Grenzen der Privatisierung
Nur ein starker Staat kann für Qualität und Gerechtigkeit sorgen
Seit zwei Jahrzehnten hat unter intellektueller Führung der neoliberalen Ökonomie ein Siegeszug der Privatisierung stattgefunden. Vieles ist dadurch besser geworden: so etwa vielerorts das Telefonsystem; mancher Staatshaushalt ist durch Privatisierung über bedrohliche Defizite hinweggerettet worden. Aber es ist auch vieles schlicht daneben gegangen. Doch die ökonomische Fachwelt tut sich schwer damit, die Schattenseiten wahrzunehmen.
Es ist vielleicht auch nicht die Aufgabe von Ökonomen, politische Schäden zu diagnostizieren, denn manche dieser Schäden sind „ökonomisch effizient“. Wenn sich in Chile das Universitätsniveau für die Reichen verbessert, die sich die Privatuni leisten können, ist das wahrscheinlich für Chile „effizient“, auch wenn es die sozial Schwachen noch schwerer haben.
Aber es gibt auch Fälle von ökonomischer Ineffizienz durch Privatisierung. Vor zehn Jahren war bei uns in vielen Bundesländern die Gebäude-Brandversicherung ein Staatsmonopol. Dann kam eine Liberalisierungsrichtlinie aus Brüssel, das Monopol fiel, und die Versicherung wurde privatisiert. Nun hätten Ökonomen sicher vorhergesagt, dass Liberalisierung und Privatisierung das System kosteneffizienter, also bei gleicher Leistung billiger machen würde. Das Gegenteil trat ein. Die Versicherungsprämien schnellten um rund 50 Prozent in die Höhe! Warum? Weil nun die privaten Versicherungen Vertreter bezahlten, die auf Kundenwerbung gehen. Und sie mussten an ihre Aktionäre denken. Das Staatsmonopol war vorbildlich schlank und kosteneffizient, und es blieb sogar noch Geld übrig für die Feuerwehr und die Erziehung zur Brandvorsorge. Das hat der Ökonom Thomas von Ungern-Sternberg in einem Buch dargestellt.1 Die Gebäudeversicherung ist eines von rund 50 Beispielen von gut oder weniger gut verlaufener Privatisierung, die in einem neuen Bericht an den Club of Rome2 präsentiert werden. Darin wird auch der Versuch unternommen, politische Schlussfolgerungen aus positiven und negativen Erfahrungen mit der Privatisierung zu ziehen. Denn die Politik muss politische Schäden sehr wohl diagnostizieren und daraus Lehren ziehen!
Die wohl wichtigste Schlussfolgerung ist, dass die Verantwortung für die Qualität und Verteilungsgerechtigkeit öffentlicher Güter beim Staat bleiben muss. Dazu bedarf es eines starken Staates. Wenn ein starker Staat privatisiert, macht er den privaten Operateuren klare Auflagen und kontrolliert deren Einhaltung. Das ist das typische Muster geglückter Privatisierung. Der schwache Staat privatisiert aus Not, aus finanzieller Verzweiflung oder auf äußeren Druck und hat kaum die Kraft, die neuen Eigentümer zur Einhaltung von guten Regeln zu zwingen. Das ist das verbreitete Muster in Entwicklungsländern, die von der Weltbank mit einer Privatisierungsideologie überzogen worden sind. Und es waren die Entwicklungsländer und der ehemalige Ostblock, die von der Privatisierungswelle am stärksten erfasst wurden.
Immerhin bahnt sich nun bei der Weltbank ein gemäßigterer Ton an. Der Weltbankexperte Ioannis Kessides3 hat in einer ehrlichen Analyse Licht und Schatten bei der Privatisierung von Infrastrukturen aufgezeigt. Er stellt fest, dass die Privatisierung in Entwicklungsländern heute auf extrem geringe und immer noch abnehmende Zustimmung stößt. Auch im Norden ist Ernüchterung eingekehrt: Großbritannien hat das Schienennetz wieder verstaatlicht, und die französische Stadt Grenoble hat die Wasserwerke in zwei Schritten wieder zurück gekauft. In Deutschland und Italien hingegen hat die verzweifelte staatliche Haushaltslage eine Umkehr im Denken bisher verhindert.
Eines der politischen Probleme betrifft die Demokratie, besonders auf kommunaler Ebene. Jeder Bürger ist eingeladen, sich um die lokalen Belange zu kümmern, z.B. Wasser- oder Stromversorgung und Müllabfuhr. Es ist eine ebenso legitime wie beliebte Form des Einstiegs in die Politik gewesen, sich als Kommunalpolitiker um Wasser, Strom und Müll zu kümmern und für Transparenz und Effizienz zu sorgen. Und wenn sich dort Behäbigkeit, Dreistigkeit oder Korruption einschlichen, war das mit Recht ein Megathema für die lokalen Medien. Das hat viel von der lebendigen Demokratie ausgemacht. Nach der Privatisierung sieht die Welt anders aus: Kein normaler Bürger ist in Vorstandssitzungen internationaler Wasser- oder Stromkonzerne eingeladen. Ihm bleibt allenfalls der Protest gegen die Preise, aber der ist bei privaten Monopolen wenig wirksam. Und bei Wasserleitungen ist die Monopolstruktur gewissermaßen naturgegeben.
Der Bericht entzaubert die weit verbreitete Vorstellung, Privatisierung sei von selbst Fortschritt und bringe Wachstum. Auch die Liberalisierung, die in dem Buch zu kurz kommt, ist nicht selbstverständlich ein Fortschritt. In Westeuropa und Japan hatten wir die großen Wachstumsraten zu einer Zeit, als Liberalisierung und Privatisierung noch weitgehend Fremdwörter waren. Und heute haben wir das starke Wachstum in China und Indien, wo noch fast alles in staatlicher Regie läuft. Die 2004 ins Amt gewählte indische Regierung hat das von ihrer Vorgängerin eingerichtete Privatisierungsministerium flugs wieder aufgelöst und erhielt dafür breiteste Zustimmung im Volk.
Ein Problem kann die Privatisierungskritik nicht lösen: Der globale Kostenwettbewerb hat die Tendenz, diejenigen zu bestrafen, die sich aus politischen Gründen für gerechte Verteilung, für die Gleichberechtigung der Frauen, für Umweltschutz und generell für den langfristigen Erhalt der öffentlichen Güter einsetzen. Unter diesen Bedingungen der Globalisierung kann es für Politiker rational sein, ihre höheren politischen Ziele zu verraten, weil der Verlust der Wettbewerbsfähigkeit noch schmerzlicher sein kann als der Verrat an den eigenen Idealen. Kann ein Staat, der ständig gezwungen ist, seine politischen Ideale zu verraten, überhaupt noch ein „starker Staat“ sein? Diese Frage stellen sich Entwicklungsländerexperten schon seit langem. Ein Ausweg aus diesem Dilemma wird wohl erst gefunden werden, wenn es gelingt, den Kapitalismus durch „global governance“ und durch eine weltweit aktive Zivilgesellschaft zu zähmen. Der neue Bericht an den Club of Rome versucht gar nicht erst, dieses weite Feld abzustecken.
1 Thomas von Ungern Sternberg: Efficient Monopolies. The Limits of Competition in the European Property Insurance Market, Oxford 2004.
2 Ernst Ulrich von Weizsäcker, Matthias Finger, Oran Young (Hrsg): Limits to Privatization. How to Avoid Too Much of a Good Thing, London 2005.
3 Ioannis N. Kessides: Reforming Infrastructure. Privatization, Regulation and Competition, Washington/New York 2004.
Internationale Politik 3, März 2005, S. 38 - 39.
