Es bleibt noch viel zu tun

Der Konsens von Kairo hebt die Bedeutung von Investitionen in Menschen hervor. Die Stärkung des Status von Frauen und die Sicherung individueller Menschenrechte – also auch das Recht auf reproduktive Gesundheit und das Recht, selbst zu bestimmen, wann, ob und wie viele Kinder eine Frau bekommen möchte – wurden als Schlüssel zur nachhaltigen Entwicklung und Armutsbekämpfung anerkannt. Ein Katalog mit konkreten Maßnahmen und Zielen und einem Finanzplan wurde aufgestellt.

Das Kairoer Aktionsprogramm verpflichtet die Regierungen dazu, weltweit in Sexualaufklärung und Dienstleistungen der reproduktiven Gesundheit zu investieren und jedem Menschen den Zugang zu Aufklärung, Verhütungsmitteln und entsprechender Gesundheitsversorgung, darunter auch die Betreuung bei Schwangerschaft und Geburt sowie der Schutz vor sexuell übertragbaren Krankheiten wie HIV/AIDS, zu ermöglichen.

Das Aktionsprogramm ist auf 20 Jahre angelegt und bietet neue Richtlinien, an denen sich die internationale Bevölkerungspolitik in ihrem Handeln orientieren soll. Fünf Jahre nach der Kairoer Konferenz wurden diese Empfehlungen mit zusätzlichen konkreten Zielen versehen. Und im Jahr 2000 verschmolzen einige dieser Ziele, wie die Grundbildung für alle Kinder, die Gleichstellung von Frauen, die Reduzierung der Mütter- und Säuglingssterblichkeit und die Verringerung der HIV/AIDS-Infektionen, auf dem Weltgipfel in New York mit den Millenniums-Entwicklungszielen der internationalen Gemeinschaft. In regionalen Konferenzen anlässlich des zehnten Jubiläums der Kairoer Weltbevölkerungskonferenz bekräftigten die Regierungen ihre Unterstützung für das Aktionsprogramm. Sie stimmten überein, dass seine erfolgreiche Umsetzung Voraussetzung für das Erreichen der Millenniums-Entwicklungsziele ist.

Kairo plus zehn: eine gemischte Bilanz

Viel ist seit 1994 bereits geschehen, so zeigt es sich zumindest auf dem Papier. Bei einer Befragung durch den Bevölkerungsfonds der Vereinten Nationen (UNFPA) im Jahr 2003 gaben fast alle Entwicklungsländer an, Bevölkerungsfragen in ihre Entwicklungs- und Armutsbekämpfungsstrategien aufgenommen zu haben. Viele Länder haben Gesetze geschaffen, um die Rechtslage für Frauen und Mädchen zu verbessern. Und viele haben damit begonnen, Dienstleistungen der reproduktiven Gesundheit in die medizinische Grundversorgung zu integrieren und den Zugang zu Familienplanung und AIDS-Prävention auszuweiten.

Frauen bekommen heute im Durchschnitt nur halb so viele Kinder wie ihre Mütter. Seit 1994 ist die Anwendung von Verhütungsmitteln von 55 auf 61 Prozent gestiegen. Immer mehr Geburten werden fachkundig betreut und die Geburtsnothilfe wurde ausgebaut, um das Leben von Müttern zu schützen.

Trotz dieser Erfolge ist noch viel zu tun. Denn in wichtigen Punkten bleibt die Umsetzung des Programms weit hinter den Zielen zurück: Zehn Jahre nach Kairo haben über 350 Millionen Paare immer noch keine Möglichkeit zur Familienplanung. Vor allem Menschen in ländlichen Gebieten und soziale Randgruppen haben weiterhin zu wenig Zugang zu reproduktiven Gesundheitsprogrammen. Und der Bedarf wächst: Laut UN-Angaben wird die Nachfrage nach Familienplanung bis zum Jahr 2025 voraussichtlich um 40 Prozent zunehmen.

Es ist in den vergangenen Jahren nicht gelungen, die Müttersterblichkeit zu senken. Komplikationen bei Schwangerschaft und Geburt sind weiterhin eine der Haupttodesursachen für Frauen. Sie kosten jährlich 529000 Frauen das Leben, vor allem in Entwicklungsländern.

HIV/AIDS ist auf dem Vormarsch: Im Jahr 2003 haben sich fünf Millionen Menschen mit HIV infiziert; die Hälfte aller Neuinfektionen entfallen auf junge Menschen zwischen 15 und 24 Jahren.

Obwohl die durchschnittliche Kinderzahl pro Frau in vielen Regionen zurückgeht, wird die Weltbevölkerung voraussichtlich von heute rund 6,4 Milliarden auf 8,9 Milliarden Menschen im Jahr 2050 wachsen. Das anhaltend hohe Bevölkerungswachstum in vielen armen Ländern zusammen mit dem hohen Ressourcenverbrauch der wohlhabenden Länder trägt weltweit zur wachsenden Belastung der Umwelt bei, die zu einer Verschärfung der Wasser- und Landknappheit führen wird.

Knausrigkeit der Industrienationen

Die Ergebnisse zehn Jahre nach Kairo hätten erheblich besser ausfallen können, wenn die Umsetzung des Aktionsprogramms nicht durch die mangelhafte Finanzierung behindert würde. Im Jahr 1994 sagten die 179 Teilnehmerländer zu, wachsende Beträge zur Verfügung zu stellen. Beginnend mit 17 Milliarden Dollar jährlich sollten bis 2015 schließlich 21,7 Milliarden Dollar pro Jahr für reproduktive Gesundheit bereitgestellt werden. Ein Drittel des jährlichen Betrags wollten die Industrieländer beisteuern, zwei Drittel die Entwicklungsländer.

Die Entwicklungsländer haben im Jahr 2003 11,7 Milliarden Dollar in das Aktionsprogramm investiert. Doch den größten Teil davon haben wenige große Länder aufgebracht. Insbesondere die ärmsten Länder sind auf externe Unterstützung angewiesen, um sich Familienplanung und reproduktive Gesundheitsfürsorge leisten zu können.

Die Finanzierung des Aktionsprogramms durch die Geberländer ist rückläufig und reicht bei weitem nicht an die in Kairo gemachten Zusagen heran. Bereits seit Ende der neunziger Jahre beklagt UNFPA die fehlende finanzielle Unterstützung der Geber. Diese hatten 1994 zugesagt, bis zum Jahr 2005 jährlich 6,1 Milliarden Dollar für bevölkerungspolitische Maßnahmen und reproduktive Gesundheit in Entwicklungsländern zur Verfügung zu stellen. Im Jahr 2003 belief sich ihr Beitrag auf 3,1 Milliarden Dollar – nur die Hälfte der Finanzzusage.

Ein Grund für zunehmende Gebermüdigkeit ist, dass sich das politische Umfeld seit Kairo entscheidend verändert hat. Die so genannte „Bevölkerungskrise“ habe lange Jahre weitestgehend das Interesse der Geber bestimmt und ihr Handeln motiviert, erklärt Steve Sinding, Direktor der International Planned Parenthood Federation (IPPF), die zunehmende Gebermüdigkeit. Als in Kairo der Schwerpunkt auf die Gesundheit von Frauen und reproduktive Rechte gelegt wurde, entschwand mit den fehlenden rein demographischen Zielsetzungen auch das Geld.

Veränderung des politischen Umfelds

In der Diskussion über demographische Entwicklungen und ihre politischen Konsequenzen steht heute der Geburtenschwund und die Alterung der Industriegesellschaften zunehmend im Vordergrund. „Der Rückgang der Bevölkerungszahlen in Europa in jüngster Zeit hat den Eindruck erweckt, dass die Weltbevölkerung auf gutem Wege ist, sich in der nächsten Zeit zu stabilisieren“, so Carl Haub, wissenschaftlicher Direktor des Population Reference Bureau (PRB) in Washington. Für einige Experten, vor allem in den USA, ist nicht das Bevölkerungswachstum, sondern die Entvölkerung des Planeten das Problem der Zukunft. Sie fordern daher, Familienplanungsprogramme zu beenden.

Nach Angaben der Vereinten Nationen nimmt die Weltbevölkerung weiter um 76 Millionen Menschen pro Jahr zu. 96 Prozent dieses Wachstums findet in den Entwicklungsländern statt. Obwohl sich das Wachstum langsam vom historischen Hoch der neunziger Jahre entfernt und die durchschnittliche Kinderzahl pro Frau in vielen Regionen zurückgeht, wird die Weltbevölkerung bis zum Jahr 2050 voraussichtlich um weitere 2,5 Milliarden Menschen anwachsen. In den 50 ärmsten Ländern der Welt wird sich die Bevölkerungszahl bis zum Jahr 2050 nach Berechnungen der UN auf 1,7 Milliarden Menschen verdreifachen. „In diesen Ländern mit nach wie vor hohen Fruchtbarkeits- und Sterblichkeitsraten und einem eingeschränkten Zugang zu Familienplanungsdiensten hat der Übergang zu kleineren Familien gerade erst begonnen“, so Carl Haub.

Um so mehr beklagen Nichtregierungsorganisationen, dass die sexuelle und reproduktive Gesundheit kein Thema mehr auf der internationalen Entwicklungsagenda sei. Die im Jahr 2000 formulierten Millenniums-Entwicklungsziele enthielten zwar einige Elemente des Kairoer Aktionsprogramms – wie etwa die Senkung der Kinder- und Müttersterblichkeit, Bekämpfung von HIV/AIDS, Förderung der Gleichberechtigung und Grundschulbildung für alle –, aber das wesentliche Ziel von Kairo sei nicht aufgenommen worden: der universelle Zugang zu Informationen und reproduktiven Gesundheitsdienstleistungen für alle.

Im Gesundheitsbereich herrscht zudem Konkurrenz um die ohnehin knappen Ressourcen. Seit 1994 hat sich die Zahl der HIV-Infizierten nahezu verdoppelt. Die rasche Ausbreitung der HIV/AIDS-Epidemie hat zunehmend dazu geführt, dass Regierungen und Entwicklungsagenturen Maßnahmen zu HIV/AIDS separat behandeln. So fließt ein Großteil des Geldes in spezifische AIDS-Programme und nicht in solche, die einen breit angelegten Ansatz von reproduktiver Gesundheitsversorgung zum Ziel haben.

Widerstand aus den USA

Am schwersten wiegt jedoch die zunehmende internationale Opposition gegen die Ziele von Kairo. Sie ist an sich nicht neu: Bereits auf der Weltbevölkerungskonferenz gab es heftigen Widerstand von Seiten des Vatikans und einiger islamischer und lateinamerikanischer Länder vor allem gegen das Konzept der reproduktiven Rechte, wozu das Recht von Jugendlichen auf Aufklärung und Verhütung gehört. Neu ist dagegen das politische Gewicht der Gegner und die damit verbundenen entwicklungspolitischen Konsequenzen.

Die Vereinigten Staaten, 1994 noch wortgewaltige Verfechter der Frauenrechte und der reproduktiven Rechte, haben sich unter der Präsidentschaft George W. Bushs als die schärfsten Kritiker der Kairoer Beschlüsse entpuppt. Die USA haben auf internationalen Konferenzen wiederholt den Konsens von Kairo torpediert und binden einen Großteil ihrer Entwicklungshilfe an eine Richtlinie, die Enthaltsamkeit statt Aufklärung und Verhütung fordert. Zudem verweigert die Regierung ausländischen Organisationen Unterstützung, die Abtreibungen durchführen oder auch nur zum Thema Schwangerschaftsabbruch beraten.

Dies alles geschieht unter dem Einfluss von Lobbygruppen der christlichen Rechten, die in den Vereinigten Staaten gegen Familienplanung zu Felde ziehen. Die Bandbreite ihrer Argumente reicht vom Verfall der Sitten durch freien Zugang zu Methoden der Familienplanung bis hin zur apokalyptischen Vision eines entvölkerten Planeten. Der erfolgreichen Lobbyarbeit dieser Gruppen ist es mit zu verdanken, dass die USA bereits im dritten Jahr ihre Beitragszahlung an UNFPA eingestellt haben – und das, obwohl ihr Beitrag von 34 Millionen Dollar jährlich bereits vom Kongress bewilligt worden war.

Die Politik der USA – das größte Geberland im Bereich reproduktiver Gesundheit – hat konkrete Folgen für die Umsetzung der Ziele von Kairo. Durch den Verlust der amerikanischen Entwicklungshilfe mussten in einigen der ärmsten Ländern bereits Dienstleistungen der reproduktiven Gesundheit gekürzt oder ganz gestrichen werden. In Kenia haben sich zum Beispiel zwei der wichtigsten Dienstleister im Bereich der reproduktiven Gesundheit geweigert, sich der amerikanischen Politik zu beugen – mit dem Resultat, dass sie damit die amerikanische Unterstützung verloren haben und daraufhin fünf Familienplanungskliniken schließen mussten. Auch in Äthiopien, wo nur sechs Prozent der Frauen moderne Verhütungsmittel benutzen, mussten Kliniken Angebote einstellen, Personal entlassen und Gesundheitsprogramme auf Gemeindeebene reduzieren; bei vielen gab es Engpässe in der Versorgung mit Kondomen.

Armutsbekämpfung und Gesundheit

Immer noch leben etwa 2,8 Milliarden Menschen von weniger als zwei Dollar am Tag. Die Armut hält an und wird durch Krankheit, Diskriminierung und schnelles Bevölkerungswachstum vielerorts noch verschärft. Um die globale Armut wirksam zu bekämpfen, muss die Gesundheitssituation der Menschen in Entwicklungsländern entschieden verbessert werden.

Der nach wie vor ungleiche Zugang zu Gesundheitsdiensten trägt dazu bei, dass arme Menschen arm bleiben. Wohlhabende Bevölkerungsschichten sind bei weitem besser mit Geburtshilfe, Verhütungsmitteln und anderen Dienstleistungen der reproduktiven Gesundheit versorgt. Arme Frauen werden häufiger ungewollt schwanger, bekommen früher ihr erstes Kind und haben im Laufe ihres Lebens meist mehr Kinder als wohlhabende Frauen.

Kein anderer Gesundheitsindikator zeigt so deutlich die Diskrepanz zwischen armen und reichen Ländern, aber auch zwischen armen und reichen Gesellschaftsschichten wie die Müttersterblichkeit. Während in den Industrienationen im Durchschnitt eine von 2800 Frauen bei der Geburt stirbt, ist es in den Entwicklungsländern eine von 67. Das liegt vor allem an der fehlenden medizinischen Betreuung von Frauen während der Schwangerschaft und Geburt: Nur 35 Prozent aller Frauen in Entwicklungsländern werden von fachlich geschultem Personal (Arzt oder Hebamme) betreut.

Ähnlich sieht es bei der Verwendung von Verhütungsmitteln aus. Während Industrieländer durchschnittliche Werte von über 70 Prozent erreichen, verwenden in Afrika gerade einmal 20 Prozent der Frauen moderne Verhütungsmittel, wobei der Wert in vielen Ländern Afrikas südlich der Sahara sogar unter zehn Prozent liegt. Nach einer Studie von UNFPA haben 63 Prozent der Frauen in Afrika südlich der Sahara keine Möglichkeit zu verhüten, obwohl sie nicht oder erst zu einem späteren Zeitpunkt schwanger werden wollen.

Investitionen in die Gesundheit der Bevölkerung, einschließlich Familienplanung, würden in den meisten Entwicklungsländern erhebliches Wirtschaftspotenzial freisetzen. In Ostasien zum Beispiel setzte in den sechziger Jahren ein rascher Rückgang der durchschnittlichen Kinderzahl pro Frau ein, so dass in den folgenden beiden Jahrzehnten eine relativ hohe Zahl von Beschäftigten einer relativ niedrigen Zahl an Abhängigen gegenüberstand – eine ausgesprochen günstige Ausgangslage für die wirtschaftliche Entwicklung dieser Länder. Ökonomen führen ein Drittel bis die Hälfte des „extra“ Wachstums dieser Volkswirtschaften in dieser Periode auf den zwar temporären, aber großen „demographischen Bonus“ zurück.

Aktionsplan für die Zukunft

Um bei den oben geschilderten Problemen angemessene Verbesserungen zu erreichen, fordert UNFPA im diesjährigen Weltbevölkerungsbericht die Bereitstellung der 1994 zugesagten Ressourcen durch die Industrienationen für die Umsetzung des Kairoer Aktionsprogramms. Außerdem sei es notwendig, die „Ermächtigung“ von Frauen zu fördern, Bildung und die medizinische Grundversorgung inklusive von Diensten zur reproduktiven Gesundheit und Familienplanung weiter auszubauen, die Versorgung von Müttern vor, während und nach der Geburt zu verbessern, HIV/AIDS-Präventions- und Behandlungsprogramme mit Programmen der reproduktiven Gesundheit zu verknüpfen, um beide Bereiche zu stärken, Synergien zu nutzen und das Recht junger Menschen auf Sexualaufklärung und Verhütung (Information, Bildung, Zugang zu Verhütungsmitteln) sicherzustellen.

Zehn Jahre nach der Kairoer Weltbevölkerungskonferenz ist das Ziel einer menschenwürdigen Entwicklung nicht weniger wichtig als damals. Die heutigen Herausforderungen – etwa im Hinblick auf Sicherheit, Ressourcen- und Umweltschutz, die Bekämpfung von HIV/AIDS und das krasse Nebeneinander von Armut und unglaublichem Wohlstand – lassen die Umsetzung des Kairoer Aktionsprogramms noch dringlicher erscheinen.