Die Umweltkrise und die Zukunft der internationalen Politik

Der Mensch kann nicht länger ohne den unaufhaltsamen technischen Fortschritt auskommen, ebenso wenig ohne wirtschaftliches Wachstum und sozialen Wandel. Aber die daraus rührende Schädigung seiner sozialen und physischen Umwelt nimmt ebenfalls ständig und in einem solchen Maße zu, dass ihm soziales und politisches Chaos und letztlich physische Vernichtung drohen, wenn er nicht diese Zeitbombe entschärft, die nun schon seit geraumer Zeit tickt: Für das internationale System als Ganzes gibt es kein Entrinnen vor der Umweltkrise.

Das Problem der Beziehungen des Menschen zu seiner physischen und sozialen Umwelt ist in nahezu jedem Land besonders in den hochindustrialisierten Regionen der Welt in den Vordergrund der politischen Aktualität gerückt. Gegenwärtig werden allenthalben nationale Programme zu ökologischen Problemen entwickelt; internationale Organisationen wie die OECD haben begonnen, intensiv daran zu arbeiten; selbst die NATO hat Arbeitsgruppen hierzu gebildet, und die Vereinten Nationen bereiten eine weltweite Konferenz vor, die sich im Jahr 1972 in Stockholm mit diesen Fragen beschäftigen soll.

Vieles spricht dafür, dass es sich hier um einen geschichtlichen Vorgang mit tiefgreifenden Folgen für die Struktur der Gesellschaft und für die Organisation der Politik in den Staaten der Welt handelt. Seine Wurzeln liegen in einer Bewusstseinsänderung der letzten Jahre: Die zunehmende Industrialisierung und die wachsende Bevölkerung der Erde lassen den Menschen immer unausweichlicher die negativen Folgen dieser Entwicklungen spüren; er wird sich im steigendem Maße darüber klar, dass der Ausbeutung der physischen Umwelt Grenzen gesetzt sind, und es ist wohl kein Zufall, dass er sich heute, nachdem er unseren Planeten aus der Tiefe des Weltraums gesehen hat, immer mehr der biologischen Interdependenz der Bewohner des „Raumschiffs Erde" bewusst wird.

Die sich hieraus ergebenden Veränderungen wirken sich vorerst vor allem auf die Innenpolitik aus. Aber auch früher haben tiefgreifende Veränderungen in der innenpolitischen Struktur der entwickelten Welt - man denke etwa an die Entwicklung des Wohlfahrtsstaats - weitreichende Folgen für die internationale Politik gehabt. Dies trifft auch für die Probleme der Umweltkontrolle und ihre politischen Konsequenzen zu. Mit Sicherheit kann vorausgesagt werden, dass die Umweltkrise nicht nur die Innenpolitik strukturell verändern wird, sondern auch neue Konfliktstoffe, neue Verhaltensmuster und Strukturen zwischenstaatlicher Beziehungen in der internationalen Politik hervorrufen wird.

Das Spektrum der Umweltprobleme

Es mag der Klärung der Problematik dienen, wenn man sich ein Spektrum von Umweltproblemen vorstellt: Während man an dessen einem Ende Fälle vorfände, bei denen die Zerstörung der physischen Umwelt etwa durch die Verseuchung mit Abfallprodukten oder die unmäßige Ausbeutung von Naturschätzen den Kern des Problems bildet, wären am anderen Ende solche Fälle zu verzeichnen, bei denen die Beziehung vom Menschen zu seiner sozialen und politischen Umwelt als Folge unzureichender sozialer und politischer Innovation zunehmend gestört ist - beispielsweise durch wildwuchernde Großstädte, unzureichende öffentliche Leistungen und ungenügende Entwicklung friedlicher Methoden der Konfliktregulierung. Zwischen diesen beiden Endpunkten des Spektrums überlagern sich physische und soziopolitische Dimensionen mit wechselnden Anteilen. Das Welternährungsproblem ist ein typisches Beispiel: Hier handelt es sich ebenso sehr um die Entwicklung und Anwendung neuer Techniken der Nahrungsmittelproduktion wie um die Veränderung sozialer und politischer Organisationsformen und Verhaltensweisen (z.B. Bodenreform oder Geburtenkontrolle). Wegen der Breite der Problematik beschränken sich die folgenden Darlegungen auf die Erörterung jener Umweltprobleme, die auf dem beschriebenen Spektrum eher dem physisch-technologischen als dem soziopolitischen Ende zugeordnet sind.

Zwei Ansichten, die häufig in Erörterungen über die Umweltkrise auftauchen, sollen für die vorliegende Analyse von vornherein zurückgewiesen werden. Einmal muss man sich gegen eine verbreitete technokratische Illusion wenden: Es gibt keine Umweltprobleme, die ausschließlich physisch-technischer Natur wären und deshalb durch bloße Anwendung geeigneter „Gegentechnologien" gelöst werden könnten. Selbst eine so technologisch erscheinende Problematik wie die Luftverschmutzung hat eine wichtige politische Dimension, denn der Ausstoß an Abfallprodukten wird durch politische Interventionen und Entscheidungen reguliert, bei denen Prioritäten für die Verwendung der Ressourcen einer Gesellschaft festgelegt werden. Zum anderen ist vor einer Sicht der Umweltkrise zu warnen, die hierin vornehmlich eine Frage des erweiterten Naturschutzes sieht. Dieser ist zwar immer Bestandteil des Umweltproblems, seine Überbetonung hat jedoch zwei negative Folgen: Man übersieht dabei allzu leicht die hiermit verbundenen tiefverwurzelten Interessen, die in den kommenden Jahren in politischen Konflikten ausgetragen werden müssen; zum anderen würde damit eine Priorität gesetzt, die in ihrer Ausschließlichkeit weder bei ärmeren Schichten noch bei ärmeren Ländern Verständnis finden würde.

Die Verschlechterung der Beziehung des Menschen zu seiner Umwelt zeigt sich am deutlichsten in der allmählichen Zerstörung der Biosphäre, jenem komplexen und interdependenten Gewebe von biologischen und anorganischen Zyklen, das aus der Oberfläche der Erde und dem darüberliegenden Luftraum gebildet wird. Sie ermöglicht menschliches Leben, stellt die Ressourcen für die wirtschaftliche Existenz des Menschen zur Verfügung und dient als Lagerstätte für den Abfall, den er herstellt. Die Zerstörung schreitet in vielen Formen fort, z. B. durch die Verschmutzung und Vergiftung der Luft, der Seen, der Flüsse, des Grundwassers und der Meere und durch die Vernichtung der natürlichen Oberfläche. Ständig werden neue Fälle bekannt, bei denen der Mensch entdeckt, dass er solche Zerstörungsmechanismen schon seit einiger Zeit freigelassen hat. Dass er solche Entdeckungen schon seit einigen Jahren macht, zeigt ein Blick auf die Debatten der Konferenz über Wirtschaft und Technologie der Vereinten Nationen im Jahre 1963, wo ein Katalog alarmierender Feststellungen aufgestellt wurde, der damals jedoch nicht genügend Aufsehen erregte, um die öffentliche politische Diskussion nachhaltig zu beeinflussen.

Alle diese Entwicklungen, selbst wenn ihre Ursprünge technologischer Natur sind, können sich tiefgreifend auf das soziale Leben auswirken, beispielsweise als Folge der Verschlechterung der körperlichen und geistigen Gesundheit ganzer Völker oder durch eine Beschränkung wirtschaftlicher Aktivitäten. Dies trifft natürlich noch stärker auf jene Umweltprobleme zu, bei denen soziale und politische Dimensionen von vornherein vorrangig sind, wie bei den Problemen moderner Großstädte.

Die Umweltkrise entsteht im Gefolge der gleichen Prozesse, die die moderne Gesellschaft als unentbehrlich für ihre Zukunft ansieht: durch technologischen Fortschritt, wirtschaftliches Wachstum und sozialen Wandel. Die gleichen Schädlingsbekämpfungsmittel, die menschliches und tierisches Leben schützen, bedrohen es nun; die gleichen Kunstdünger, die halfen, die landwirtschaftliche Produktion mit der Bevölkerungsexplosion Schritt halten zu lassen, zerstören jetzt die natürlichen hydrologischen Prozesse; die nämlichen Transportmittel, die dem Menschen nie gekannte Mobilität gaben, bedrohen heute seine Gesundheit. Unsere gesamten hochentwickelten Gesellschaftssysteme sind darauf ausgerichtet, diesen Prozess in Bewegung zu halten, indem sie ständig neue Technologien entwickeln und anwenden und eine hohe wirtschaftliche Wachstumsrate inmitten einer zunehmenden Bevölkerung anstreben.

Da die Umweltkrise in die Zielorientierung und Aufrechterhaltung unserer Gesellschaftssysteme gleichsam eingebaut ist, wird einmal die Zähmung und Umkehrung der ablaufenden Zerstörungsprozesse zu einer Überlebensfrage; zum anderen müssen Lösungsversuche in gewachsene Strukturen, Interessen und Verhaltensweisen eben dieser Gesellschaftssysteme eingreifen. Schon aus diesen Gründen verspricht die Umweltproblematik zu einer zentralen Frage der inneren und internationalen Politik der Zukunft zu werden.

Vom Wohlfahrtsstaat zur ökologischen Politik

Die Umweltproblematik wird eine neue Phase der „ökologischen Politik" einleiten, die zu wichtigen Verschiebungen in der Verwendung des Nationaleinkommens, in der Funktion von Regierungen und in den Prioritäten politischen Handelns führen wird. Selbst für ein Minimalprogramm, das die schlimmsten Fälle von Umweltzerstörung in Angriff nimmt, erreichen die Ausgaben schwindelnde Höhen. In den entwickelten Gesellschaften müssen Hunderttausende von Fabriken und Dienstleistungsbetrieben kostspielige Berichtigungen vornehmen, um die Zerstörung der Umwelt einzudämmen. Jede der unzähligen kleinen Städte überall in der Welt muss Millionen nicht nur für die Lösung von Problemen wie Luftverunreinigung oder Abfallbeseitigung investieren, sondern auch für die Schaffung einer adäquaten Infrastruktur zur Sicherung normaler gesellschaftlicher Aktivitäten, von der Wasserversorgung bis zum Transport und zur Kommunikation in den ständig wachsenden Städten der Zukunft. Millionen von Automobilen sind neu auszustatten, neue Modelle sind zu planen, überhaupt neue Verkehrsmittel müssen entwickelt werden.

Jede der vielen notwendigen Maßnahmen technischer Natur erfordert zu ihrer Durchsetzung Ausgaben für den Aufbau der hierfür notwendigen sozialen und politischen Infrastruktur. Neue politische Organisationsformen müssen entworfen und auf diese Schwierigkeiten zugeschnitten werden; Maßregeln für Notfälle sind aufzustellen und Aufsichtskompetenzen zuzuteilen. Tausende von Städten sind umzuformen, um ein sinnvolles Zusammenleben in Zukunft möglich zu machen. Die Verbesserung der physischen Umweltbedingungen wird umso schwieriger, je mehr die Problematik in soziale und politische Dimensionen übergreift. Fasst man die Problematik weiter und geht davon aus, dass ein Mindestmaß an Qualität des individuellen Lebens (quality of life) erhalten oder wiedergewonnen werden muss, das industrialisierte und unterentwickelte Gesellschaften zu verlieren im Begriff sind, so bedarf es eines riesigen Materialaufwands, der Veränderung bestehender politischer Organisationsformen und des Bruchs mit vielen Traditionen. Allein die Sicherstellung der Ernährung der Menschheit wird in der Zukunft unvorstellbare Mühe bereiten.

Hervorstechendes Merkmal der Umweltkrise ist, dass die Konsequenzen der vor unseren Augen ablaufenden Prozesse keineswegs völlig überschaubar sind, vor allem in langfristiger Hinsicht. Wenn heute pro Jahr in der gesamten Welt 10 bis 12 Milliarden Tonnen Kohlendioxyd, darüber hinaus unzählige Gase und riesige Mengen Staubes in die Luft abgegeben werden und Tausende von Düsenflugzeugen die obere Atmosphäre verschmutzen, so reicht unser Wissen bis heute nicht aus, die Konsequenzen für das Klima der Erde abzuschätzen. Die Voraussagen reichen von der Ankündigung einer neuen Eiszeit bis zur Überhitzung der Erde. Wenn wir die Verschmutzung der Ozeane durch die an den Meeren liegenden Staaten oder die im Jahr in den Ozean abgegebenen eine Million Tonnen Rohöl registrieren, so können wir doch keine genauen Voraussagen über die Auswirkungen auf die Lebewesen in den Weltmeeren machen. Wenn wir schließlich beobachten, wie in allen Ländern der Welt die Menschen einer zunehmenden Vergiftung und Zerstörung ihrer Umwelt ausgesetzt werden, so bleiben dennoch die genauen Konsequenzen für die Volksgesundheit der Zukunft unklar. Wir wissen nicht einmal, ob viele der angelaufenen Prozesse hinsichtlich der Veränderung des Weltklimas, des Absterbens der Meere, der Verschlechterung der Gesundheit usw. aufzuhalten oder sogar umzukehren sind, selbst wenn es gelingt, die offenkundigen Quellen der Verschlechterung zu eliminieren. Wenn man vernimmt, dass es selbst unter günstigsten Umständen mehr als eines Jahrhunderts bedarf, um den heute toten Eriesee in den Vereinigten Staaten wieder in einen lebenden See umzuwandeln, so wird offenkundig, dass viele Zerstörungsprozesse in der Umwelt für die heute Lebenden praktisch schon irreversibel geworden sind, und man fragt sich, welche weiteren erschreckenden Entdeckungen der Mensch machen wird, wenn sein Wissen über das komplizierte Zusammenspiel der Umweltbedingungen gewachsen ist.

Die auf diesem Gebiet von vielen Interessengruppen betriebene Beschwichtigungspolitik ist gefährlich kurzsichtig. In jedem Falle werden in der Zukunft riesige Forschungsaufwendungen nötig, damit wir das komplizierte Zusammenspiel der Vorgänge in unserer Umwelt und ihre Zusammenhänge mit menschlichen Aktivitäten besser verstehen und entsprechende Gegentechnologien, Vorsichtsmaßnahmen, langfristige Strategien, neuartige Organisationen usw. zur Lösung der anstehenden Probleme entwickeln.

Die gekennzeichneten Entwicklungen werden vor allem auf drei Gebieten weitreichende Folgen haben, die unter dem Oberbegriff „ökologische Politik" zusammengefasst werden sollen:

Erstens dürfte eine Verschiebung der Prioritäten privaten und öffentlichen Handelns stattfinden, um die Anwendung von Technologien, wirtschaftliche Aktivitäten und öffentliche Interventionen noch mehr als bisher solchen gesamtgesellschaftlichen und politischen Prioritäten unterzuordnen, bei denen die vernünftige Regulierung des Verhältnisses zwischen Mensch und Umwelt eine wachsende Rolle spielt. Da Veränderungen von Prioritäten gewachsene Interessen berühren, werden mit der ökologischen Politik auch neue Konfliktfronten mobilisiert. Die private und öffentliche Ausbeutung von Naturschätzen und Anwendung von neuen Technologien werden sich mehr als bisher an übergeordneten Gesichtspunkten der Umweltregulierung orientieren müssen; die gleichen Individuen, die sich gegen die zunehmende Vergiftung und Zerstörung der Umwelt wenden, tragen durch ihr eigenes ökonomisches Verhalten zu diesem Vorgang bei; sie werden in Zukunft vor schwierigen Optionen und Verzichten stehen. Die als selbstverständlich angesehenen Zunahmen in Einkommen, Wirtschaftswachstum, individuellem Komfort werden angesichts der Umweltkrise wachsender Kritik ausgesetzt werden. Kurz, die Innenpolitik wird künftig in zunehmendem Maße von ökologischen Fragestellungen beherrscht sein.

Zweitens werden riesige Aufwendungen nötig werden, um einmal die bestehenden Schäden zu reparieren und zum anderen die Maßnahmen zu ergreifen, die erforderlich sind, um weiteres wirtschaftliches Wachstum und die Anwendung von Technologien ohne Schädigung der physischen und sozialen Umwelt zu ermöglichen. Die Innenpolitik der Zukunft wird daher nicht nur von Auseinandersetzungen darüber beherrscht sein, welche Schwierigkeiten mit welchen Methoden zuerst in Angriff genommen werden sollen, sondern auch wie die finanziellen Lasten innerhalb der Volkswirtschaften zu verteilen sind.

Drittens wird die ökologische Politik aller Voraussicht nach eine weitere Ausdehnung des staatlichen Aktionsraums zur Folge haben. Da die Umweltprobleme sozusagen von ihrer Natur her destabilisierend sind, können sie keinen Selbststeuerungsmechanismen überlassen werden. Sie erfordern vielmehr Regelungen und Eingriffe in großem Rahmen, um Konflikte zwischen verschiedenen Interessen und Prioritäten zu entscheiden, um die Umverteilung der Ressourcen festzulegen und um eine langfristige, gesamtgesellschaftlich konzipierte Politik durchzuführen. Die inhaltliche und formale Ausweitung der Kompetenzen von Regierungsstellen, die wahrscheinlich in den nächsten Jahren aus der Bewältigung der Umweltproblematik erwachsen wird, dürfte so groß sein, dass in der Entwicklung des Wohlfahrtsstaats ein qualitativer Sprung einsetzt. Während jedoch in der ersten Phase der Entwicklung des Wohlfahrtsstaats die Stärkung der staatlichen Institutionen die partikularistisch-nationalstaatliche Struktur der Weltpolitik festigte, ist es heute denkbar, dass die Behandlung von Fragen der Umweltkontrolle kompensierende Verbindungen zwischen den von den gemeinsamen Problemen betroffenen Staaten schafft.

Konsequenzen für die internationale Politik

Es ist äußerst unwahrscheinlich, dass die Umweltkrise einen einheitlichen, klar erkennbaren Trend in der internationalen Politik zur Folge haben wird. Selbst wenn man rationales Verhalten der Menschen in dieser Angelegenheit unterstellt, wird dieses Problem gleichzeitig durchaus verschiedenartige, manchmal gegensätzliche Trends hervorrufen. Folgende, zu drei Dichotomien zusammengefasste Konsequenzen der Umweltproblematik sind vorstellbar: Innenorientierung oder nach außen gerichtetes Engagement, Konfliktpotenzierung oder multinationale Kooperation, regionale oder globale Formen ökologischer Politik.

Innenorientierung oder außengerichtetes Engagement?

Es ist zu vermuten, dass sowohl die politischen Autoritäten als auch die nationale öffentliche Meinung in den meisten entwickelten Ländern den ökologischen Problemen beträchtliche Aufmerksamkeit und Energie widmen werden. Eine alarmierte Öffentlichkeit, die zunehmend von der Umweltzerstörung und von Informationen über mögliche Folgen unmittelbar betroffen wird, wird höchstwahrscheinlich die Politiker in wachsendem Maße unter Druck setzen, diesen Problemen größere Aufmerksamkeit und Mittel zu widmen. Da sich die Forderungen der Wähler schon immer eher auf aktuelle als auf zukünftige Fragen und eher auf Probleme im eigenen Land als in anderen Ländern konzentriert haben, ist es möglich, dass sie zumindest vorüber­gehend auf die Lösung nationaler Umweltprobleme auf Kosten solcher, die anscheinend außerhalb ihrer Grenzen liegen, dringen werden. Die Luftverschmutzung im eigenen Lande ist ihnen wichtiger als die Vergiftung der Weltmeere.

Daher könnte die Umweltkrise eine weitere Festigung des Trends zur Folge haben, der manchmal als „turning inward" oder „domesticism" bezeichnet wird, also eine Innenorientierung, wie sie ohnehin in den meisten Ländern zu beobachten ist. In dieser Tendenz kommen jene politischen Kräfte zum Tragen, die den inneren Wandel und die innere Reform für wichtiger halten als die Außenpolitik, soweit sie über die Mindesterfordernisse der Sicherheit hinausgeht.

Demokratische Regierungen müssen auf derartige Forderungen positiv eingehen, und sie haben bereits damit begonnen. Aber ungeachtet ihres politischen Systems werden alle Regierungen entwickelter Länder gezwungen sein, für ökologische Aufgaben größere Mittel zur Verfügung zu stellen und neben den Aufgaben des Wohlfahrtsstaats und einer kostspieligen Sicherheitspolitik zusätzliche Lasten auf sich zu nehmen. Es ist daher wahrscheinlich, dass die Bewältigung der Umweltkrise in den kommenden Jahren in Ost und West zusätzliche Antriebe für eine Verringerung der militärischen Ausgaben liefert und damit die Bedingungen für eine Entspannung verbessert.

Beide Weltmächte werden vor dieser Frage stehen, da beide industriell hoch entwickelt sind und eine kostspielige militärische Maschinerie unterhalten. Allerdings ist ihre Lage nicht identisch: Die politische Führung der Vereinigten Staaten wird hinsichtlich der Umweltproblematik unter ungleich größerem Druck der öffentlichen Meinung stehen als die der Sowjetunion; auch darf man unterstellen, dass vorerst den Vereinigten Staaten (sofern die Kräftevergeudung des Vietnam-Kriegs beendet werden kann) größere Ressourcen zur Bewältigung dieser Probleme zur Verfügung stehen als der Sowjetunion und dass dieser Unterschied auch nicht durch bessere Planungsmöglichkeiten im sowjetischen System ausgeglichen werden kann.

Neben einer Förderung der Innenorientierung ist jedoch auch die entgegengesetzte Folge denkbar: Die Bewältigung der Umweltprobleme könnte eine stärkere Interaktion zwischen nationalen Einheiten und ihrer Außenwelt zur Folge haben. Die Prozesse der Umweltzerstörung sind, vor allem in der Biosphäre, auf komplizierte Art und Weise miteinander verflochten. Vergiftete Luft, verseuchtes Wasser oder Veränderungen des Klimas differenzieren nicht nach Nationalitäten, Rassen oder Ideologien. Der Nationalstaat sieht sich folglich mit einer Schwierigkeit besonderer Art konfrontiert: Ihre Ursprünge liegen zum Teil außerhalb der nationalen Grenzen; nationale Lösungen können von Dritten vereitelt werden; und die Auswirkungen der eigenen Politik tangieren wiederum andere Staaten.

Deshalb müssen sich staatliche Verwaltungsstellen und private Gruppen noch mehr als bisher auf regelmäßiger Basis mit der Politik und den Verhältnissen anderer Länder beschäftigen. Viele Probleme können sie nicht allein in Angriff nehmen. Das beste deutsche Programm zur Säuberung des Rheins (um etwa Wasser für Städte und Industrie sicherzustellen und den Tourismus zu schützen) wird wirkungslos bleiben, solange die Schweiz und Frankreich nicht in effektiver Weise daran teilnehmen. Somit gibt die Umweltkrise den Staaten einen weiteren Ansporn, praktische politische Konsequenzen aus ihrer wachsenden Interdependenz zu ziehen.

Konflikt-Potenzierung oder multinationale Kooperation?

Da das Umweltproblem in industrialisierten Gesellschaften immer gravierender wird, ist es geeignet, auch Konflikte zwischen einzelnen Staaten zu erzeugen. Gerade in der nächsten Zukunft, solange die multinationale Kooperation in dieser Sache noch unzureichend ist, wird es wahrscheinlich über Umweltfragen zu Auseinandersetzungen und Spannungen kommen. Verschiedene Staaten, die an dieselben Flüsse, Seen oder Meere angrenzen, und benachbarte Staaten in luftverseuchten Gebieten werden beträchtliche Schwierigkeiten haben, sich über Fragen der Verantwortlichkeit und der finanziellen Entschädigung für Umweltprobleme zu einigen, an denen sie gemeinsam teil­habe. In zunehmendem Maße wer­den Diskussionen über Fragen wie Abwässerverwendung, Überlebensbedingungen von Gewässern, Bleivergiftungen usw. in den Katalog der Routineaktivitäten der Diplomaten eingehen.

Während sich die Möglichkeiten für Konflikte verstärken, wachsen höchstwahrscheinlich auch die Anreize zur Kooperation. Sicherlich gibt es Umweltprobleme, die nur von lokaler Bedeutung sind und andere Staaten nicht betreffen. Darüber hinaus könnte man argumentieren, dass, wenn jeder sich verantwortungsbewusst verhält und nationale Maßnahmen ergriffen werden, die Gesamtsituation sich verbessert. Aber die Annahme, dass jedermann richtig handelt, ist unrealistisch: Manche Staaten handeln ineffektiv, manche zu spät, manche gar nicht. Außerdem haben wir es mit Phänomenen zu tun, die sich ständig verschlechtern und von denen die meisten von einem Nationalstaat allein nicht bewältigt werden können. Wie die Atomwaffenversuche zeigten, haben Staaten eine hochentwickelte Fähigkeit, einer ständig zunehmenden Bedrohung des menschlichen Lebens zuzuschauen und sie zu rationalisieren, aber es kommt ein Punkt, wo sie dennoch in der Lage sind, Maßnahmen wie das Verbot der Versuche zu ergreifen (an dem sich allerdings China und Frankreich bis heute nicht beteiligen). In dem Maße, in dem die Schäden größer und die Gefahr evidenter werden, wächst wahrscheinlich auch die Bereitschaft zur Kooperation, und zwar am ehesten dort, wo Staaten sich direkt und sichtbar gegenseitig schädigen (z. B. bei der Flussverseuchung). Effektive Kooperation wird wahrscheinlich länger auf sich warten lassen, wo der Schaden räumlich oder zeitlich entfernt auftritt wie im Falle des Ozeans, der äußeren Luftschichten oder des Weltklimas.

Die Analogie der Entwicklung des Wohlfahrtsstaats drängt sich hier auf: Anfangs trug er zur nationalen Abkapselung und zur Zersplitterung der internationalen Politik bei und erschwerte die Integration. Aber je mehr sich eine Interdependenz herausbildet und die Staaten ihre Wohlfahrt nicht länger in der Isolation verwirklichen können, umso mehr gewinnen Verfahren der multinationalen Kooperation an Bedeutung. Da das Umweltproblem unvermeidlich gravierender wird und nationale Aktionen in vielen Punkten ineffektiv bleiben müssen, verstärken sich im Laufe der Zeit die Anreize zur Kooperation.

Die Behandlung der Umweltkrise kann auf internationaler Ebene zu ökologischer Politik führen, indem Regierungen verschiedener Staaten veranlasst werden, untereinander, mit privaten und halböffentlichen Gruppierungen sowie internationalen Organisationen Kontakt aufzunehmen, um spezifische Probleme zu prüfen und zu erörtern, entstehende Konflikte zu regeln, nationale Maßnahmen aufeinander abzustimmen oder Programme gemeinsam auszuarbeiten und durchzuführen.

Das Ausmaß, in dem die Bewältigung der Umweltkrise auf internationaler Ebene ökologische Politik nach sich zieht, wird vorerst und in naher Zukunft entscheidend von der Geografie mitbestimmt. Die Wahrscheinlichkeit von Interaktion zwischen Staaten ist, wie schon angedeutet, dann am größten, wenn sie gegenseitig ihre Umweltbedingungen beeinflussen. Dies geschieht am häufigsten, wenn sie Nachbarn sind oder in geographischer Nähe einen See, ein Meer, einen Fluss oder auch eine Grenze teilen, die durch industrialisierte oder bevölkerte Gebiete läuft. Aus diesem Grunde entstehen die stärksten Antriebe zu ökologischer Politik um und über umgrenzte konkrete Probleme, wie beispielsweise die Erhaltung der Ostsee oder des Rheins, das heißt also auf regionaler Basis.

Aber die Entwicklungsmöglichkeiten ökologischer Politik variieren nach Staaten und Gebieten. Europa hat das höchste Potential für regional ausgerichtete ökologische Politik, denn hier bestehen eine Reihe hochindustrialisierter Staaten auf immer enger werdendem Raum nebeneinander und beeinflussen sich gegenseitig in ihren Umweltbedingungen. Die intensive soziale, ökonomische und politische Interaktion, die sich zwischen vielen von ihnen entwickelt hat, wird höchstwahrscheinlich die ökologische Politik zwischen ihnen weiter potenzieren.

In anderen Gebieten ist das Potential für regionale ökologische Politik bedeutend niedriger. Dies trifft besonders für Australien und Japan zu, einen Kontinent und eine Insel mit wenigen geographischen Nachbarn, und in weniger starkem Maße für die Vereinigten Staaten, die Sowjetunion und China (in dieser Reihenfolge), deren riesige Landmassen viele Umweltprobleme „absorbieren", so dass sie, zumindest für einige Zeit, vor allem auf innenpolitischer Ebene aktuell werden.

Aber da viele Umweltprobleme, besonders die der Biosphäre, von allen Ländern auf globaler Ebene geteilt werden, haben viele Fragen, die auf den ersten Blick von nur nationaler oder regionaler Bedeutung sind, weitergreifende Implikationen. So ergibt die Summe der nationalen Vergiftungserscheinungen von Flüssen einen erheblichen Teil des Zukunftsproblems der Ozeane; die regionale Verunreinigung der Luft trägt bei zu einer globalen Verschlechterung der Situation mit Konsequenzen für die Weltgesundheit, das Weltklima und die Weltwirtschaft. Die Dynamik der Bevölkerungsexplosion, der ständig wachsenden Produktion und der Technologieanwendung wird vielleicht schneller, als wir heute ahnen, viele der regionalen Probleme auf die globale Ebene anheben. Daher können nationale und regionale Lösungsversuche nur vorläufige Phasen eines weltweiten Angriffs auf die Umweltproblematik darstellen.

Lösungsansätze bei der Umweltproblematik

Unsere modernen industrialisierten Gesellschaften sind, grob gesagt, Produkte eines ungeplanten Prozesses; sie sind „historisch gewachsen". Das Beispiel der gestörten Beziehung des Menschen zu seiner Umwelt zeigt jedoch, dass ein weiteres unkontrolliertes und ungeplantes Anwachsen der industriellen und postindustriellen Gesellschaft dazu geeignet ist, soziales Chaos heraufzubeschwören und die physische Existenz der Weltbevölkerung zu bedrohen. Eine Abwendung dieser Gefahr verlangt eine andere Einstellung zur Zukunft.

Die Zukunft ist weder die bloße Fortsetzung von Trends der Gegenwart noch das Ergebnis eines Prozesses, der mit einem gewissen Fatalismus hingenommen werden muss. Eine solche passive Einstellung gegenüber geschichtlichen Prozessen wäre unter den Bedingungen der Explosion von Bevölkerung, Technologien und Produktion dazu angetan, einen Alptraum Wirklichkeit werden zu lassen. Die Zukunft ist aber nicht nur eine Sache der Wahrscheinlichkeit, sondern auch der eigenen Wahl. Zukunftsplanung ist zu einer Notwendigkeit des Überlebens geworden. Die Strategien zur Erlangung wünschbarer Zukünfte sollten als ein permanenter Prozess in Wirkung gesetzt werden, bei dem Ziele und Methoden ständig überprüft werden, um sie den unvorhergesehenen und nicht beeinflussbaren Entwicklungen anzupassen.

Die Art und Weise, wie Regierungen heute in Fragen der Umweltkontrolle aufs Geratewohl verfahren, hat nichts mit einem solchen aktiven Ansatz zur Gestaltung der Zukunft gemein: Sie nehmen nur Bruchstücke der anfallenden Probleme in Angriff und lassen wichtige Teile unberührt, sie handeln nicht mit einer klaren Vorstellung von der Zukunftsgesellschaft und ihren mannigfachen interdependenten Elementen, sondern verfolgen für Einzelfragen Lösungen, die ihrerseits wieder neue Probleme an anderen Stellen unseres Interdependenzsystems schaffen, auf nationaler oder internationaler Ebene.

Auf dem Wege zu einer multinationalen Projektpolitik?

Die Natur des Umweltproblems erfordert nicht nur eine andersartige Einstellung zur Zukunft, sondern auch neue Wege bei der Planung und Durchführung politischer Entscheidungen. Unsere politischen und bürokratischen Strukturen spiegeln zu einem gewissen Grade noch die Methoden des präindustriellen Zeitalters wider, als Regierungen und Bürokratien sich darauf beschränkten, eigendynamische Entwicklungen in Gesellschaft und Wirtschaft geringfügig zu korrigieren. Die heutigen Regierungen verfügen nur in unzureichendem Maße über Fähigkeiten, die Ergebnisse moderner Wissenschaft und Technologie bei ihren Entscheidungen zu nutzen und für die Unterordnung privatwirtschaftlicher Aktivitäten unter gesamtgesellschaftliche Prioritäten zu sorgen; eine Ausnahme ist hier der militärische Sektor, von dem man in dieser Hinsicht einiges lernen könnte. Die präindustriellen Strukturmerkmale sind verständlicherweise bei den verhältnismäßig alten Bürokratien Europas besonders deutlich, ein Beispiel ist das Ressortprinzip, das dem interdependenten Handeln des modernen Staates immer weniger gerecht wird. Darüber hinaus sind die modernen Verwaltungsstrukturen an den Nationalstaat gebunden, der für die Inangriffnahme und Lösung vieler Probleme ein zu enger Rahmen geworden ist.

Zur Lösung der Umweltprobleme bedarf es einer neuen Synthese aus (demokratischer) Regierung, Wissenschaft und Industrie. Der Einschluss der beiden letzteren Sektoren in einen solchen Ansatz wird nicht so sehr aufgrund der Tatsache unabdingbar, dass sie einen Teil der anstehenden Probleme verursacht haben, sondern in erster Linie, weil ohne sie eine Lösung nicht möglich ist. Wissenschaft einschließlich der Sozialwissenschaften, Industrie und Regierungen müssen sich in einer Weise verbinden, wie es bisher nur in dem erwähnten Ausnahmefall der Verteidigung geschehen ist, hier jedoch für ausschließlich friedliche Zwecke: indem sie gemeinsam eine Bestandsaufnahme der anstehenden Probleme vornehmen und Einzelprobleme abgrenzen, mehr oder minder umfassende Zukunftsvorstellungen und Strategien zu ihrer Durchsetzung entwickeln; indem sie diejenigen Probleme abgrenzen, die genauer erforscht werden müssen; indem sie umreißen, welche neuen Produkte oder Technologien von der Industrie entwickelt werden können und sollten; indem sie dafür sorgen, dass ein ständiges Feedback zwischen diesen Vorgängen stattfindet, so dass neue Forschungsergebnisse und Erfindungen, Produktionsprozesse, die laufende Überprüfung der erarbeiteten Strategien, gesetzgeberische Maßnahmen und die demokratisch organisierte Artikulation politischer Meinungen ständig miteinander in Verbindung bleiben und ein Zusammenspiel bewirken.

Solch eine Synthese von Forschung, Produktion und Regierungsprozess ist eine Weiterentwicklung dessen, was gelegentlich mit dem Begriff der „Projektwissenschaft" beschrieben wurde, und ist sehr weit von der für die heutigen Staaten charakteristischen Trennung von Verwaltung, Wissenschaft und Industrie entfernt. Diese neuartige Synthese könnte vor allem im Bereich konkreter nationaler oder internationaler Probleme organisiert werden, die besonders dringlich sind und wo deswegen eine ausreichende Bereitschaft zum Handeln existiert. Dort könnte sich eine Art „Projektpolitik" entwickeln. Um ein konkretes Beispiel zu skizzieren: Die Staaten, die an die Ostsee angrenzen, könnten sich zu einem „Projekt Ostsee" zusammenschließen, wo sie die gesamte Problematik gemeinsam und mit Hilfe (gegebenenfalls gemeinschaftlicher) wissenschaftlicher Organe überprüfen und erörtern: die Verseuchung der Ostsee, die Auswirkungen auf das Leben im Meer, die Zukunftsaussichten des Fischfangs usw.; sie könnten mögliche Ursachen der Umweltverschlechterung untersuchen, gemeinsame Forschungsprojekte unternehmen, industrielle und wissenschaftliche Zusammenarbeit zur Lösung bestimmter Fragen anregen und alle diese Maßnahmen mit den Plänen für eine wirtschaftliche Nutzung der Ostsee und die Freizeitgestaltung der Zukunft in Einklang bringen.

Die Rolle internationaler Organisationen

Der Informationsaustausch über Umweltprobleme, der augenblicklich zwischen nationalen Regierungsstellen im Rahmen verschiedener internationaler Organisationen stattfindet, hat seine nützlichen Seiten, aber echter Fortschritt kommt nur durch konkrete Maßnahmen zustande, und diese verlangen jene Art von Ansatz, der unter dem Oberbegriff der „Projektpolitik" skizziert wurde. Internationale Organisationen könnten durch vorbereitende Studien und die Bestimmung von Kernproblemen eine wichtige Rolle als Initiator spezifischer regionaler Projekte spielen, selbst wenn hieran einige Nichtmitglieder mitarbeiten. Entscheidend ist, dass die Arbeit an konkreten Projekten überhaupt begonnen wird. Dies könnte natürlich auch ohne internationale Organisationen durch Zusammenarbeit zwischen Regierungen geschehen; sollten internationale Organisationen jedoch fähig sein, bei der Inangriffnahme konkreter Projekte einen Beitrag zu leisten, ohne sich hierbei allzu sehr in Disputen über Verwaltungskompetenzen zu verlieren, so kann dies der Bewältigung der Umweltproblematik langfristig nur dienen; mit solchen Initiativen würde der Boden für die Entstehung der hierfür notwendigen Struktur bereitet, denn langfristig kann die Umweltkrise nur unter Kontrolle gebracht werden, wenn internationale Organisationen hierbei die zentrale Rolle spielen.

Es sind zwar eine ganze Reihe von Umweltproblemen und multinationalen Projekten vorstellbar, von denen internationale Organisationen nicht tangiert werden, aber es kommt ein Punkt, wo ihre koordinierende Funktion unentbehrlich wird. Wegen des wechselseitigen Zusammenhangs einer Vielzahl von Problemen können regionale Projekte nicht sehr weit fortschreiten, ohne dass hierbei von außen auftauchenden Schwierigkeiten in Angriff genommen oder beseitigt werden. Ein Projekt zur Erhaltung der Ostsee wird mit Versuchen verbunden sein, die Verseuchung von Flüssen, die in den Anrainerstaaten entspringen, zu bekämpfen. Damit würde das Ostsee-Projekt mit der breitgefächerten Problematik der Reinigung eines Flusses verbunden sein, mit ihren vielfachen wirtschaftlichen und politischen (und unter Umständen internationalen) Problemen.

Jeder Versuch, Umweltprobleme in effektiver Weise zu lösen, wird wegen der Interdependenz der behandelten Prozesse seinen Ansatzfächer ständig verbreitern müssen. Internationale Organisationen können deshalb auf funktionaler oder regionaler Basis diese verschiedenen Lösungsversuche koordinieren. Viele Probleme können jedoch nur auf weltweiter Ebene gelöst werden. Hier haben regionale Initiativen nur einen Erfahrungswert für die globalen Ansätze. Ein typisches Beispiel wären die klimatischen Verhältnisse der Welt; da sie von einer Unmenge von Faktoren abhängig sind, wären höchstwahrscheinlich weltweite, großangelegte Maßnahmen erforderlich, um ein tragbares Weltklima zu erhalten. Im Übrigen wird der globale Ansatz in dem Moment zwingend, wenn der Mensch das Klima vorsätzlich und nicht länger nur aus Versehen beeinflussen kann. Ein anderes wichtiges Beispiel ist die Erhaltung der Ozeane.

In vielen Fällen wird die Wahl zwischen regionalem und globalem Ansatz innerhalb der Vereinten Nationen pragmatisch zu entscheiden sein. Wenn beispielsweise die Vereinten Nationen über die Welternährungsorganisation (FAO) ein Programm einleiten können, das Regierungen, Wissenschaft und Industrie auf weltweiter Ebene heranzieht, um neue Typen oder unterschiedliche Substitute der heutigen Schädlingsbekämpfungsmittel zu entwickeln, und wenn sie dabei effektiver sind als regionale Projekte, dann sollte das Problem eben global in Angriff genommen werden. Aber unabhängig davon, auf welcher Ebene internationale Organisationen Aufgaben übernehmen, müssen die meisten von ihnen substanzielle Änderungen in ihrer inneren Struktur und ihren Arbeitsmethoden vornehmen. Die Wahrnehmung von Aufgaben des Informationsaustauschs und der Bestandsaufnahme mag sich noch ohne wesentliche Veränderungen mehr in Einklang bringen lassen. Anfänglich wird es viele Probleme technischer Natur und von so großer Dringlichkeit geben, dass internationale Organisationen eine sinnvolle Rolle spielen können, ohne das Souveränitätsproblem aufzuwerfen. Dank neuer Technologien dürfte dies auch noch für viele Kontroll- und Überwachungsmaßnahmen zutreffen. Wenn jedoch Sanktionen notwendig werden, stellt sich das Problem der Souveränität in aller Schärfe. Deshalb ist auf dem Gebiet der Umweltkontrolle wie auch auf vielen anderen Gebieten die Beschränkung der nationalstaatlichen Souveränität zur Voraussetzung für vernünftigere Regelungen menschlichen Zusammenlebens und für das Überleben der Menschheit geworden.

Die Umweltkrise und die Politik der Zukunft

Die sich zuspitzende Umweltkrise ist eine wesentliche Dimension der Beschleunigung der Geschichte. Die in diesem Zusammenhang gezeichneten Weltuntergangsbilder sind jedoch nicht angebracht, denn auch auf diesem Gebiet bleibt der Mensch Herr seiner Geschichte und kann die Entwicklung in andere Bahnen leiten. Gefährlicher sind die allerseits anzutreffenden Beschwichtigungsversuche, da die Lösung mit jedem verlorenen Tag schwieriger wird. Da in unseren politischen Systemen Politiker die Zukunft im Allgemeinen kurzfristig sehen, kann nur eine Aktualisierung, ja Dramatisierung dieser Problematik zum Handeln führen.

Geht man von der optimistischen, aber dennoch realistischen Annahme aus, dass die Menschen wirksam handeln, so werden das Umweltproblem und seine Lösungsansätze Teil jener drei größeren evolutionären Prozesse sein, die den Charakter der internationalen Politik noch in diesem Jahrhundert verändern: 1. die wachsende Anstrengung, die eigene Zukunft eher zu gestalten als sie fatalistisch hinzunehmen; 2. eine zunehmende Tendenz, nach Problemlösungen zu suchen, bei denen sich gesellschaftliche Ressourcen und staatliche Bürokratien in neuen Formen verbinden, die unsere gegenwärtige präindustrielle politische Struktur überwinden; und 3. die Herausbildung eines zunehmend interdependenten Weltsystems im Gefolge der wachsenden Verflechtung nationaler politischer Systeme durch transnationale Bindeglieder und multinationale Entscheidungsprozesse. Hierbei wird es zu den schwierigsten Aufgaben gehören, den Primat der Politik und den demokratischen Charakter politischer Kontrolle zu wahren.

Der Beitrag ist erschienen in: Europa-Archiv, 24/1970, S. 877-890. In dieser Online-Fassung sind die Fußnoten nicht enthalten.

Prof. Dr. rer. pol. Karl Kaiser, Direktor des Instituts für Theorie und Soziologie der Politik der Universität des Saarlandes. Der Verfasser ist Frau Annegret Falter für die Hilfe bei der Übersetzung des ursprünglich in englischer Sprache abgefassten Manuskripts zu Dank verpflichtet.