01. April 2004

Die Übergangsverfassung für Irak

Ein wichtiger Schritt auf einem langen Weg

Am 8. März wurde die Übergangsverfassung für Irak unterzeichnet; der Autor, Mitarbeiter des
Hamburger Orient-Instituts, untersucht und bewertet das Werk.

Kostenpflichtig

Die am 8. März 2004 unterzeichnete Übergangsverfassung Iraks ist ein wichtiger Schritt im Hinblick auf die politische Transformation des Landes. Mehr als an seinem Inhalt bemisst sich die Bedeutung dieses Dokuments jedoch an dem Kontext, in dem es entstanden ist.

Gut einen Monat, nachdem die US-Sicherheitsberaterin Condoleezza Rice zur Koordinatorin der Irak-Politik ernannte wurde (womit die kotraproduktive Dauerfehde zwischen Pentagon und State Department beendet werden sollte1), verabschiedeten am 15. November 2003 die Provisorische Koalitionsbehörde (CPA) und der irakische Regierungsrat (IGC) in Bagdad ein „Proposed Agreement on Political Process in Iraq“.2

Der sperrige Titel des Dokuments wurde in der internationalen Publizistik auf „Bagdad-Abkommen“ verkürzt. Der für die Iraker wichtigste Passus des Textes betraf die Wiederherstellung ihrer nationalen Souveränität am 30. Juni 2004. Bis dahin waren jedoch Zwischenschritte zu absolvieren: Bis Ende Februar sollte der IGC eine Übergangsverfassung vorlegen, bis zum 31. März ein Abkommen über den zukünftigen Status der Koalitionstruppen im Land.3 Der nächste Termin betraf die Konstituierung einer provisorischen Nationalversammlung bis Ende Mai. Diese sollte eine provisorische Regierung ernennen, der die CPA die Amtsgeschäfte zum Stichtag übergeben könnte. Danach streckte sich die Etappenlänge. Am 15. März 2005 würden demnach direkte Wahlen zu einer verfassunggebenden Versammlung abgehalten, deren Arbeit im Dezember 2005 durch einen Volksentscheid ratifiziert werden sollte. Damit wären die Grundlagen für allgemeine Wahlen 2006 geschaffen.4

Dem Bagdad-Abkommen mangelte es mithin nicht an Konkretheit oder Ambition. Im Gegenteil, es kündigt u.a. demokratischen Pluralismus, Gleichheit vor dem Gesetz, repräsentativen Föderalismus, Herstellung von Übereinkunft zwischen Regierenden und Regierten an und ist gespickt mit Begriffen wie Freiheit, Gleichheit, Rechte, Effizienz, Transparenz, Unabhängigkeit der Justiz usw. Die 66 Zeilen verheißen de facto den nahtlosen und unmittelbar bevorstehenden Übergang von ausländischer Dominanz und inländischer Tyrannei zu Demokratie à la Thomas Jefferson.5

Natürlich stand und fiel das Vorhaben letztlich mit seiner Annahme durch das irakische Volk. Das reagierte jedoch in höchstem Maße ambivalent bzw. von Gruppeninteressen geleitet. Die arabischen Sunniten wollten verhindern, von der ehemals dominierenden zur diskriminierten Minderheit zu werden, den Kurden ging es mindestens um den Erhalt des Autonomieniveaus, das sie seit 1991 errungen hatten. Die größten Einwände kamen jedoch von der Mehrheit arabischer Schiiten. Ihr namhaftester geistlicher Führer, Großajatollah Ali Sistani, lehnte die Beschlüsse des Bagdad-Abkommens mehrfach als illegitim ab, weil die Souveränität am 30. Juni 2004 an eine nicht demokratisch gewählte Regierung übergeben würde.6

Die Einwände der CPA, im Gegensatz zu einem Caucus-Verfahren seien allgemeine Wahlen bis Ende Juni aus vielen, u.a. Sicherheitsgründen, nicht durchführbar, veränderten die Haltung Sistanis nicht. Damit hatte er die politische Initiative übernommen. Washington war zum Lavieren gezwungen: vom Angebot, „hybride“ Wahlen (Mischung aus Caucus und allgemeiner Wahl) durchzuführen bis hin zu einem Schiedsspruch der Vereinten Nationen.7 Obwohl die Wiederzulassung der UN in prominenter Rolle angesichts der Genese des Irak-Kriegs schmerzte, griffen die USA damit eine Aussage Sistanis vom 25.Dezember 2003 auf, wonach er einer Wahlverschiebung zustimmen würde, wenn ein Expertenteam der UN ein Abhalten bis 30. Juni für unmöglich erklären würde.8 Lakhdar Brahimi, der Gesandte des UN-Generalsekretärs, sondierte ab dem 7. Februar die Lage in Irak und kam nach einer Unterredung mit Sistani am 12.Februar mit dem Ergebnis zurück, dass der Großajatollah einer Verschiebung der Wahlen für die provisorische Nationalversammlung bis zum Jahresende zustimme.9 Wie groß die Macht Sistanis unterdessen geworden war, kann auch daran abgelesen werden, dass erst dieses Verdikt den Weg für die Vorstellung der Übergangsverfassung freimachte, über deren Vorlage bis wenige Tage vor dem Verstreichen des Termins gerätselt wurde.

Übergangsverfassung

Die Übergangsverfassung (Transitional Administrative Law)10 sieht Irak als föderative, demokratische Republik (§ 4) mit einer deutlich dezentraleren Staatsstruktur als bisher. Der Regierung in Bagdad obliegt demnach Außenpolitik und -wirtschaft, Verteidigung und Finanzwirtschaft, insbesondere die angemessene und gerechte Verteilung der Erlöse aus dem Export natürlicher Ressourcen (Erdöl) auf die Provinzen (§ 25).

Der Katalog bürgerlicher Rechte, den sie den Irakern zubilligt, kann als beispiellos in der arabischen Welt gelten. Dazu gehören Meinungs-, Glaubens-, Versammlungs- und Demonstrationsfreiheit, das Recht auf Gründung politischer und gewerkschaftlicher Organisationen, der Schutz von Privatsphäre und Eigentum, das Streikrecht, Rechtsgleichheit ohne Ansehen des Geschlechts, der Rasse, Volksgemeinschaft oder Religion (§§ 12, 13), Garantien für Erziehung und Bildung, Gesundheitsvorsorge und soziale Absicherung inklusive der Zusage, Arbeitsplätze nach Maßgabe der Möglichkeiten zu schaffen (§ 14).

Besondere Beachtung fand die Tatsache, dass der Islam zwar zur Staatsreligion deklariert, aber nur zu „einer“ und nicht zu „der“ Quelle der Rechtsprechung erklärt wurde. Artikel 7 enthält jedoch zusätzlich die Festlegung, dass bis zur Verabschiedung einer endgültigen Verfassung keine Gesetze angenommen werden dürfen, die den „universell festgesetzten Glaubenssätzen des Islams“ widersprechen. Arabisch und Kurdisch werden gleichberechtigte Landessprachen, turkmenischer, assyrischer und armenischer Unterricht an staatlichen Schulen wird gewährleistet (§ 9). Die Grenzen der 18 Provinzen werden vorerst nicht angetastet, Kurdistan bleibt in den Umrissen von vor dem Kriegsbeginn (20. März 2003) autonom (§ 53). Die 275 Mitglieder der Nationalversammlung sollen bis zum 31. Dezember 2004, aber nicht später als bis zum 31. Januar 2005 gewählt werden. Mindestens ein Viertel der Abgeordneten soll weiblich sein (§30). Das Parlament wählt einen Präsidenten und zwei Stellvertreter (§36). Damit sind zwar die wichtigsten Bestimmungen der ambitionierten Übergangsverfassung beschrieben, die Frage nach ihrer Realisierbarkeit bleibt aber offen.

Der Stichtag des 29. Februar 2004 für die Vorlage der Verfassung wurde zwar nicht eingehalten, aber die zweitägige Verzögerung fiel bei der Bedeutung des Dokuments kaum ins Gewicht. Weit schwerer wog dagegen die Absage der Unterzeichnungszeremonie für den 5. März. Fünf schiitische Mitglieder des IGC äußerten in letzter Minute Vorbehalte und verlangten Nachbesserungen – eine Maßnahme, die offensichtlich auf Ajatollah Sistani zurückging. Zwei Änderungen waren den Schiiten besonders wichtig: zum einen die Schaffung eines fünfköpfigen Präsidentschaftsrats anstatt eines einzelnen Staatsoberhaupts, in dem für die Schiiten mindestens drei Plätze reserviert sein müssten; nur das würde ihre Mehrheit im Land angemessen zum Ausdruck bringen.11 Zum andern die in § 61 verankerte Möglichkeit für die kurdische Minderheit, die endgültige Verfassung durch ein Referendum zu verhindern. Das Dokument gilt demnach als abgelehnt, wenn die Bevölkerung in mindestens drei Provinzen mit Zweidrittelmehrheit dagegen stimmt. Nach Meinung der Schiiten erhielte damit die Minderheit ein unzulässiges Vetorecht über Entscheidungen der Mehrheit.

Die Kurden wollten jedoch lediglich sicherstellen, dass eine künftige Verfassung die erreichten Autonomierechte nicht wieder abschaffen könnte. Dem IGC war im Februar sogar eine von 1,7 Millionen Kurden unterzeichnete Petition zugegangen, die in Nordirak ein Referendum über die Unabhängigkeit forderte.12 Was am Ende den Ausschlag gab und das Scheitern des Verfassungsprozesses sowie das Auseinanderbrechen des IGC verhinderte, sei dahingestellt; Sistani gab jedenfalls nach, so dass die Übergangsverfassung am 8. März in unverändertem Wortlaut unterzeichnet werden konnte.

Schon wenige Stunden nach der Zeremonie bezeichnete der Ajatollah das Dokument jedoch als „Hindernis auf dem Weg zu einer endgültigen Verfassung“ und umriss damit klar das Grundproblem des Paragraphenwerks. Sein Wirkungsfaktor hängt weniger von seinen Festlegungen als von der Akzeptanz durch die wichtigsten politischen und sozialen Kräfte Iraks, namentlich der schiitischen Mehrheitsbevölkerung ab. Die Gefahr, ein weiteres Beispiel für die Diskrepanz zwischen Verfassungsanspruch und -realität in der arabischen Welt zu werden, ist längst nicht gebannt.

Pro und Contra

Ein wesentlicher Unterschied der irakischen Übergangsverfassung zu anderen Grundgesetzen in der Region sei zu Beginn genannt: das „Transitional Administrative Law“ besitzt eine weit über den Text hinausgehende Bedeutung. Es ist mehr als eine Zitatenquelle für wohlfeile Sonntagsreden, sondern erster schriftlicher Ausdruck eigenbestimmter Rekonstruktion Iraks. Ohne diesen ersten Schritt wären alle Folgemaßnahmen undenkbar, die Übergangsverfassung manifestiert damit – allerdings nur im Verbund mit Ajatollah Sistanis Zugeständnis der Wahlverschiebung – das „Scharnier“ zwischen unmittelbarer Nachkriegszeit und politischer Neugestaltung des irakischen Staates und seiner Gesellschaft.

Trotz vieler Mängel und Vorbehalte stellt damit allein ihr Zustandekommen einen „Wert an sich“ dar. Selbst den Prozess der Ausarbeitung empfanden viele Mitglieder des IGC im Nachhinein als Gewinn. Nach dreißig Jahren Diktatur mussten Verhandlungen und zweckorientierte politische Debatte erst wieder erlernt werden. Unterschiedliche Standpunkte wurden nicht nur genannt und einander gegenübergestellt, sondern im Sinne des „Brückenbaus“ aufgehoben.

Bis zur Annahme einer finalen Verfassung sind alle politischen Institutionen Iraks verpflichtet, auf der Grundlage eines ausgesprochen fortschrittlichen Rechtes zu wirken; viele Hoffnungen knüpfen sich an die Überlegung, dass die endgültige Verfassung kaum Rechte abschaffen kann, die im Übergangsdokument schon enthalten waren. Zwangsläufig würden Gewohnheitsrechte entstehen. Diese Erwartungen werden allerdings von Ajatollah Sistani und anderen Schiitenführern nicht bedient. Diese betonen immer wieder den „temporären“ Charakter des Dokuments und verweisen darauf, dass eine legitime Verfassung erst durch eine gewählte und nicht durch eine von Besatzungsmächten eingesetzte Körperschaft verabschiedet werden kann.13 Andere beklagen die vielen offenen Fragen – wie den Abzug der Besatzungstruppen, die Modalitäten der Souveränitätsübergabe, selbst die Staatsform oder auch den Verlauf der Diskussion entlang ethnischer und religiöser Trennlinien.

Übergangsverfassung und Kompromisssuche mit Ajatollah Sistani haben den „Fahrplan“ des Bagdad-Abkommens deutlich modifiziert. Prominentestes Opfer war das Caucus-Verfahren für die Besetzung der provisorischen Nationalversammlung. Paradoxerweise wird die Macht damit am 30. Juni wohl an eine irakische Institution übergeben, die auf deutlich „undemokratischere“ Weise zustande kam. Das kann der bisherige IGC in unveränderter Zusammensetzung genauso sein wie ein erweiterter IGC oder eine noch zu ernennende provisorische Regierung. Die CPA bevorzugt gegenwärtig eine Regierung unter einem Ministerpräsidenten und einem dreiköpfigen Präsidentschaftsrat (Schiit, Sunnit, Kurde), bei Hinzuziehung eines Konsultativrates. Für alle Gremien hätten die Mitglieder des IGC ein Vorschlagsrecht.14

Der im „Bagdad-Abkommen“ vorgesehene Stichtag 31. März 2004 für die Vorlage und Verabschiedung des Abkommens über den Status der Koalitionstruppen nach der Übergabe der Souveränität wurde nicht eingehalten und gegenwärtig spricht wenig dafür, dass es bald unterzeichnet wird.15Einenhöheren Verbindlichkeitsgrad besitzen dagegen die mittel- und langfristigen Termine.

Die außerordentlich komplizierte Kompromissfindung macht die Wahl der Nationalversammlung bis spätestens zum 31.Januar 2005 faktisch obligatorisch. Diese wird einen Präsidenten und zwei Vizepräsidenten bestellen, wobei die Übergangsverfassung – kaum verhüllt – darauf abzielt, die ethnischen bzw. konfessionellen Mehrheitsverhältnisse darin widerzuspiegeln (§ 36, Absatz A). Das Präsidium ernennt den Ministerpräsidenten und auf dessen Vorschlag hin die Minister. Beiden Gremien obliegt dann die Aufgabe, bis August 2005 eine neue Verfassung auszuarbeiten und einem Referendum vorzulegen. Auf der Grundlage dieser Verfassung müsste dann im Dezember 2005 zum zweite Mal ein Parlament gewählt werden. Das wäre dann erstmals kein Provisorium mehr, sondern, genau wie die von ihm zu bestimmende Regierung, der Ausweis für eine bestehende irakische Demokratie im Jahr 2006.

Anmerkungen

1 Vgl. Financial Times (FT), 7.10.2003.

2 Wortlaut u.a. in: Middle East Economic Survey (MEES), Nikosia, 46(2003)47, S. C2-C4.

3 Ebenda, 46(2003)46, S. C1 und Neue Zürcher Zeitung(NZZ), 17.11.2003.

4 Vgl. Middle East International, London, Nr.713, 21.11.2003, S. 7 ff.

5 Vgl. Rami G. Khouri, Reviewing Iraq‘s Shiny New Democratic Blueprint. In: Daily Star, Beirut, 19.11.2003.

6 Vgl. u.a. Adel Darwish, Iraqi Update, in: The Middle East, London, January 2004, S. 16.

7 Vgl. FT, 17./18.1.2004.

8 Vgl. Middle East International, London, Nr.716, 9.1.2004, S. 5.

9 Vgl. MEES, Nikosia, 47(2004)7, S. C1.

10 Wortlaut siehe: <http://www.cpa-iraq.org/government/TAL.html>.

11 Vgl. <http://news.bbc.co.uk/2/hi/middle_east/3541875.stm>.

12 Vgl. Frankfurter Allgemeine Zeitung (FAZ), 10.3.2004.

13 Vgl. FAZ, 13.3.2004. In einem Schreiben Sistanis an Brahimi hieß es zudem, die UN dürften sich in keiner Weise darauf festlegen, dass die Übergangsverfassung ein künftiges gewähltes Parlament binde. Vgl. International Herald Tribune (IHT), 23.3.2004.

14 Vgl. FT, 11.3.2004.

15 Vgl. IHT, 27./28.3.2004.

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Bibliografische Angaben

Internationale Politik 4, April 2004, S. 91-95

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