Effizienz der Entwicklungshilfe

Für 2003 konnte der DACstolz verkünden, dass die Hilfeleistungen ihr bisher höchstes Niveau erreicht hatten (in nominalen Werten wie auch real, d.h. inflations- und wechselkursbereinigt).

Der Sinneswandel der Geber ist nicht allein dem 11. September 2001 zuzuschreiben. Dazu beigetragen haben auch einige Entwicklungsexperten der Weltbank. In mehreren Studien korrigierten diese das fatale Bild früherer Analysen, wonach kein Zusammenhang zwischen der Entwicklungshilfe und dem wirtschaftlichen Wachstum der Empfängerländer zu erkennen war. Dieses Bild sei dadurch entstanden, dass den Erfolgsfällen ebenso viele Fehlschläge gegenüberstünden und diese Heterogenität zuvor nicht hinreichend beachtet worden sei. Der Schluss, Entwicklungshilfe verpuffe insgesamt wirkungslos, sei deshalb irreführend. Die Herausforderung bestehe vielmehr darin, die Hilfe so umzudirigieren, dass Empfänger begünstigt würden, die die Voraussetzungen für wirksame Entwicklungshilfe böten.

Vor allem nach der viel beachteten Weltbankstudie von 1998 „Assessing Aid. What Works, What Doesn’t, and Why“ setzte sich die Auffassung durch, dass zwei Kriterien für eine effizientere Verteilung der Entwicklungshilfe von zentraler Bedeutung sind: der wirtschaftliche Entwicklungsstand der Empfängerländer sowie die dort anzutreffenden wirtschaftspolitischen Rahmenbedingungen. Die Entwicklungshilfe könnte demnach höchst wirksam sein, wenn sie auf besonders arme Länder mit guten Rahmenbedingungen konzentriert wird.

Die wissenschaftlichen Analysen, die dieser Botschaft zugrunde liegen, sind nicht unwidersprochen geblieben. Die Kritik von Entwicklungsökonomen bezieht sich insbesondere auf die Bedeutung der wirtschaftspolitischen Rahmenbedingungen für die Wirksamkeit der Hilfe. Es ist umstritten, welche spezifischen Faktoren dafür sorgen, dass die Hilfe vor Ort produktiv eingesetzt werden kann (z.B. makroökonomische Solidität, politische Stabilität, Rechtsstaatlichkeit und/oder demokratische Teilhabe); inwieweit die Ergebnisse der Weltbankexperten bei geänderten Stichproben oder Betrachtungszeiträumen sowie anders spezifizierten Schätzgleichungen robust sind; ob Entwicklungshilfe unter Umständen auch bei ungünstigen wirtschaftspolitischen Rahmenbedingungen wirksam sein kann – etwa in Ländern, die besonders anfällig gegenüber externen Schocks sind; und wie hoch die Gefahr einzuschätzen ist, dass die Wirtschaftspolitik ihrerseits negativ beeinflusst wird, wenn vermehrt Hilfe in Länder mit vorgeblich guten Rahmenbedingungen fließt.

Geschönte Erfolgsbilanz

Trotz denkbarer Einschränkungen oder Erweiterungen des Konzepts einer effizienten Verteilung von Entwicklungshilfe stimmen nicht nur Entwicklungsökonomen weitgehend darin überein, dass dem Prinzip der Selektivität verstärkt Rechnung zu tragen ist, um die Erfolgsbilanz der Entwicklungshilfe zu verbessern. Auch die Geber selbst scheinen durchweg geläutert: Sie haben zum einen versprochen, die Entwicklungshilfe kräftig aufzustocken, so dass der Economist von der UN-Konferenz zur Entwicklungsfinanzierung im mexikanischen Monterrey 2002 unter dem Titel „A Feast of Giving“ berichtete. Darüber hinaus wurde angekündigt, die Hilfe auf das vorrangige entwicklungspolitische Ziel der Armutsbekämpfung auszurichten. Zum Beispiel soll der so genannte Millennium Challenge Account der Vereinigten Staaten nur solche Entwicklungsländer finanziell unterstützen, deren Regierungsführung und Wirtschaftspolitik geeignet erscheinen, die absolute Armut zu bekämpfen und das Einkommenswachstum zu fördern.

In einer Befragung des britischen Department for International Development erklärten zehn Geber, dass sie entwicklungspolitischen Kriterien bei der Verteilung der Hilfe erhöhte Priorität einräumen. Selbst nach dem 11. September 2001 wird darauf bestanden, dass es mit Ende des Kalten Krieges leichter geworden sei, politisch und strategisch motivierte Finanzhilfen zugunsten humanitär und entwicklungspolitisch motivierter Transfers zurückzudrängen. Vor allem die multilateralen Geber schreiben sich selbst zugute, ihre Hilfe sei eindeutig an entwicklungspolitisch sinnvollen Kriterien ausgerichtet. Das Eigenlob der Weltbank fällt besonders kräftig aus: Demnach habe sich der Fokus auf arme Entwicklungsländer mit als gut eingeschätzten Rahmenbedingungen in den letzten Jahren „dramatisch“ verstärkt. Aber auch die bilateralen Geber des DAC behaupten, dass ihre Vergabepraxis durch die wissenschaftlichen Einsichten hinsichtlich einer zielgerichteten Entwicklungshilfe bereits nachhaltig geprägt worden sei.

Es wäre allerdings nicht das erste Mal, dass die Absichtserklärungen und Erfolgsmeldungen der Geber bei einer kritischen Überprüfung sich als wenig fundiert erweisen. Schon früher erhoben viele Geberländer den Anspruch, mit Entwicklungshilfe altruistische Ziele zu verfolgen.

Tatsächlich erwiesen sich politische und wirtschaftliche Eigeninteressen häufig als dominant. Selbst für das vielfach als vorbildlicher Geber eingeschätzte Schweden zeigte sich, dass die Vergabepraxis in den achtziger Jahren durch nationale Interessen beeinflusst wurde, die die Hilfe als Instrument zur Exportförderung verstanden. Als das Korruptionsproblem zunehmend thematisiert wurde, war von den Gebern zu hören, dass gute Regierungsführung durch Entwicklungshilfe honoriert werde, wohingegen empirische Untersuchungen keinerlei Anzeichen dafür fanden, dass korrupte Regierungen weniger Hilfe erhielten.

Auch in den letzten Jahren, für die Daten verfügbar sind (1999–2002), klaffte eine erhebliche Lücke zwischen den Absichtserklärungen und hohen Ansprüchen der Geber und ihrer Vergabepraxis. Von einer zielgerichteten Verteilung der Entwicklungshilfe kann allenfalls dann die Rede sein, wenn ausschließlich der wirtschaftliche Entwicklungsstand der Empfänger als Kriterium herangezogen wird. Die multilaterale Hilfe und die Leistungen einiger bilateraler Geber (z.B. des Vereinigten Königreichs, der Niederlande und skandinavischer Länder) waren zu etwa vier Fünfteln auf Empfängerländer konzentriert, deren Pro-Kopf-Einkommen unterhalb des Medians für alle Entwicklungsländer lag. Eine prioritäre Vergabe an das ärmste Viertel aller Empfängerländer ist für die Gesamtheit der bilateralen Geber jedoch nicht zu erkennen (Abbildung 1). Dies ist in erster Linie der unzureichenden Armutsorientierung der amerikanischen und japanischen Entwicklungshilfe zuzuschreiben. Im Fall der Vereinigten Staaten sorgt insbesondere die politisch motivierte Hilfe an Israel (mit jahresdurchschnittlich 116 Dollar pro Kopf der dortigen Bevölkerung in 1999–2002, gegenüber einem Median von weniger als zwei Dollar für alle Entwicklungsländer) für dieses Ergebnis.

Selbst für die Geber mit einer stärkeren Ausrichtung auf die ärmsten Empfänger findet sich keine Evidenz dafür, dass diese Empfänger – wie vielfach behauptet – in den letzten Jahren verstärkt begünstigt worden seien. Vielmehr ist deren Anteil an der gesamten Entwicklungshilfe zumeist gesunken, weil bei der Vergabe kaum berücksichtigt wurde, dass traditionell wichtige Empfänger wie China, Indien und Pakistan nicht länger dem ärmsten Viertel zuzurechnen waren. Die Orientierung der Hilfe an der Bedürftigkeit der Empfänger erweist sich für einige bilaterale Geber als besonders schwach, wenn – statt des Pro-Kopf-Einkommens – die Verbreitung absoluter Armut (Anteil der Bevölkerung, die von weniger als einem Dollar pro Tag leben muss) als Kriterium herangezogen wird. Hieran gemessen kann man insbesondere für Frankreich, aber auch für Deutschland bezweifeln, dass die Vergabepraxis mit der propagierten Vorrangigkeit der Bekämpfung absoluter Armut in Einklang steht.

Angesichts der wenig beeindruckenden Ergebnisse, die sich aus Anteilsberechnungen ergeben, ist es kaum verwunderlich, wenn Geber wie die Weltbank eine andere Betrachtungsweise bevorzugen: Es wird häufig darauf verwiesen, dass die Leistungen pro Kopf der Bevölkerung ärmerer Länder typischerweise höher ausfallen als die Vergleichszahlen für weiter fortgeschrittene Länder. Ein solcher Zusammenhang ergibt sich zumindest dann, wenn (nichtparametrische) Korrelationsverfahren benutzt werden, die den Einfluss von Ausreißern begrenzen, bei denen es sich vielfach um sehr kleine und relativ fortgeschrittene Länder mit außergewöhnlich hoher Hilfe pro Kopf handelt. Aber selbst bei dieser Betrachtungsweise klaffen zwischen Anspruch und Wirklichkeit deutliche Lücken:

–  Der statistische Zusammenhang zwischen dem Pro-Kopf-Einkommen der Empfängerländer und der ihnen zufließenden Hilfe pro Kopf ist zwar für einige Geber stark negativ (neben den Niederlanden und skandinavischen Ländern auch für Deutschland); für andere Geber wie Japan und Frankreich ist ein derartiger Zusammenhang aber nicht zu beobachten.

–  Auch bei den Korrelationsanalysen auf Basis der Hilfe pro Kopf zeigt sich eine vergleichsweise schwache Fokussierung auf Empfängerländer mit hoher absoluter Armut. In scharfem Gegensatz zur verbreiteten Armutsrhetorik steht, dass sich der statistische Zusammenhang zwischen absoluter Armut und der Hilfe pro Kopf 1999–2002 (gegenüber 1993–1998) abgeschwächt hat; dies gilt sowohl für die multilaterale Hilfe als auch für die meisten bilateralen Geber.

Belohnung guter Rahmenbedingungen?

Noch weniger haltbar ist das Eigenlob mancher Geber, wonach sich ihre Entwicklungshilfe verstärkt daran ausrichtet, ob im Empfängerland die institutionellen und wirtschaftspolitischen Voraussetzungen für einen produktiven Einsatz der Hilfe gegeben sind. Diese Kritik mag auf den ersten Blick überzogen erscheinen. Um ein klares Urteil fällen zu können, wäre akute Katastrophenhilfe von der „regulären“ Entwicklungshilfe zu trennen, was die Datenlage kaum zulässt. Überdies ist nach Abbildung 1 immerhin etwa die Hälfte der multilateralen und bilateralen Hilfe dorthin geflossen, wo die Rahmenbedingungen von der Weltbank als „gut“ oder „sehr gut“ eingeschätzt wurden. Dabei ist allerdings zu berücksichtigen, dass 44 von insgesamt 96 Entwicklungsländern eine vorteilhafte Bewertung erhalten haben. Wenn dies eindeutig belohnt worden wäre, müsste diese Ländergruppe, zu der mit China und Indien auch die bevölkerungsreichsten Empfänger gehören, deutlich mehr als 50 Prozent der gesamten Hilfe erhalten.

Letzteres ist am ehesten für die amerikanische und japanische Entwicklungshilfe der Fall, wohingegen die Niederlande und skandinavische Länder weit hinter dieser Marke zurückbleiben und auch die multilateralen Geber dem Anspruch einer zielgerichteten Hilfe kaum gerecht werden. Dieses Bild widerspricht gleich zwei verbreiteten Auffassungen: Zum einen erschüttert der Vergleich zwischen bilateralen und multilateralen Gebern die Überzeugung, entwicklungspolitisch sinnvolle Vergabekriterien würden auf multilateraler Ebene stärker beachtet. Zum anderen wird die vergleichende Bewertung der Entwicklungshilfe bilateraler Geber durch das Center for Global Development auf den Kopf gestellt. Nach unseren Ergebnissen spricht wenig für die dort konstatierte entwicklungspolitische Überlegenheit der skandinavischen und niederländischen Hilfe – auch wenn Länder wie Ägypten, Jordanien und Kolumbien zugegebenermaßen nicht in erster Linie wegen ihrer gut bewerteten institutionellen und wirtschaftspolitischen Rahmenbedingungen zu den wichtigsten Empfängern amerikanischer Leistungen zählen dürften.

Die multilateralen Geber haben die Empfänger mit günstigen Rahmenbedingungen sogar diskriminiert, wenn man die Ausrichtung der Entwicklungshilfe anhand von Pro-Kopf-Leistungen beurteilt. Gegenteilige Selbsteinschätzungen sind spätestens dann nicht mehr zu halten, wenn die Berechnungen um die extrem hohen Pro-Kopf-Leistungen an einige sehr kleine Empfängerländer mit günstigen Rahmenbedingungen korrigiert werden.1 So betrug der Median der multilateralen Pro-Kopf-Hilfe an Länder mit gut bzw. sehr gut bewerteten Rahmenbedingungen mit 3,8 Dollar (1999–2002) wenig mehr als ein Drittel des Vergleichswerts für die Länder mit schlecht bzw. sehr schlecht bewerteten Rahmenbedingungen. Auch für die Gesamtheit aller bilateralen Geber resultiert aus einem Vergleich des Medians der Pro-Kopf-Hilfe eine Benachteiligung von besser bewerteten Empfängerländern; diese fiel jedoch vergleichsweise schwach aus (11,6 Dollar gegenüber 13,6 Dollar).

Der Einwand liegt nahe, dass sich in den bisherigen Ergebnissen nur deshalb keine Belohnung guter Rahmenbedingungen durch die Geber zeigt, weil auch solche Empfängerländer in die Berechnungen eingehen, bei denen es – unabhängig von der wirtschaftspolitischen und institutionellen Bewertung – wegen ihres fortgeschrittenen Entwicklungsstands keinen Grund für hohe Finanzhilfen gibt. Tatsächlich hellt sich das Bild auf, wenn nur Empfängerländer mit einem Pro-Kopf-Einkommen von weniger als 4000 Dollar (1999) berücksichtigt werden. Auf die dann erheblich kleinere Stichprobe bezogen erweist sich die Vergabepraxis Dänemarks als besonders selektiv und zielgerichtet. Deutlich mehr Hilfe erhielten Empfänger mit guten Rahmenbedingungen auch aus dem Vereinigten Königreich, Japan, den Vereinigten Staaten und Deutschland. Demgegenüber zeigt sich für andere Geber weiterhin keine ausgeprägte Selektivität, oder Empfänger mit guten Rahmenbedingungen wurden sogar innerhalb der Stichprobe der ärmeren Länder benachteiligt. Letzteres galt zum einen für Frankreich, was hauptsächlich den postkolonialen Beziehungen zu afrikanischen Ländern mit häufig ungünstigen Rahmenbedingungen anzulasten ist. Zum anderen wurde das Prinzip der Selektivität durch die multilateralen Geber verletzt, obwohl diese den Anspruch erheben, weniger stark durch politische oder strategische Motive beschränkt zu sein.

Unterstützung von Reformen?

Überraschend schwach fielen schließlich die Reaktionen der Geber auf veränderte Rahmenbedingungen in den Empfängerländern aus. Im Länderquerschnitt reagierte die Entwicklungshilfe (pro Kopf) nur selten in signifikanter Weise auf institutionelle Veränderungen in den Bereichen Rechtsstaatlichkeit, Korruptionsbekämpfung und politische Teilhabe. Ebenso wenig ist festzustellen, dass gesamtwirtschaftliche Stabilisierungsbemühungen und eine verstärkte Integration in den Welthandel durch erhöhte Leistungen von Entwicklungshilfe systematisch unterstützt wurden.

Die Reaktion wichtiger Geber auf besonders ausgeprägte Veränderungen der institutionellen Rahmenbedingungen wurde für einzelne Empfängerländer mit vergleichsweise niedrigem Pro-Kopf-Einkommen genauer untersucht. Dabei zeigte sich für weniger als die Hälfte aller Beobachtungen eine effiziente Reallokation von Entwicklungshilfe in dem Sinne, dass mehr Rechtsstaatlichkeit, weniger Korruption und gestärkte politische Teilhabe mit steigenden Leistungen belohnt, institutionelle Verschlechterungen in diesen Bereichen hingegen mit gekürzten Leistungen sanktioniert wurden. Unter Anreizgesichtspunkten als effizient zu bezeichnen waren die Reaktionen fast aller Geber auf die Erosion von Rechtsstaatlichkeit in Simbabwe sowie auf erweiterte bzw. eingeschränkte Möglichkeiten der politischen Teilhabe in Nigeria bzw. Haiti. Bei institutionellen Reformen blieben unterstützende Reaktionen der Geber aber zumeist aus, oder die Hilfe wurde sogar reduziert. So wurden Madagaskar nach 1996 zwar deutliche Fortschritte im Bereich Rechtsstaatlichkeit attestiert; gleichwohl kürzten die meisten bilateralen Geber ihre Entwicklungshilfe für dieses Land. Ebenso wenig honorierten die bilateralen Geber die verstärkte Bekämpfung der Korruption in Äthiopien.2 Angesichts des verbreiteten Urteils, vor allem die Vereinigten Staaten verfolgten mit ihren Finanzhilfen kaum entwicklungspolitische Ziele, mag es überraschen, dass nur dieser viel gescholtene Geber in keinem der untersuchten Beispiele für ausgeprägte institutionelle Veränderungen in einer Weise reagierte, die mit einer effizienteren Verteilung von Entwicklungshilfe unvereinbar war.

Insgesamt gesehen sind bisher weder die bilateralen Geber noch die multilaterale Entwicklungsfinanzierung ihrem eigenen Anspruch gerecht geworden, Entwicklungshilfe selektiv und zielgerichtet zu vergeben. Der Kampf gegen die Armut ist zwar in aller Munde, zu einer starken Konzentration der Hilfe auf die bedürftigsten Empfänger hat er bislang aber kaum geführt. Keineswegs gemeistert ist zudem die Herausforderung, die Hilfe verstärkt dorthin zu lenken, wo günstige Bedingungen für eine produktive Verwendung existieren. Neben verstärkter Selektivität wäre es schließlich erforderlich, dass die Vergabe von Entwicklungshilfe auf veränderte institutionelle und wirtschaftspolitische Rahmenbedingungen flexibel und anreizkompatibel reagiert.

Anmerkungen

1 Es findet sich damit bestätigt, was in einem früheren Beitrag für die Finanzhilfen der Weltbank festgestellt wurde (vgl. Nunnenkamp, Verbesserung traditioneller Entwicklungshilfe. Die Rolle von Weltbank und IWF in der Globalisierung, in: Internationale Politik, 11/2002, S. 17 ff. 2 Dies gilt auch dann, wenn die Jahre des Krieges mit Eritrea außer Betracht bleiben.

Der Beitrag basiert auf einer ausführlichen Analyse des Autors mit dem Titel „Targeting Aid to the Needy and Deserving: Nothing But Promises?“; dort finden sich auch umfangreiche Literaturhinweise.