01. Mai 2008

Europa als strategischer Partner Israels im Friedensprozess

Eine Zwei-Staaten-Lösung bleibt das vorrangige politische Ziel der EU

Tatkräftige Unterstützung für eine Zwei-Staaten-Lösung, die -Israelis wie Palästinensern sofort spürbare Verbesserungen ihrer Lebensverhältnisse bringt: Das ist heute das vorrangige politische Ziel der EU in der Region. Denn die Entwicklungen in dieser Nachbarregion Europas -betreffen auch seine eigenen außen- und sicherheitspolitischen Interessen.

Als der Staat Israel vor 60 Jahren gegründet wurde, lagen seine Ursprünge offensichtlich in Europa. Israels Gründungsväter stammten aus Europa und sprachen europäische Sprachen. Sie waren beseelt von einer Idee, die Jahrzehnte zuvor in Europa geboren worden war, und sie waren beeinflusst von politischen und historischen Ereignissen in Europa, die sie in ihrem Wunsch, einen jüdischen Staat zu gründen, bestärkt hatten. Vor der Gründung Israels stand die europäische Tragödie schlechthin, der Holocaust. Juden, die in Israel eine neue Heimat fanden, brachten eine enge Verflechtung mit der europäischen Kultur mit – nicht nur die Erinnerung an Verfolgung und Vernichtung, sondern auch das Wissen um den außergewöhnlichen Beitrag des Judentums zu Kultur und Wissenschaft des Abendlands. Der Zionismus selbst, der geistige Ursprung des Staates Israel, war eine in Europa geborene, von europäischem Gedankengut des 19. Jahrhunderts maßgeblich geformte Idee.

Auf der Grundlage dieser Gemeinsamkeiten entwickelte sich in den ersten Jahren eine enge Beziehung zwischen dem jungen Staat und Europa. Europäische Länder halfen, den jüdischen Staat aufzubauen und gegen Bedrohung von außen zu schützen. Israels Präsident Peres hat anlässlich seines Staatsbesuchs im März 2008 in Paris eindrücklich darauf hingewiesen, dass es europäische Staaten waren, die als erste den historischen Augenblick der Staatsgründung Israels erkannt, begrüßt und mit konkreten Taten unterstützt haben.

Eine erste Entfremdung im Verhältnis zwischen Israel und den europäischen Staaten trat auf, als Israel nach dem furiosen Sieg im Sechs-Tage-Krieg keine Anstalten machte, die eroberten Gebiete Westjordanland, Gaza-Streifen, Golan und Sinai zu räumen, sondern ein Recht auf deren Besatzung reklamierte, um die eigene Sicherheit gegen militärische Aggression seiner Nachbarn zu gewährleisten. Spätestens mit dem Beginn der israelischen Siedlungstätigkeit in den besetzten Gebieten in den siebziger Jahren nahm die europäische Kritik an israelischen Verstößen gegen das Völkerrecht zu. Europa begann, dem Problem der Palästinenser mehr und mehr Aufmerksamkeit zu schenken und den Rückzug Israels auf die Grenzen von 1967 zu fordern. In der Venedig-Deklaration von 1980 hat die Europäische Gemeinschaft, zu einem Zeitpunkt, als die Schaffung eines palästinensischen Staates ein Anathema war und noch nicht als „strategisches Interesse Israels“ (Premierminister Ehud Olmert) galt, zum ersten Mal von der Anerkennung der legitimen Rechte der Palästinenser gesprochen. Die Berliner Erklärung vom 24. März 1999 geht noch einen Schritt weiter, in ihr bekennt sich die EU zu einem demokratischen palästinensischen Staat.

Parallel dazu wandte sich Israel den USA zu und begann in der Folge, eine nahezu exklusive strategische Partnerschaft aufzubauen. Niemand stellt ernsthaft die besondere Beziehung Israels zu den USA in Frage. Dennoch scheint es heute, als öffne sich das strategische Konzept Israels. Die USA werden als notwendiger, aber nicht unbedingt ausreichender Partner angesehen. Alternativen und Ergänzungen werden gesucht. Dabei spielt nach der Erfahrung der zweiten Intifada und des Libanon-Krieges auch eine Rolle, dass die Basis derer wächst, die in der baldigen Realisierung der Zwei-Staaten-Lösung eine Frage des Überlebens Israels als jüdischer und demokratischer Staat sehen. Man ist sich bewusst, dass eine solche Lösung nur mit Hilfe umfassender internationaler Garantien umgesetzt werden kann, für die nicht allein die USA Sorge tragen können. Die Bildung des Nahost-Quartetts im Jahr 2002 manifestiert dieses Bewusstsein und das Bedürfnis nach breiter internationaler Legitimität.

Das gegenseitige Interesse an einer vertieften strategischen Partnerschaft zwischen Israel und Europa hat sicherlich den Friedensprozess, bei dem die Sicherheit Israels und die Gründung eines palästinensischen Staates auf dem Spiel stehen, zum Hauptgegenstand. Sie beschränkt sich aber nicht darauf. Was die EU und Israel einander zu bieten haben, ist um einiges komplexer. Das europäische Modell offeriert der Region eine alternative Konfliktlösung: Winwin-Situationen statt Nullsummenspiel, Integration und Interessenausgleich statt Gleichgewicht der Mächte und eine Gesellschaftsordnung, die Vielfalt der Kulturen und Religionen als Reichtum und weniger als Bedrohung begreift.

Israels Wunsch, Europa zu einem weiteren Pfeiler seiner Sicherheitsstrategie auszubauen, muss vor dem Hintergrund einer wachsenden sicherheitspolitischen europäischen Verantwortung gesehen werden. ESVP-Missionen im Kosovo und in Afghanistan zeigen Europas Fähigkeit, sich im Bereich des State Building zu engagieren und sich im Verein mit militärischer Absicherung durch die NATO schwierigen globalen Herausforderungen zu stellen. Man muss kein Insider sein, um Parallelen zu einem möglichen Post-Konflikt-Szenario in Palästina zu ziehen. Auch in der Region selbst hat sich Europa bereits als sicherheitspolitischer Akteur profiliert. Die Entscheidung europäischer Staaten, das Mandat der UNIFIL-Mission zu verstärken, hatte entscheidenden Einfluss auf die Beendigung des Libanon-Krieges im Jahr 2006. Diese Mission arbeitet seither – selbst nach Aussage kritischer Stimmen im israelischen Verteidigungsestablishment – grosso modo erfolgreich und hat einen wichtigen Beitrag dazu geliefert, dass es heute an Israels Nordgrenze vergleichsweise ruhig ist und der Aktionsradius der Hisbollah südlich des Litani eingegrenzt wurde. Dies alles hat dazu beigetragen, dass Israel trotz der komplizierten Abstimmungsprozesse in der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik und trotz bisweilen widersprüchlicher Signale, die aus der EU kommen, Vertrauen in europäische Handlungsfähigkeit gefasst hat.

Europa beansprucht eine Rolle bei der Lösung des Nahost-Konflikts, weil in dieser Region seine eigenen außen- und sicherheitspolitischen Interessen betroffen sind. Die Region ist eine europäische Grenzregion – geografisch, aber auch gesellschaftlich, denn große muslimische Minderheiten in allen europäischen Ländern haben die Konflikte aus ihren Herkunftsländern näher an Europa herangerückt. Egal ob kurdisch-türkische Spannungen oder der israelisch-arabische Konflikt – die Auswirkungen sind heute auf den Straßen von Brüssel, Paris, Berlin und London zu spüren. Hinzu kommt, dass Europa in der Folge der Anschläge des 11. September selbst zum Schauplatz des Terrors geworden ist, den zuvor schon über Jahrzehnte Israel und andere Länder des Nahen Ostens erfahren mussten. Die Anschläge von Madrid und London, aber auch der Mord an dem holländischen Filmemacher Theo van Gogh haben die Europäer sensibilisiert für die Zusammenhänge, die zwischen dem Dschihad-Terrorismus und den ungelösten und verdrängten Konflikten dieser Region bestehen.

In den zurückliegenden zehn Jahren ist ein weiterer Aspekt hinzugetreten, der es nötig macht, das Verhältnis Europas zu Israel und der Region grundlegend zu überdenken. Die nuklearen Ambitionen des Iran, verbunden mit radikaler Rhetorik und Hegemonialstreben, haben die Frage aufgeworfen, wie Europa seine Sicherheitsinteressen mit denen Israels verknüpft. Der iranische Einfluss in sämtlichen Krisenherden des „schiitischen Halbmonds“ hat bereits einen Grad erreicht, dass eine Lösung nur noch mit, nicht mehr ohne den Iran durchzusetzen ist. Unbestritten ist, dass Israel am stärksten einer iranischen Bedrohung ausgesetzt ist. Israelische Politiker weisen ihre westlichen Besucher stets darauf hin, dass der Iran – und nicht das Palästinenser-Problem – die zurzeit größte strategische Herausforderung darstellt, weil das iranische Atomprogramm Israel existenziell bedrohe.

Bestätigt sehen sich Israelis darin, dass auch arabische Staaten vom Wandel in der strategischen Analyse betroffen sind. Das iranische Hegemonialstreben und ein wachsendes Machtvakuum im Irak haben die Betrachtung des israelisch-palästinensischen Konflikts verändert. Er gilt vielen arabischen Staaten nicht mehr als das zentrale, alles in den Schatten stellende Problem, sondern eher als ein (lösbarer) Schlüsselkonflikt, dessen Beilegung umso dringender ist, als erst danach den größeren Herausforderungen begegnet werden kann. Solange das Palästina-Problem ungelöst ist und täglich Bilder getöteter Palästinenser über die arabischen Satellitenprogramme verbreitet werden, hat das extremistische Lager eine nie versiegende Quelle für Propaganda. Hamas und Hisbollah agieren als verlängerter Arm Teherans und manifestieren dessen enormes Störpotenzial. Dieser Blick eröffnet neue Perspektiven. Die Schnittmenge arabischer Staaten mit Israel erscheint plötzlich größer als zuvor. Gleiches gilt für die Motivation aller Beteiligten, dem Friedensprozess neue Impulse zu geben und eine breite arabische Allianz für den Frieden zu schmieden. Sowohl die aus dem Jahr 2002 stammende und seither mehrfach erneuerte Arabische Friedensinitiative als auch die Annapolis-Konferenz belegen diesen neuen Geist.

Vieles deutet darauf hin, dass die zukünftigen Konfliktlinien im Nahen Osten nicht mehr zwischen Arabern und Israelis verlaufen werden, sondern zwischen Moderaten und Extremisten. Wenn dem so ist, dann kann Europa mit seinen starken muslimischen Minderheiten zu einer Brücke der Verständigung werden. In dem Bemühen, die europäischen Muslime für eine moderne und aufgeklärte Interpretation des Islam zu gewinnen, treffen sich die Interessen Europas und Israels.

Israel hat seinen Wunsch nach einer Vertiefung der bilateralen Beziehungen zu Europa klar zum Ausdruck gebracht. Europa ist mit seinem Binnenmarkt nicht nur ein wirtschaftliches Magnetfeld, sondern auch politisch attraktiv. Die EU verfügt mit der Annäherung an ihre Strukturen über ein mächtiges Instrument der Soft Power, das zum Wohle von Frieden und Stabilität in der Region eingesetzt werden kann und muss. Es erlaubt der EU, den immer wieder geforderten Schritt vom „payer“ zum „player“ zu vollziehen. Eine Heranführung Israels an europäische Strukturen darf dabei nicht auf Kosten arabischer Staaten erfolgen. Die Entscheidung für Israel ist mitnichten eine Entscheidung gegen andere. Sie ist im Gegenteil der Versuch, das europäische Modell der Integration und Interessenverflechtung zu übertragen und Gemeinsamkeiten zwischen allen Staaten der Region zu fördern. Der Barcelona-Prozess und das Europäische Nachbarschaftsprogramm haben hier bereits entscheidende Vorarbeit geleistet, aber noch nicht das ganze Potenzial der Zusammenarbeit ausgeschöpft. Die Mittelmeer-Union wird hierauf aufbauen müssen.

Eine politische, wirtschaftliche und strategische Aufwertung der Beziehungen zu Israel liegt im europäischen Eigeninteresse. Wir teilen mit Israel die gleichen Werte und die demokratische Ordnung; Israels seit Jahren boomende Wirtschaft und Gesellschaft sind gekennzeichnet von Innovation und Modernität. Auf der Basis dieser Gemeinsamkeiten können wir mit Israel auch einen offenen Dialog führen über das, worin wir divergieren: über die Themen, bei denen Israels Demokratie unserer Ansicht nach herausgefordert ist – bei den Menschenrechten in den besetzten Gebieten oder beim Umgang mit der arabischen Minderheit im eigenen Land. Wie in so vielen Annäherungsprozessen steht völlige Übereinstimmung nicht am Beginn, sondern bestenfalls am Ende eines solchen Dialogs. Falsch wäre es allerdings zu glauben, eine solche Annäherung könne sich kontextfrei und unter Ausblendung des israelisch-arabischen Konflikts abspielen. Israel muss seine Nachbarschaft akzeptieren. Es ist ein Land im krisengeschüttelten Nahen Osten, dessen Befriedung entscheidend von einem israelisch-arabischen Interessenausgleich abhängt. Es ist naheliegend, dass die EU die Anreize, die sie zu bieten hat, in den Dienst der Konfliktlösung stellt – als Teil einer Friedensdividende, von denen Israelis und Palästinenser gleichermaßen profitieren können.

Europas Rolle beim Friedensprozess

Die Annapolis-Konferenz hat im November 2007 mit breiter internationaler Unterstützung Verhandlungen zwischen Israel und den Palästinensern angestoßen, die noch im Jahr 2008 in ein endgültiges Friedensabkommen münden sollen. Die politische Führung beider Parteien hat sich – selbst um den Preis heftigen Widerstands aus dem Inneren – auf diesen Weg verpflichtet. Der Annapolis-Prozess umfasst drei Bereiche. Von einem erfolgreichen Friedensprozess kann erst die Rede sein, wenn überall gleichzeitig Ergebnisse vorzuweisen sind: Fortschritt bei den politischen Verhandlungen über Endstatusfragen, bei der Umsetzung von Verpflichtungen, die sich aus Phase I der Roadmap ergeben, und, last not least, Fortschritt bei der Verbesserung der konkreten Lebensumstände für die Menschen auf beiden Seiten. In der Annapolis-Erklärung verpflichten sich Israelis und Palästinenser erneut zur Umsetzung der Roadmap aus dem Jahr 2002. Die Roadmap ist ein gemeinsames Dokument des Nahost-Quartetts, dessen Mitglied die EU neben den USA, den Vereinten Nationen und Russland ist. Die Umsetzung dieser Verpflichtungen – wie etwa der Baustopp für israelische Siedlungen oder der Kampf gegen militante Gruppen durch die palästinensischen Sicherheitskräfte – kann daher letztlich nur vom Quartett beurteilt werden. Die EU ist maßgeblich in diesen Prozess eingebunden. Als Mitglied des Quartetts hat sie außerdem entscheidenden Anteil daran, die Unterstützung der Moderaten in den arabischen Staaten zu sichern, ohne die belastbare Lösungen für Jerusalem oder Regelungen der Flüchtlingsfrage nicht durchzusetzen sind. Europa mit seinen traditionell guten Beziehungen zur arabischen Welt kann dem Prozess wichtige zusätzliche Legitimität verleihen.

Doch kein Friedensprozess kann Erfolg haben, der den Menschen nicht konkrete Erleichterungen in ihrem alltäglichen Leben verschafft. Menschen im Nahen Osten sind leidgeprüft und skeptisch. Zu oft schon haben sie Friedensprozesse gesehen, die von der Wirklichkeit abgekoppelt waren. Visionen allein reichen nicht aus – sie müssen sich auch in Tatsachen niederschlagen. Palästinenser und Israelis werden nur schwer einem abstrakten Friedensversprechen ihre Unterstützung schenken, wenn sie nicht sehen, dass sich ihre Lage verbessert. Genau hier muss die EU mit ihrer Nahost-Politik ansetzen. Die im November 2007 verabschiedete EU-Aktionsstrategie für den Nahen Osten zählt Maßnahmen auf, die die EU zum Aufbau eines palästinensischen Staates leistet. Das Ziel ist es, die Menschen bereits jetzt fühlen zu lassen, dass das Ende der israelischen Besatzung angebrochen und ein palästinensischer Staat im Entstehen begriffen ist. Bis dieser auf eigenen Füßen stehen kann, muss noch erheblich von außen investiert werden. Dies darf aber nicht in Form reiner Nothilfe geschehen, sondern muss bereits deutlich auf eine Post-Konflikt-Situation ausgerichtet sein. Die Geberkonferenz in Paris im Dezember 2007 hat hier den Grundstein gelegt.

EU-Politik im Nahen Osten wird von der Überzeugung geleitet, dass ein unabhängiger, demokratischer und lebensfähiger palästinensischer Staat ein notwendiges Element einer zukünftigen Sicherheitsgarantie für Israel ist. Darum setzt sich die EU für die Schaffung eines Staates Palästina ein. Dieser Staat wird entmilitarisiert sein und Sicherheitsgarantien von außen benötigen. Und er wird nach innen über demokratisch kontrollierte, effektive Sicherheitsorgane verfügen müssen. Die palästinensische Polizei, die Strafverfolgungsbehörden und der Justizapparat bis hin zum Strafvollzug müssen nach internationalen rechtsstaatlichen Grundsätzen organisiert sein und für die innere Ordnung des zukünftigen palästinensischen Staates sorgen können. An der Spitze muss eine rechenschaftspflichtige zivile Führung stehen: Statt vieler verschlungener Pfade darf es nur einen transparenten Weisungsweg geben. Das Aufkeimen terroristischer Bedrohung im Innern der palästinensischen Gesellschaft muss von dieser selbst bekämpft werden können, der Staat muss ein Gewaltmonopol besitzen. Hier liegt eine der größten Herausforderungen der internationalen Gemeinschaft für das State Building in den palästinensischen Gebieten. Jetzt müssen unverzüglich die Sicherheitsstrukturen aufgebaut werden, die die Voraussetzung für eine Beendigung der israelischen Besatzung sind.

Die EU hat gezeigt, dass sie in der Lage ist, im Sicherheitsbereich Verantwortung zu übernehmen. Zwei ESVP-Missionen sind in den letzten Jahren in den Palästinensischen Gebieten geschaffen worden, die als eine Art Plattform für den Aufbau ziviler Sicherheit dienen. Die Grenzpolizei-Mission EU BAM wurde nach dem einseitigen israelischen Rückzug aus dem Gaza-Streifen aufgestellt, um den Grenzübergang Rafah zwischen Gaza und Ägypten zu überwachen, der ohne israelische Präsenz von der Palästinensischen Autonomiebehörde kontrolliert wurde. Zwar legten der Putsch der Hamas im Gaza-Streifen im Juni 2007 und die folgende internationale Isolation die Operationen von EU BAM vorläufig auf Eis, doch die Mission bleibt einsatzfähig und spielt in sämtlichen Szenarien, wie die momentane verfahrene Lage im Gaza-Streifen gelöst werden kann, eine Rolle.

Ähnliches gilt für die zweite, im Moment noch sichtbarere ESVP-Mission: Die von Ramallah aus in der Westbank operierende EUPOL COPPS-Mission unterstützt den Aufbau der palästinensischen Zivilpolizei. Dies zielt auf die Umsetzung einer zentralen Verpflichtung aus der Roadmap von 2002, nämlich die Herstellung und Aufrechterhaltung einer inneren Ordnung in den Palästinensischen Gebieten und den Aufbau effektiver rechtsstaatlicher Strukturen. Es muss klar sein, dass es um die Sicherheit für Palästinenser geht, aus der sich die Sicherheit für Israel als eine Folge ergibt. Zu begrüßen ist, dass eine für Juni 2008 auf Initiative der Bundesregierung geplante Konferenz in Berlin diesen Aspekt in den Mittelpunkt stellen wird.

Der Annapolis-Prozess ist nicht der erste Friedensprozess, den die Region sieht – schon allein deshalb ist es leicht, skeptisch zu bleiben. Aber er unterscheidet sich von früheren Ansätzen, nicht zuletzt vom Oslo-Prozess, der sich im optimistischen Klima der Nachwendezeit in den neunziger Jahren abspielte, durch das Gefühl der Dringlichkeit, das ihm anhaftet. Im Nahen Osten gibt es den Zustand der Unschuld schon lange nicht mehr, und in gewisser Weise gilt dies auch für den Annapolis-Prozess. Er ist harte Arbeit, bei dem sich die Konfliktparteien nichts schenken und bei dem auch der internationalen Gemeinschaft nichts geschenkt wird. Vor allem aber haben wir gelernt, dass es ein Abkommen auf Vorrat nicht geben kann. Ein Abkommen, das zwar unterzeichnet wird, aber anschließend nicht umgesetzt werden kann, würde vermutlich dem gesamten Friedensprozeß den Todesstoss versetzen. Und es würde wahrscheinlich den Abgang der letzten Generation markieren, die noch an eine Zwei-Staaten-Lösung glaubt. Die Situation danach wäre eine komplett andere. Daher muss und kann der Annapolis-Prozess jetzt die Weichen unumkehrbar in Richtung auf eine Zwei-Staaten-Lösung stellen.


MARC OTTE, geb. 1947 in Brüssel, war u.a. Botschafter Belgiens in Israel, Chef der ESVP-Task Force beim Generalsekretariat des Rates der Europäischen Union und Sicherheitsberater des Hohen Repräsentanten für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der EU. Seit 2003 ist er der Vertreter der EU beim Nahost-Friedensprozess.