Händler und Verhandler

Unter dem Druck der weltweiten Wirtschaftskrise hat die Diplomatie die Handelspolitik „wiederentdeckt“. „Economic Statecraft“ heißt das dazugehörige Konzept, es geht zurück auf die ehemalige US-Außenministerin Hillary Clinton. Das Wirtschaftliche, argumentiert Clinton, sei auch strategisch. Sicherheit werde mehr und mehr durch wirtschaftliche Beziehungen beeinflusst. Deshalb müsse die Diplomatie die Wirtschaft nicht nur unterstützen, sondern sich auch für außenpolitische Ziele wirtschaftspolitischer Instrumente bedienen. 

Importiertes Wachstum

Auch in der EU wird Wirtschafts­aspekten in der Außenpolitik immer mehr Aufmerksamkeit geschenkt. Allerdings vollzieht sich die Entwicklung hier unter umgekehrten Vorzeichen: Wir beobachten weniger eine gezielte Ökonomisierung der Außenpolitik als vielmehr eine Handels- und Außenwirtschaftspolitik, die ihrerseits immer strategischer und politischer wird.

Eine aktive Handelspolitik wird als Instrument zur Schaffung von Wachstum und Arbeitsplätzen gesehen; ein Instrument, das den großen Vorteil bietet, ohne die Bereitstellung öffentlicher Gelder auszukommen. Wachstum kann sozusagen importiert werden, insbesondere bei schleppender Binnennachfrage. Tatsächlich hat der Handel im Jahr 2012 einen beträchtlichen Beitrag zum Bruttoinlandsprodukt in Europa geleistet; ohne diesen Beitrag wären die Folgen der Krise weit gravierender gewesen. Dies wird in Zukunft sicherlich auch so bleiben, insbesondere vor dem Hintergrund, dass 90 Prozent des Weltwirtschaftswachstums der kommenden 10 bis 15 Jahre außerhalb Europas stattfinden wird, davon ein Drittel allein in China. 

Es wird also notwendig sein, stärkere Verbindungen zu diesen Wachstumszentren zu schaffen, und dabei spielen Handels- und Wirtschaftsabkommen eine zentrale Rolle. Gerade Länder wie China, Indien oder Brasilien mit ihrer wirtschaftlichen Dynamik verfügen über ein enormes Wachstumspotenzial: Das chinesische Wirtschaftswachstum nur eines Jahres (beispielsweise 7 Prozent im Jahr 2012) ist mit der Größe der Volkswirtschaften von Dänemark, Finnland und Schweden zu vergleichen. 

Dynamische Handelspartner

Wachstum und Beschäftigung sind außenpolitische Themen geworden. Kaum eine wichtige Rede eines Außenministers in Europa, die dieses Thema nicht aufgriffe. War noch vor einigen Jahren der Multilateralismus im Rahmen der Welthandelsorganisation WTO (Doha-Runde) der einzig denkbare Ansatz, so lenkt die EU mittlerweile ihr Augenmerk immer stärker auf bilaterale Handelsabkommen und baut ihr handelspolitisches Netzwerk massiv aus. 

Seit dem Start der Initiative „Global Europe“ im Jahre 2006 steht dabei eine Gruppe von Wirtschaftspartnern im Fokus, die nach ihrer wirtschaft­lichen Wettbewerbsfähigkeit ausgewählt wurden. Das betrifft dynamische Volkswirtschaften in Asien (Korea, Indien, ASEAN-Staaten), aber auch Staaten in Lateinamerika. Es folgten weitere oder wiederaufgenommene Verhandlungen mit Ländern wie Kanada, mit Mercosur oder im Rahmen der Nachbarschaftspolitik.

Diese Entwicklung trägt nun erste Früchte. Das Freihandelsabkommen mit Südkorea kann bereits nach knapp zwei Jahren überzeugende Ergebnisse aufweisen: Die EU-Exporte nach Südkorea sind im ersten Jahr nach Verabschiedung des Abkommens um über 30 Prozent gestiegen, in den vollständig liberalisierten Bereichen um mehr als 50 Prozent. 

Diese massive Ausweitung des Netzes an bilateralen Freihandelsabkommen hat vor kurzem eine weitere Dimension bekommen. Noch in der ersten Hälfte des Jahres 2013 wird die EU Verhandlungen über ein Abkommen mit hochindustrialisierten Wirtschaftspartnern wie den USA und Japan aufnehmen. Damit wären gut zwei Drittel der EU-Handelsbeziehungen durch bilaterale Abkommen abgedeckt, was weltweit ohne Vergleich ist. 

Allerdings sind das keine einfachen Freihandelsabkommen alter Prägung mehr. Es handelt sich um, wie es heißt, „tiefe und umfassende Abkommen“, bei denen es immer weniger um Zollschranken geht (die zwischen Industrieländern ohnehin meist überschaubar sind), sondern um die regulative Zusammenarbeit und globale Regeln. Auch werden hier neue Themen der Weltwirtschaft aufgenommen, etwa die Rolle von staatseigenen Unternehmen oder der Handel mit Energie- und Rohstoffen. Die Abkommen reichen dadurch immer weiter in den klassischen Bereich der Außenbeziehungen hinein.

Globale Wertschöpfungsketten

Als Adam Smith 1776 seine Theorie des Außenhandels entwickelte, hatten die Weltwirtschaftsbeziehungen noch klare Parameter. Fast 250 Jahre später haben sich die Strukturen der Weltwirtschaft grundlegend verändert. Heute wird die Mehrzahl der gehandelten Güter nicht nur in einem Land hergestellt, sondern in einer Reihe von Schritten und Stationen in unterschiedlichen Teilen der Welt konzipiert, produziert und vermarktet. Stark vernetzte globale Wertschöpfungsketten und neue Produktionsmethoden lassen die traditionellen Grenzen zwischen Staaten und Märkten weiter verschwimmen. Die weltwirtschaftliche Interdependenz verstärkt sich immer mehr.

Das lässt sich durch das Beispiel des „iPhone 4S“ illustrieren: in Kalifornien konzipiert, in Guangdong/China aus verschiedensten Komponenten aus dem gesamten asiatischen Raum zusammengesetzt, enthält es auch einen bedeutsamen europäischen Anteil – rund 12 Prozent. Diese eng verflochtenen Liefer-, Produktions- und Wertschöpfungsketten haben den Kontext der Außenwirtschaftsbeziehungen und letztlich auch der Außenpolitik verändert. 

Das hat eine Reihe von Gründen: Erstens hat sich die handelspolitische Agenda deutlich ausgeweitet. Ging es früher noch um die klassischen Fragen des Zollabbaus, so stehen heute Themen wie Dienstleistungen, Investitionen, Schutz des geistigen Eigentums, öffentliche Beschaffung oder Verbraucherschutz im Vordergrund. Diese Themen reichen weit in das innere ordnungspolitische System eines Staates hinein; sie sind oftmals Gegenstand erbitterter innenpolitischer Auseinandersetzungen. 

Zweitens ist die Handelspolitik mit ganz neuartigen Herausforderungen konfrontiert, die wesentlich über die Wettbewerbsfähigkeit eines Staates oder einer Region entscheiden können. Hier ist etwa der Zugang zu Rohstoffen zu nennen. Auch gibt es immer mehr Überschneidungen mit anderen Politikfeldern wie etwa der internationalen Energiepolitik oder Fragen des Klimaschutzes.

Drittens ist die Handelspolitik durch ihre stärkere bilaterale Komponente auch relevanter für die klassischen bilateralen außenpolitischen Beziehungen geworden. Handelsthemen werden nicht mehr nur im Rahmen der WTO in Genf erörtert, sondern finden sich immer häufiger auch auf der bilateralen politischen Agenda, etwa bei Gipfeltreffen. 

Viertens hat der Aufstieg der Schwellenländer die internationalen Wirtschaftsbeziehungen deutlich verändert, auch weil diese Länder durch ihr stärkeres wirtschaftliches Gewicht ein gewisses Mitentscheidungsrecht einfordern. Dies hat die Beziehungen der EU zu diesen Ländern verändert. Stand in der Vergangenheit die Entwicklungsförderung im Vordergrund, so geht es nun um die Suche nach neuen Formen einer gleichberechtigten wirtschaftlichen Partnerschaft. 

Und schließlich spielt die internationale Handelspolitik – auch dank des dichter werdenden Netzes an bilateralen Abkommen – eine immer wichtigere Rolle in Fragen der globalen Economic Governance. Das hat natürlich auch mit der gegenwärtigen relativen Schwäche der multilateralen Ebene, etwa der ins Stocken geratenen Doha-Runde, zu tun. 

Zuvor undenkbare Übereinkunft

Die Tragweite der Neuausrichtung der EU-Handelsbeziehungen lässt sich am besten anhand des geplanten transatlantischen Wirtschaftsabkommens aufzeigen. Im Fokus der demnächst beginnenden Verhandlungen über das Abkommen mit dem Titel „Transatlantische Partnerschaft für Handel und Investitionen“ (TTIP) werden drei Themen stehen: Marktzugang, regulative Zusammenarbeit und ein Punkt, der ziemlich allgemein mit „globale Herausforderungen“ umschrieben wird. Zu diesen Herausforderungen zählen beispielsweise Energie und Rohstoffe oder Wettbewerbsregeln – und damit Bereiche, die sich auch auf Drittländer beziehen können und relevant für das gesamte handelspolitische Ordnungssystem sind. 

Eine solche Übereinkunft zwischen den zwei größten Wirtschaftsblöcken war noch vor wenigen Jahren undenkbar. Möglich gemacht wurde sie – neben der WTO-Dauerkrise und der Notwendigkeit, auf den Aufstieg neuer Wirtschaftsmächte adäquat zu reagieren – durch die Wirtschafts­krise, die jegliche Wachstumsinitiative viel interessanter erscheinen lässt. Entsprechende Studien sagen bei erfolgreichem Abschluss der Verhandlungen einen wirtschaftlichen Schub von 0,5 bis 1 Prozent des Bruttoinlandsprodukts voraus. 

Ist zu befürchten, dass ein solches Abkommen den Todesstoß für die Welthandelsrunde bedeuten wird? Ganz im Gegenteil. Ein ambitioniertes und tiefgreifendes Abkommen dürfte der internationalen Marktliberalisierung und Regelsetzung neuen Rückenwind verleihen. Durch ein solches Abkommen sind wichtige Spillover-Effekte zu erwarten, von denen eine ganze Reihe von Drittländern profitieren wird. Die bilaterale Ebene könnte eine Art Laboratorium für neue handelsrelevante Regeln – etwa für das Verhalten von staatseigenen Betrieben im internationalen Wettbewerb – werden. Diese Regeln könnten zu einem späteren Zeitpunkt auf die multilaterale Ebene gehoben und dort weiterentwickelt werden. Auch wäre ein solches Abkommen kein Pakt gegen die aufstrebenden Wirtschaftsmächte. Durch die enorme Liberalisierungs­dynamik, die von einem transatlan­tischen Abkommen ausgehen würde, könnten viele Drittstaaten profitieren. 

Wichtigster Handelspartner EU

Die EU hat durch die neuen Abkommen ihre Beziehungen zu den wichtigsten Wirtschaftspartnern auf eine neue Ebene gehoben. Mit fast allen Partnern verfolgt die EU nun eine aktive handelspolitische Agenda, die international ohne Vergleich ist. Dabei profitiert die Union von ihrer starken Position in der internationalen Handelspolitik: In den vergangenen Jahrzehnten hat sie ihren Anteil am Welthandel weitgehend halten können, während andere Partner wie die USA und Japan deutlich eingebüßt haben. 

Die EU ist weltweit der wichtigste Wirtschaftspartner von mehr als 80 Ländern (die USA „nur“ von etwa 25 Ländern). Auch sollte nicht übersehen werden, dass die EU im Grunde einen massiven Überschuss im Güter- und Dienstleistungshandel vorweisen kann; die negative Gesamthandelsbilanz ist auf den Import von Rohstoffen und Energie zurückzuführen.

Während aber – um auf die Unterschiede zwischen amerikanischer und europäischer Handelspolitik zu kommen – Washington gezielt auf die ökonomische Flankierung der Diplomatie setzt, verfügt die EU über kein vergleichbares außen- und sicherheitspolitisches Instrumentarium. Für die USA lässt sich dies gut am Beispiel der Transpazifischen Partnerschaft (TPP) – der Schaffung einer Freihandelszone zwischen elf Partnerländern im pazifischen Raum – ablesen. Dabei handelt es sich gleichzeitig um eine wirtschaftspolitische wie auch (und vielleicht in noch stärkerem Maße) um eine sicherheitspolitische Initiative, die eng mit dem Engagement der USA im pazifischen Raum verbunden ist. 

Im Vergleich dazu fehlt der EU, auch nach dem Lissabon-Vertrag, das entsprechende außenpolitische Ins­trumentarium. Brüssel baut zunächst auf wirtschaftliche Stärke und hat seine außenwirtschaftliche Kompetenz strategisch weiterentwickelt. 

Allerdings bleibt klar, dass Außenwirtschaftspolitik die Außenpolitik nicht ersetzen kann, sondern nur ein Teil davon ist; ein Teil freilich, der in der EU aufgrund der institutionellen und historischen Entwicklung besonders stark ausgeprägt ist. Letztlich geht es für die EU auch um eine grundsätzliche Frage der internationalen Ordnung: nämlich die, wie die liberale internationale Wirtschaftsordnung aufrechterhalten werden kann, die durch staatskapitalistische Modelle immer mehr unter Druck zu geraten scheint. Hierbei spielt die EU durch eine aktive und ambitionierte handelspolitische Agenda und ihre strategischen Wirtschaftspartnerschaften eine wesentliche Rolle. Durch die transatlantische Zusammenarbeit hat sie nun eine neue Dimension bekommen.