Meloni drängten danach auf eine vorläufige Inkraftsetzung des Abkommens, auch wenn das Europäische Parlament in einer hoch umstrittenen Entscheidung für eine Prüfung des Vertragswerks durch den Europäischen Gerichtshof votierte und für einen neuen Moment der Unsicherheit sorgte.

Die neue deutsche Flexibilität der EU-Politik wird aber noch durch einen anderen Punkt befeuert, über den nicht offen gesprochen wird: Nicht nur in Berlin wachsen die Zweifel, wer in Paris nach den Präsidentschaftswahlen 2027 regieren wird. Wenn die Europäer nun eine gemeinsame Antwort auf den US-Präsidenten suchen, müssen sie auch im Hinterkopf haben, dass das alte „Kerneuropa“ wenig handlungsfähig ist, wenn ein möglicherweise nicht mehr proeuropäischer französischer Präsident gewählt wird.  

Die Absprache mit Paris verliert also auch deshalb an Bedeutung als tragende Säule der deutschen Europa-Politik. Deshalb lassen Merz und seine Kabinettsmitglieder verstärkt den Blick zu den anderen EU-Partnern wandern. Schon Kanzler Scholz hatte die wundersame Wandlung der postfaschistischen italienischen Regierungschefin Meloni zu einer proeuropäisch, proukrainisch und proamerikanisch auftretenden EU-Partnerin gepriesen. Im Januar entschied sich Merz, zusammen mit Meloni ein Papier zur Wettbewerbsfähigkeit in Europa und dem von ihm angeregten Sondergipfel am 12. Februar vorzulegen. Dazu passt, dass die nationalkonservative EKR-Parteienfamilie im Europäischen Parlament, zu der auch Melonis „Brüder Italiens“-Partei gehört, mithalf, die von der Bundesregierung angestrebte Rückabwicklung von EU-Gesetzgebung wie der Lieferkettenrichtlinie durchzusetzen.    

Neue Formate, innerhalb und jenseits der EU

Finanzminister Lars Klingbeil bekam viel Aufmerksamkeit, als er am 28. Januar ein neues E6-Format bei den Finanzministern ausrief. Mit den Kollegen aus Frankreich, Italien, Spanien, Polen und den Niederlanden will er nun versuchen, Knoten auf dem seit Jahren blockierten Weg zu einer echten Kapitalmarktunion zu durchschlagen. „Wir geben Impulse, andere können sich anschließen. Entscheidend ist die Stärkung unserer Wettbewerbs- und Verteidigungsfähigkeit. Als sechs große Volkswirtschaften in Europa wollen wir jetzt die Antreiber sein“, sagte Klingbeil zu der mit Paris abgestimmten Initiative. 

Medien entdeckten plötzlich den Trend zu einem „Europa der zwei Geschwindigkeiten“. Aber zum einen komplettierte der Schritt Klingbeils nur das, was Kanzler und Außenminister zuvor an neuen Formaten etabliert hatten. Zum anderen zeigt das E6-Format, wie weit die alten Vorstellungen eines festen „Kerneuropas“ entfernt sind. Auch CDU/CSU-Fraktionschef Jens Spahn sprach am 29. Januar im Bundestag deshalb eher von einem „Europa der Pioniere“. Und dies kann völlig unterschiedliche Zusammensetzungen haben. Es werden Allianzen entlang geografischer und inhaltlicher Interessen gebildet. Übrigens gab es auch dafür unter Scholz Vorbilder: Der frühere Kanzler führte jährliche Treffen Deutschlands mit den baltischen, aber auch mit den nordischen Staaten ein. 

Spätestens seit dem als traumatisch empfundenen Ausstieg Großbritanniens aus der EU, der Anfang 2020 vollzogen wurde, bilden sich zudem Allianzen, die nicht mehr entlang der EU-Grenzen verlaufen. Ein Beispiel war der Nordsee-Gipfel am 26. Januar 2026 in Hamburg, der den Ausbau und Schutz der Offshore-Windenergie vorantrieb – mit Partnern wie Norwegen und Island, die beide nicht der EU angehören. Bei der Ukraine-Hilfe und der Abwehr russischer Bedrohung zeigte sich ohnehin, dass starke NATO-Partner wie Norwegen und Großbritannien entscheidende Akteure sind. Und die Annexionsdrohungen von US-Präsident Trump gegen Grönland haben zudem eine sehr enge Abstimmung der Nordeuropäer mit Kanada bewirkt. 

Neue Gefahren 

Ganz ungefährlich ist die Devise „Handlungsfähigkeit vor Einheit“ aber nicht. Schon die Migrationskrise 2015 hat die Grenzen der Entscheidungen mit qualifizierter Mehrheit gezeigt. Denn für das Funktionieren ist es notwendig, dass sich die bei Abstimmungen unterlegenen Länder in einer demokratischen Wertegemeinschaft auch an getroffene Beschlüsse halten. Bei der Verteilung von Flüchtlingen auf die EU-Länder war dies aber nicht der Fall, weil die Visegrad-Staaten (Tschechische Republik, Slowakei, Polen und Ungarn) die Beschlüsse einfach ignorierten. Auch jetzt hat Polen wieder angekündigt, zumindest Teile der gemeinsamen europäischen Asylpolitik (GEAS) nicht umsetzen zu wollen. Dagegen gibt es zwar Strafmöglichkeiten der EU. Aber gerade osteuropäische Staaten wie Ungarn haben gezeigt, dass sie bei innen- und parteipolitisch motivierten Verstößen auch milliardenschwere Kürzungen von EU-Zahlungen in Kauf nehmen. Der Weg über eine verstärkte Zusammenarbeit, dem im Falle der Ukraine-Finanzierung auch Ungarn zugestimmt hatte, könnte deshalb der bessere sein.

Bei vergemeinschafteten Politikbereichen wie beim Handel oder auch in der Euro-Politik geht dies aber nicht. Hier haben Deutschland und Frankreich mit ihren Verstößen gegen die Defizitkriterien im Stabilitätspakt schon 2002 und 2003 bewiesen, dass sich große Staaten folgenlos über EU-Recht hinwegsetzen können – was das Vertrauen in die Rechtsstaatlichkeit untergräbt und Nachahmer ermutigt. Frankreich kommt heute nicht einmal in die Nähe der erlaubten Haushaltsdefizite.

Und beim Mercosur-Handelsabkommen könnte es noch ein Nachspiel geben. So groß die Zufriedenheit in Berlin über den Beschluss war: Das in Deutschland nun fast parteiübergreifend geforderte vorläufige Inkrafttreten wird in Frankreich ebenso parteiübergreifend und regierungsoffiziell als undemokratisch verurteilt. Und eine Folgewirkung könnte ein weiterer Auftrieb für europakritische oder -feindliche Parteien vor der Präsidentschaftswahl im Mai 2027 in Frankreich sein.