Die internationale Ordnung in der Krise

Ausgangspunkt der Krise waren die Differenzen über die Handhabung des Irak-Problems. Diese haben sich mittlerweile zu einem grundsätzlichen Streit zwischen der US-Administration (und der Mehrheit im Kongress) und den meisten Regierungen Europas darüber ausgeweitet, welchen Stellenwert globale multilaterale Institutionen (insbesondere die Vereinten Nationen) und welche Rolle militärische Gewaltanwendung zur Aufrechterhaltung einer kooperativen und liberalen internationalen Ordnung haben sollen. Strategisch entscheidend ist bei diesem Streit allerdings weniger, wer Recht hat, sondern dass es diesen Streit gibt. Der Westen – definiert als die Handlungseinheit der USA, der Staaten Westeuropas, Japans, Kanadas und Australiens – war in den vergangenen 60 Jahren der wichtigste Motor und Garant von internationaler Ordnung. Die bestehende internationale Ordnung kann nur funktionieren bzw. erfolgreich weiterentwickelt werden, wenn die westliche Staatengemeinschaft auch weiterhin eine machtvolle Handlungseinheit darstellt. Dies ist heute immer weniger der Fall, und die Folgen sind an verschiedenen Stellen deutlich zu spüren: in erster Linie bei den Nuklearkrisen um den Iran und Nordkorea

Was ist „internationale Ordnung“?

Eine auch von Vertretern verschiedener Denkschulen weitgehend beachtete Definition von internationaler Ordnung hat der 1985 verstorbene britische Politikwissenschaftler Hedley Bull in seinem 1977 erschienenen Buch „The Anarchical Society“ vorgelegt.1 Von internationaler Ordnung, so Bull, könne man sprechen, wenn es mehr oder weniger formelle zwischenstaatliche Übereinkünfte darüber gebe, wie trotz unterschiedlicher Interessen wichtige, gemeinsame Ziele verwirklicht werden sollen. Von „internationaler Ordnung“ könne man dann sprechen, wenn die Mitglieder eines internationalen Systems einen gewissen Grad an Gemeinsamkeit entwickelt und institutionalisiert hätten, sodass sie zu einer Art primitiver („anarchischer“) Gesellschaft würden.

Bemühungen um die Schaffung internationaler Ordnung gibt es seit der Mitte des 17. Jahrhunderts. Die diesbezüglichen Ziele haben sich aber im Laufe der Zeit gewandelt. War es im Rahmen der durch den Westfälischen Frieden geschaffenen Ordnung das zentrale Anliegen, die Anerkennung der Souveränität von Territorialstaaten als Ordnungsprinzip zu verankern, so wurde beim Wiener Kongress 1815 erstmals ein Ordnungssystem begründet, welches die Vermeidung von Kriegen zum Ziel hatte. Nach dem Ersten, aber viel mehr noch nach dem Zweiten Weltkrieg sollte internationale Ordnung nicht nur auf Friedenswahrung, sondern auch auf die Förderung und Wahrung des Freihandels sowie die Ausbreitung von Demokratie bezogen werden. Heute gehört zu den Zielen von Ordnungsbildung auch die Schaffung eines angemessenen Rahmens zur Regelung globaler Probleme (wie etwa Klimawandel oder Unterentwicklung).

Internationale Ordnung bedarf immer einer Gruppe von Staaten, die sie etablieren und dann dauerhaft tragen. Diese Staatengruppe muss dafür die entsprechenden Machtressourcen besitzen und diese gegebenenfalls auch einsetzen. Dies gilt insbesondere dann, wenn einzelne Staaten oder Gruppen von Staaten die Ordnung grundsätzlich herausfordern. Internationale Ordnung bedarf aber auch einer institutionellen Struktur (Völkerrecht, internationale Organisationen). Wo entweder die machtmäßige Absicherung oder die institutionelle Struktur gefährdet sind, kann es zum Zusammenbruch von Ordnung kommen. In der Vergangenheit folgte dem Zusammenbruch internationaler Ordnung oft der Ausbruch von Kriegen. Der letzte Zusammenbruch dieser Art fand in den dreißiger Jahren des 20. Jahrhunderts statt, als die Ordnung des Völkerbunds kollabierte und der Zweite Weltkrieg begann.

Die internationale Ordnung des Westens

Die heutige internationale Ordnung hat ihren Ursprung in der Zeit unmittelbar nach dem Zweiten Weltkrieg; teilweise wurde sie schon während des Zweiten Weltkriegs angelegt. Initiator und Motor war damals die US-Regierung. Es war der zweite Versuch dieser Art nach der Gründung des Völkerbundes durch Präsident Woodrow Wilson. Dass die USA eine derartige Politik einschlugen, hing mit der dort weitläufig verbreiteten – und zweifelsohne auch korrekten – Vorstellung zusammen, dass die Europäer aufgrund ihrer politischen Zersplitterung und ihrer langen kriegerischen Tradition von alleine nicht zur Begründung dauerhafter friedlicher Beziehungen untereinander in der Lage wären.Das Besondere der amerikanischen Politik lag darin, dass sie zwar einem unilateralen Entschluss entsprang, aber von ihrer Logik her die Schaffung internationaler Institutionen beinhaltete. Dabei wurde deutlich, dass es einen Dualismus zwischen offenem Multilateralismus (den Vereinten Nationen) und den – deutlich effektiveren – regionalen und thematisch begrenzten Formen des Multilateralismus (geschlossener Multilateralismus, z.B. NATO, OECD) gab, der sich bis heute erhalten hat.2 War es anfangs Politik der Roosevelt- und der frühen Truman-Administration, die Neuordnung der internationalen Beziehungen allein durch die Schaffung globaler Institutionen des offenen Multilateralismus zu begründen (womit sie in der Tradition von Wilson lagen), so stellte sich nach den ernüchternden Erfahrungen mit der Kooperationsbereitschaft der Sowjetunion und anderer Staaten in den Vereinten Nationen eine Präferenz für geschlossene Formen des Multilateralismus ein. Dieses Vorgehen war eine pragmatische Anpassung an die Realitäten. Nur mit dieser Umstellung auf geschlossenen Multilateralismus war es möglich, den wirtschaftlichen Wiederaufbau Europas (und später auch Japans und Südkoreas) und die dauerhafte Errichtung einer internationalen Ordnung innerhalb der westlichen Welt zu bewirken. Nur so konnten die Ziele Wahrung des Gewaltverzichts und Freihandel verwirklicht werden.

Tatsächlich haben die Institutionen der Vereinten Nationen für die Umsetzung gerade derjenigen Ziele keine zentrale Rolle gespielt, für die sie geschaffen worden waren (Frieden, Freihandel, wirtschaftliche Entwicklung). Die Ausnahmen bestätigen die Regel: die Institutionen von Bretton Woods (Weltbank, Währungsfonds) waren erfolgreich, weil sie Abstimmungsregeln haben, die eine weitgehende Kontrolle durch westliche Staaten erlaubten. Das Ziel des Freihandels konnte ohnehin nicht durch die Schaffung einer einheitlichen Organisation bewirkt werden, sondern bedurfte mehrere Jahrzehnte andauernder GATT-Verhandlungen.

Die effektive Wahrung des Gewaltverzichts erfolgte auch viele Jahrzehnte lang nicht im Rahmen der Vereinten Nationen, sondern innerhalb der Nordatlantikpakt-Organisation (NATO) und anderer von den USA angelegter multilateraler oder bilateraler Sicherheitssysteme. Die NATO war die Antwort auf die sowjetische Bedrohung (die die größte Herausforderung für das Ziel des Gewaltverzichts war). Sie garantierte aber auch, dass die Beziehungen der Mitgliedstaaten untereinander friedlich blieben. Daneben waren es die USA, die wie kein anderes Land der Welt durch Vermittlung, durch bilaterale Sicherheitsgarantien und gelegentlich durch militärisches Eingreifen die Wahrung des Gewaltverbots durchsetzen konnten. Gelegentlich kam es dabei zur Zusammenarbeit mit der sowjetischen Regierung.3 Dabei blieb es nicht aus, dass die USA Fehler begingen und insbesondere in der Zeit des Kalten Krieges auf falsche Partner setzten oder vielversprechende Partner verstießen (Vietnam-Krieg; Sturz Mossadeghs im Iran). Im Großen und Ganzen war die Ordnungsstrategie der USA aber erfolgreich. Die Abnahme der Zahl der bewaffneten zwischenstaatlichen Konflikte schon während der Zeit des Ost-West-Konflikts, aber auch nach 1990 geht zum Großteil auf das Wirken der USA zurück. Frankreich und Großbritannien zogen sich auf massiven amerikanischen Druck aus ihren Kolonialgebieten zurück. Nur im Fall der nuklearen Nichtverbreitung suchten die USA in den sechziger Jahren den Weg einer multilateralen, globalen Institutionalisierung. Das Resultat war der Nukleare Nichtverbreitungsvertrag von 1968.

Dieser Dualismus von offenem und geschlossenem Multilateralismus brachte im Ergebnis zwar keine globale internationale Ordnung hervor, dafür aber eine erfolgreiche internationale Ordnung der westlichen Welt. Es gelang erstmals, unter jenen Staaten, die sich ein halbes Jahrhundert lang erbittert bekriegt hatten, nicht nur dauerhaften Frieden herzustellen, sondern auch Wohlstand und Stabilität durch Freihandel und internationale Kooperation zu schaffen. Dies alles wäre durch die US-Hegemonie allein nicht herstellbar gewesen. Entscheidend war, dass die Europäer mitmachten und die amerikanische Ordnungspolitik als Chance des Neubeginns begriffen. Die Transformation der europäischen Staaten in Richtung auf Sozialstaat und staatliche Eingriffe in die Wirtschaft und die europäische Integration waren die wichtigsten Beiträge. In der Folge kam es in der westlichen Welt zu einer Transformation der internationalen Beziehungen, bei der territoriale Fragen und Statusprobleme zweitrangig wurden und die Zusammenarbeit über Fragen der Wirtschaft und der Wohlfahrt in den Vordergrund rückte. Die Dichte zwischenstaatlicher Kooperation ist in Europa, im transatlantischen Raum wie im Bereich der OECD-Staaten seither außerordentlich hoch. Der Erfolg des westlichen Ordnungsmodells hat entscheidend dazu beigetragen, dass der Ost-West-Konflikt zugunsten des Westens ausging. Es war die enorme wirtschaftliche, technologische, gesellschaftliche – und somit auch politische – Dynamik der westlichen Gemeinschaft, die den Erfolg dieser Politik erklärt. Im Bereich der internationalen Wirtschafts- und Währungsordnung wurde in den siebziger Jahren die amerikanische Hegemonie – die bis dahin als Voraussetzung für das Funktionieren der internationalen Ordnung galt – durch eine mehr oder weniger gleichberechtigte Kooperation unter den großen Industriestaaten Nordamerikas, Westeuropas und Japans abgelöst. Während der Währungskrisen 1971 bis 1974 fanden sich die Regierungen europäischer Staaten (Bundesrepublik Deutschland, Frankreich und Großbritannien) sowie Japans bereit, gemeinsam mit den USA eine neue Währungsordnung zu errichten, die nicht mehr auf dem Dollar als Leitwährung basierte. Im Bereich der Verteidigungspolitik hat sich ein vergleichbarer Wandel bei der Übernahme von Verantwortung nicht entwickelt.

Internationale Ordnung nach dem Ende des Ost-West-Konflikts

Mit dem Ende des Ost-West-Konflikts verband sich in der Politik vieler Staaten die Erwartung, dass das Beispiel der westlichen, kooperativen internationalen Ordnung auf andere Regionen ausstrahlen und Vorbild für eine globale Weltordnung werden könnte. Dabei wurden große Erwartungen in die Vereinten Nationen und andere Formen des offenen Multilateralismus gesetzt. Die wesentlichen Weichenstellungen waren:

• Das Gipfeltreffen der KSZE in Paris vom 19. bis 21. November 1990 mit der Vereinbarung der Charta von Paris über ein neues Europa. Diese Charta stellte erstmals den Zusammenhang zwischen Frieden, Freiheit, der Wahrung der Menschenrechte und Demokratie heraus; sie war als eine Art Grundlagendokument für weitere Schritte in die Richtung einer westlichen Ordnung gedacht.
• Das Sondertreffen der Mitglieder des UN-Sicherheitsrats auf Ebene der Staats- und Regierungschefs vom 30./31. Januar 1992, bei dem sich alle Mitglieder des Sicherheitsrats auf das System der kollektiven Sicherheit verpflichteten. Auf dem Treffen wurde auch die besondere Verantwortung des Sicherheitsrats für die Wahrung des internationalen Friedens hervorgehoben.
• Die unbefristete Verlängerung des Nuklearen Nichtverbreitungsvertrags im Mai 1995; dieser Vertrag war bis dahin nur auf 25 Jahre geschlossen worden und wurde nunmehr unter Verabschiedung mehrerer begleitender und zielweisender Dokumente verlängert.
• Die Gründung der Welthandelsorganisation (WTO) im Jahr 1995. Die GATT-Verhandlungen sollten um weitere Gegenstände erweitert und institutionalisiert werden, um den gewachsenen Anforderungen der Globalisierung zu begegnen. Anlass war die Tatsache, dass die durch die Handelsliberalisierung verursachte Ausbreitung der Marktwirtschaft eine Vielzahl von neuen Regelungsproblemen hatte entstehen lassen. „Global Governance“ wurde zum Kernbegriff der Bemühungen um diese Regelungen, wobei es mehr und mehr als selbstverständlich galt, dass bei der Lösung vieler Probleme international operierende Nichtregierungsorganisationen mitwirken konnten.

Global-Governance-Anliegen blieben allerdings nicht auf die Auseinandersetzung mit den Folgen der Globalisierung beschränkt. Ein weiteres wichtiges Kennzeichen für die neunziger Jahre und unser Jahrzehnt wurde die Befassung der Vereinten Nationen mit eher planetarischen Steuerungsfragen wie dem Klimawandel, dem Umweltschutz und weiteren übergreifenden Fragen (Rolle der Frauen, Abbau von Armut). Die neunziger Jahre sahen einen enormen Aufschwung an Weltgipfeln und Konferenzen; diese wurden auch als Teil einer internationalen Ordnungspolitik verstanden, die mehr Gerechtigkeit und Gleichheit herstellen sollte.

Probleme der multilateralen Ordnungsbildung

Es soll an dieser Stelle keine umfassende Bilanz der vielfältigen Bemühungen gezogen werden, durch multilaterale internationale Kooperation die Probleme dieser Welt zu lösen. Jedoch zeigt ein erster Überblick, dass es im Bereich der internationalen Sicherheitsordnung gravierende Probleme gibt, weil zentrale Funktionen internationaler Ordnung wegen der Zerstrittenheit des Westens nicht mehr angemessen wahrgenommen werden. Daneben stellt sich auch die Frage, ob die angestrebte Betonung des offenen Multilateralismus wirklich der Weisheit letzter Schluss ist, oder ob es nicht sinnvoller wäre, Mischungen aus offenem und geschlossenem Multilateralismus anzustreben, die Effektivität und Legitimität miteinander verbinden.

Im Bereich der Sicherheitspolitik ist die mangelhafte Leistungsfähigkeit des Systems Kollektiver Sicherheit zum Hauptproblem geworden. Die Mängel der Kollektiven Sicherheit wurden im letzten Jahrzehnt des 20. Jahrhunderts deutlich, als die internationale Staatengemeinschaft mit mehreren Krisen konfrontiert war, die das System Kollektiver Sicherheit überforderten: der irakische Überfall auf Kuwait im August 1990 (der erst nach langem wechselvollem Hin und Her durch eine militärische Intervention einer von den USA angeführten Koalition rückgängig gemacht wurde, die noch gerade im Rahmen des Kapitels VII der UN-Charta begründet werden konnte), die Kontrolle der irakischen Massenvernichtungswaffenprogramme (die wegen der Intransigenz des irakischen Regimes in eine humanitäre Katastrophe mündeten, die etwa einer Million Menschen das Leben gekostet hat), der gewaltsame Versuch Jugoslawiens, die Sezessionsbestrebungen Sloweniens und Kroatiens zu unterdrücken (Sommer 1991), der Krieg gegen Bosnien-Herzegowina (Frühjahr 1992), der Zusammenbruch Somalias 1992/93, der Bürgerkrieg in Ruanda, der im April 1994 zu einem Massaker an bis zu 800 000 Menschen führte, die weitgehende Irrelevanz der Kollektiven Sicherheit für die Kriege im Sudan und Kongo sowie die Krise um das nordkoreanische Nuklearprogramm.

Infolge des Nichthandelns oder der mangelnden Ernsthaftigkeit und Konsequenz des Handelns des UN-Sicherheitsrats dürften in den neunziger Jahren ungefähr sechs Millionen Menschen ihr Leben verloren haben. Dabei stellten sich Prozesse ein, die Erinnerungen an die dreißiger Jahre des 20. Jahrhunderts weckten und die zeigten, wie schnell derartige Erosionsprozesse ablaufen können. So konnte man im Fall der Kriege im ehemaligen Jugoslawien sehen, wie das serbische Militär Gewaltmaßnahmen gegen Slowenien und Kroatien anfangs noch mit großer Zurückhaltung und unter Achtung der Regeln des humanitären Völkerrechts durchführte. Ausschreitungen und Kriegsverbrechen waren in dieser Phase noch die Ausnahme – offenbar fürchtete man eine Intervention der NATO. Auf die ersten Vertreibungen kroatischer Menschen und die ersten Kriegsgräuel gab es keine nachhaltigen Reaktionen der westlichen Staaten, geschweige denn irgendwelche Interventionsdrohungen. Ab dem Herbst 1991 fiel dann eine Hemmschwelle nach der anderen, was die Brutalität des Vorgehens der Serben gegen Kroaten und später Bosnier betraf. Die Kriegsverbrechen der serbischen Kräfte wurden immer unverhohlener und systematischer begangen. Das Ausbleiben internationaler Reaktionen und vor allem einer internationalen Intervention führte dann dazu, dass auch auf Seiten der Kroaten und der Bosnier die Sitten verrohten und der Krieg zu einem blutigen Massaker ausartete, in dem keinerlei Regeln mehr galten.

Aber auch andere Ereignisse hatten eine erodierende Wirkung auf die internationale Ordnung, weil sie Anhaltspunkte dafür gaben, wie man diese Ordnung verletzen kann, ohne dafür bestraft zu werden: die Besetzung Kuwaits durch Saddam Hussein und die lauen Reaktionen der internationalen Gemeinschaft in den ersten Monaten hatten offenbar beim damaligen serbischen Präsidenten Slobodan Milosevic zu der Überzeugung geführt, dass man durch geschicktes Taktieren eine Intervention verhindern könne. Der Bruch des Nuklearen Nichtverbreitungsvertrags durch Nordkorea wurde in einer Art und Weise durchgeführt und diplomatisch abgesichert, dass sich die iranische Führung daran ein Beispiel genommen hat.

Die Schlussfolgerungen, die in den USA und in Europa aus den Fehlern der Kollektiven Sicherheit in den neunziger Jahren gezogen wurden, konnten unterschiedlicher nicht sein. In den USA kam es zu einer grundsätzlichen Neubewertung des Systems der Kollektiven Sicherheit und des offenen Multilateralismus. Im Verlauf dieser Neubewertung wurde die Effektivität der Kollektiven Sicherheit und der Vereinten Nationen in Frage gestellt. In der Hauptsache wurde bemängelt, dass der Sicherheitsrat seinen Aufgaben als Hauptverantwortlicher für den internationalen Frieden nicht nachkomme (und aufgrund seiner Zusammensetzung auch gar nicht nachkommen könne), und dass globale multilaterale Foren zur effektiven Problembewältigung nur bedingt tauglich seien. Sie würden eher dazu tendieren, Probleme zu verschieben oder zu ideologisieren (meistens mit antiwestlicher Tendenz). In Europa wurde diese Infragestellung weitgehend ignoriert. Es fand keine vergleichbare Debatte über die Vor- und Nachteile von globalem Multilateralismus statt; bestenfalls wurde eine Debatte über die Reform der Vereinten Nationen geführt, wobei jede grundsätzliche Infragestellung der Effektivität des Multilateralismus vermieden wurde.

Eine wesentliche Station der amerikanischen Politik war die Verabschiedung des „Bosnia Defense Act“ durch den US Kongress im Sommer 1995 – wenige Tage nach dem Massaker von Srebrenica. Der Kongress qualifizierte das Verhalten des Sicherheitsrats im Fall Bosnien-Herzegowina als einen Verstoß gegen das Völkerrecht und setzte der Clinton-Administration eine Frist von mehreren Monaten, um die Lage zu ändern.4 In der Folge nahm die US-Regierung zusammen mit den NATO-Verbündeten die Angelegenheit in die Hand, und es kam nach dem Einsatz von Gewalt gegen Serbien zum Vertrag von Dayton. Aber auch die konstante Missachtung von Resolutionen des Sicherheitsrats durch Saddam Hussein und dessen Versuche, die Meinungsunterschiede unter den permanenten Mitgliedern des Sicherheitsrats zu instrumentalisieren, führten in den USA zu einer weiteren negativen Bewertung der Effektivität des Multilateralismus. Im Herbst 1998 verabschiedete der US-Kongress nach einer Reihe von Anhörungen nahezu einstimmig ein Gesetz, welches feststellte, dass mit dem Instrumentarium der Rüstungskontrolle das Problem der Massenvernichtungswaffen Saddam Husseins nicht gelöst werden könne und dass ein Regimewechsel in Bagdad die einzige Lösung für dieses Problem sei.

Aus Anlass der Kosovo-Krise 1998/99 schien sich zeitweilig ein neues Muster der multilateralen Kooperation abzuzeichnen: Die Vereinten Nationen blieben die primäre Instanz für Sicherheitsgefährdungen. Sollten sie versagen, trat die NATO an ihre Stelle. Doch dieses Konzept erwies sich nicht als dauerhaft. So hatten sich vor und während der Militärkampagne gegen Serbien deutliche Bruchstellen innerhalb der westlichen Allianz aufgetan, die letztendlich denjenigen in den USA Auftrieb gaben, die dieser Arbeitsteilung mit Skepsis gegenüberstanden. So war die gemeinsame militärische Einsatzplanung mühsam und wenig effektiv, weil mit der Anzahl der involvierten Regierungen eine sachgerechte Zielplanung der Luftstreitkräfte geradezu unmöglich wurde.

Die USA setzen seit dem Amtsantritt von George W. Bush auf einseitiges Vorgehen bzw. auf Koalitionen der Willigen. Das wurde nach dem 11. September 2001 deutlich, als die US-Regierung die Befreiung Afghanistans von den Taliban ohne die NATO vornahm, obwohl diese zuvor den Verteidigungszustand ausgerufen hatte. Auch fasste die Bush-Administration 2002 den Plan, das Regime Saddam Husseins gewaltsam zu stürzen, ohne dass zuvor mit den Alliierten darüber eine Einigung gesucht wurde. Der nachträgliche Versuch, diese Aktion durch den UN-Sicherheitsrat mit dem völlig zutreffenden Argument sanktionieren zu lassen, es gelte die Autorität des Sicherheitsrats wieder herzustellen, scheiterte am Widerstand der deutschen und der französischen Regierung. Diese hatten es besser verstanden als die US-Administration, die öffentliche Debatte zu ihren Gunsten zu beeinflussen. Die US-Regierung sah sich dann in ihrer Skepsis gegenüber den Vereinten Nationen umso mehr bestätigt und führte die geplante Militäroperation durch. Die Entwicklung seither hat gezeigt, dass diese Operation schlecht vorbereitet war und gravierende Fehler in der Besatzungspolitik gemacht worden sind, die das gesamte Vorhaben heute weitgehend als gescheitert erscheinen lassen.

Auf europäischer Seite fand zur gleichen Zeit eine Bekräftigung der Vorteile des globalen Multilateralismus und vor allem der Vereinten Nationen statt. Das, was die US-Administration und die Kritiker des Multilateralismus zu viel an Pessimismus verbreiteten, wurde durch ein Mehr an Optimismus ausgeglichen. Aus Anlass der Irak-Krise kamen diese Unterschiede zutage. Während die Bush-Administration die Ineffektivität des Rüstungskontrollregimes für den Irak beklagte, betonten die Europäer, dass die Sonderkommission gute Arbeit geleistet habe. Beide Seiten hatten recht, denn die Sonderkommission hatte effektive Arbeit geleistet, aber sie war nicht in der Lage gewesen, ihre Arbeit im Sinne der Effektivitätskriterien der Resolution 687 des Sicherheitsrats vom April 1991 erfolgreich abzuschließen. Für derartige Differenzierungen war in der Hektik des Streites über den Irak-Konflikt 2002 und 2003 aber kein Platz, und so nahm der Konflikt seinen Verlauf.

Aber auch zuvor hatte sich in anderen Bereichen ein eher verbitterter Streit um Multilateralismus abgezeichnet: bei der Schaffung des Internationalen Strafgerichtshofs und bei der Ottawa-Konvention gegen Landminen. Betrachtet man beide Projekte, so wundert man sich über die Verbissenheit, mit der hier unter Alliierten um Grundsatzfragen gerungen wurde, die dieses Engagement nicht wert waren und die letztlich der jeweiligen Sache geschadet haben.

Zwar hat der Streit zwischen den USA und den (oft von der deutschen Regierung angeführten) Europäern an Heftigkeit abgenommen; von einer Beilegung kann noch lange nicht die Rede sein. In den USA sind die vehementesten Kritiker der UN – konservative Politiker und Intellektuelle unterschiedlicher Schattierung – nach dem Misserfolg im Irak zurückhaltender geworden und haben in Öffentlichkeit und Politik an Einfluss verloren. Das Misstrauen in die Effektivität der UN und gegen alle Formen des offenen Multilateralismus bleibt jedoch bei Demokraten wie Republikanern bestehen. Die Bush-Administration hat klar zu erkennen gegeben, dass sie Multilateralismus nicht grundsätzlich ablehnt, diesen aber nur dann nutzen will, wo ihr dies im Sinne der Sache geboten scheint. Auf europäischer Seite hat der Misserfolg der USA im Irak eher das Gegenteil bewirkt, d.h. hier sehen sich Ideologen des Multilateralismus bestätigt und hoffen darauf, dass nach dem Ende der Amtszeit von Präsident Bush eine demokratisch geführte Administration sich zum Multilateralismus europäischer Natur bekennt (was allerdings alles andere als sicher ist). Politisch-atmosphärisch gesehen hat sich die Lage insofern verändert, als in Berlin heute eine Kanzlerin regiert, die, anders als ihr Vorgänger, im Ton diplomatisch und freundschaftlich bleibt. Dennoch bleibt die Betonung des offenen und globalen Multilateralismus Teil des politischen Katechismus der derzeitigen Bundesregierung. Entscheidend ist, dass dieser Streit zu einer Krise der internationalen sicherheitspolitischen Ordnung geführt hat, weil er die Einheit des Westens zerstört hat. Zudem sind die USA geschwächt, weil Präsident Bush wegen seines Misserfolgs im Irak innen- wie außenpolitisch angeschlagen ist und auch zu viele Truppen dort gebunden sind. Zudem hat sich seit den neunziger Jahren ein tiefer ideologischer Graben zwischen Demokraten und Republikanern aufgetan. Die doppelte Schwächung (der USA und des Westens als Handlungseinheit) ist eine Ermutigung für politische Kräfte in vielen Teilen der Welt, die westliche internationale Ordnung frontal herauszufordern.

Am deutlichsten ist dies im Fall des Iran zu sehen. Die iranische Regierung geht nicht nur zielstrebig in Richtung auf eine Kernwaffenoption, sondern missachtet auch das Gewaltverbot, und der iranische Präsident kündigt an, einen Mitgliedstaat der Vereinten Nationen auslöschen zu wollen. Die bisherige Behandlung des Falles im Sicherheitsrat lässt erkennen, dass die Geschwindigkeit und Entschlossenheit der diplomatischen Beschlussfassung hinter dem Tempo des iranischen Nuklearprogramms herhinken. Das einzige, was der Iran wirklich fürchtet, ist eine militärische Intervention der USA zur Zerstörung seines nuklearen Programms. Doch sind die USA durch ihre Verstrickung im Irak politisch und militärisch in ihrer Handlungsfähigkeit gelähmt. Zudem kann sich die iranische Regierung darauf verlassen, dass Europäer, Russen und Chinesen alles versuchen werden, um die USA vom Einsatz militärischer Mittel abzuhalten, gilt es doch, einen zweiten Fall Irak zu verhindern. Die Verfügungsgewalt des Iran über Kernwaffen ist nur noch eine Frage der Zeit. Die Konsequenzen dieser Entwicklung für den Mittleren Osten sind absehbar katastrophal.

Der seit 2003 offen ausgetragene Streit über Kollektive Sicherheit und Multilateralismus in Verbindung mit der Schwächung der USA im Irak hat erheblich dazu beigetragen, dass eine wesentliche Funktion internationaler Ordnung – die Verteidigung dieser Ordnung gegen Kräfte, die diese fundamental herausfordern – nicht mehr gewährleistet ist. Henry Kissinger hatte in seiner Analyse der internationalen Ordnung des frühen 19. Jahrhunderts darauf hingewiesen, dass die Verteidigung der internationalen Ordnung durch die Status-quo-Mächte gegen revolutionäre Mächte eine Kernfunktion internationaler Ordnung sei, ohne die eine Ordnung nicht sehr lange fungieren könne.5 Zum Iran gesellen sich inzwischen andere, wie Venezuelas Präsident Hugo Chávez, der den amerikanischen Präsidenten auch schon mal vor den Vereinten Nationen als leibhaftigen Teufel bezeichnete, oder verschiedene Führer extremistischer islamistischer Milizen im Irak oder im Libanon. Ein weiteres Anzeichen für eine sich auflösende internationale Ordnung ist es, wenn mittlere Mächte und Schwellenmächte damit beginnen, sich in ihrer Sicherheitspolitik auf weniger geordnete, anarchische Zustände einzustellen. Das ist heute in vielen Ländern zu beobachten, insbesondere bei Russland, aber auch bei vielen arabischen Staaten. Für sie war die westliche Welt viele Jahre lang ein verlässlicher Fixpunkt. Heute ist diese Verlässlichkeit dahin.

Ausblick

Die Gefährdung der internationalen Ordnung ist noch nicht allgegenwärtig, sie findet zurzeit nur im Bereich der Sicherheitsordnung statt, aber es ist zu befürchten, dass sie auf andere Bereiche übergreifen wird. Ein Blick auf die gesamte globale multilaterale Kooperation zeigt, dass die Effektivität des offenen Multilateralismus auch anderswo in Frage steht. So mehren sich mittlerweile Zweifel, ob die 1995 eingeschlagene Strategie der Multilateralisierung der internationalen Handelsfragen im Rahmen der Welthandelsorganisation (WTO) richtig war. Die Doha-Verhandlungsrunde über weitere Handelsliberalisierung droht an dem Überwiegen grundsätzlicher Streitfragen über internationale Umverteilung zu scheitern und könnte langfristig das Schicksal der UN-Konferenz über Handel und Entwicklung (UNCTAD) teilen, die über diesen Fragen weitgehend unbedeutend für die Gestaltung der internationalen Wirtschaftsbeziehungen geworden ist.

Noch fragwürdiger ist die Effektivität der Vereinten Nationen beim Bemühen, die großen Probleme Armut, Unterentwicklung und Gleichstellung der Frauen zu lösen. Hier hat sich seit den neunziger Jahren die Tendenz zur Abhaltung von Gipfeltreffen oder Weltkonferenzen (wie dem Milleniumsgipfel von 2000) eingebürgert. Diese Treffen endeten meist mit der öffentlichkeitswirksamen Vereinbarung ambitiöser Ziele. Doch die auf dem Milleniumsgipfel 2000 angekündigten Ziele im Bereich der Armutsbekämpfung bleiben weitgehend unerfüllt. Nur dort, wo sich Staaten wie China und Indien schon vor langer Zeit und aus eigenem Interesse für die internationalen Märkte geöffnet haben, ließen sich Erfolge aufzeigen. Kritiker argumentieren, dass die Praxis der Weltgipfel eine Scheinwelt suggeriere, in der man glaube, nur die globalen Probleme benennen, Ziele definieren und irgendwelche Dollargrößen zur Problembewältigung aufzeigen zu müssen, um die anstehenden Probleme zu lösen.

Dieser Streit hat auch die Klimapolitik einbezogen. Die USA hatten an den Verhandlungen zum Kyoto-Protokoll teilgenommen, dieses aber nur mit großen Bedenken unterschrieben. Weder Präsident Clinton noch sein Nachfolger haben das Protokoll dem Senat zur Ratifizierung vorgelegt, weil die Ablehnung sicher gewesen wäre. Die Hauptargumente – sowohl der Clinton- wie der derzeitigen Administration – sind, dass das Protokoll wegen des multilateralen Charakters der Verhandlungen zu viele faule Kompromisse enthalte und einseitig die USA und die anderen westlichen Staaten benachteilige. So würden zu viele Staaten ausgenommen (insbesondere Indien und China), und das System des Handels mit Emissionsrechten sei zu bürokratisch und begünstige die Falschen. Viel wichtiger sei, dass die Staaten mit den größten Treibhausgasemissionen im Rahmen eines geschlossenen Multilateralismus dafür sorgten, dass die Emissionen mit Hilfe technologischer Lösungen reduziert würden. Diese Differenzen haben sich teilweise aufgelöst. Und als Ergebnis des G-8-Gipfels von Heiligendamm muss festgehalten werden, dass ein tragfähiger Kompromiss gefunden worden ist. So akzeptieren die Vereinigten Staaten, dass weitere Verhandlungen im Rahmen der UN-Klimakonferenz in Indonesien zu führen sind; zugleich wird davon gesprochen, dass die G-8 eine führende Rolle bei der Lösung des Problems des Klimawandels spielen werden.6 Das bedeutet nichts anderes als ein Nebeneinander von offenem und geschlossenem Multilateralismus, bei dem der geschlossene Multilateralismus das wesentliche Momentum für den Gesamtprozess vorgeben wird.

Der immer wieder behauptete grundsätzliche ordnungspolitische Dualismus zwischen den USA und Europa ist bei näherem Besehen eine Differenz darüber, wie die bewährte internationale Ordnung der westlichen Welt auf globaler Ebene weitergeführt werden soll. Während in Deutschland und in vielen europäischen Hauptstädten eine klare Präferenz für den offenen Multilateralismus und das System der Kollektiven Sicherheit der Vereinten Nationen besteht, lehnen die USA eine derartige Festlegung ab, weil sie den offenen Multilateralismus für wenig effizient halten und dem System der Kollektiven Sicherheit mit großer Skepsis gegenüberstehen. Die Art und Weise, wie dieser Disput auf beiden Seiten geführt wurde und immer noch geführt wird, geben Anlass zur Sorge. Immer noch dominieren ideologische Parolen. Von einer sorgsamen und diplomatisch gebotenen Abwägung der Vor- und Nachteile von Multilateralismus gegenüber anderen Formen der Ordnungsbildung sind wir auf beiden Seiten des Atlantiks noch weit entfernt.

Eine kritische Auseinandersetzung mit diesen Fragen der internationalen Ordnung ist daher auch in der Bundesrepublik Deutschland fällig. Tatsächlich findet eine derartige Auseinandersetzung nicht einmal im Ansatz statt. Multilateralismus in allen Varianten – insbesondere aber unter dem Dach der Vereinten Nationen – gilt als richtig und alternativlos. Es gibt in Deutschland nicht einmal wissenschaftliche Forschungsprojekte, die sich mit der Frage befassen, wie die Effektivität von verschiedenen Formen des Multilateralismus bestimmt werden könnte. Dabei müsste vor dem Hintergrund von jahrzehntelanger Erfahrung mit verschiedenen Formen des Multilateralismus eigentlich klar sein, dass diese nicht nur positiv waren, sondern dass es gravierende Fehlentwicklungen und Fehlschläge gab. Viele Beobachter weisen darauf hin, dass ein Staat wie die Bundesrepublik auf Multilateralismus angewiesen ist und sich daher gar nicht leisten kann, diesen in Frage zu stellen. Dieses Argument übersieht, dass fehlerhafter und ineffektiver Multilateralismus gerade für ein Land wie Deutschland zu einer größeren Belastung werden wird als für andere, die weniger auf funktionierenden Multilateralismus angewiesen sind.

Prof. Dr. JOACHIM KRAUSE, geb. 1951, ist Geschäftsführender Direktor des Instituts für Sozialwissenschaften und Direktor des Instituts für Sicherheitspolitik an der Christian-Albrechts-Universität zu Kiel. Zudem ist er Vorsitzender des Wissenschaftlichen Direktoriums des Forschungsinstituts der DGAP.

• 1Hedley Bull: The Anarchical Society. A Study of Order in World Politics, New York/London 1977.
• 2Zu den Begriffen offener und geschlossener Multilateralismus vgl. Joachim Krause: Multilateralismus in der Sicherheitspolitik – europäische und amerikanische Sichtweisen, in: Johannes Varwick (Hrsg.): NATO – EU. Partnerschaft, Konkurrenz, Rivalität?, Opladen 2005, S. 219–238.
• 3Vgl. Carsten Holbraad: Superpowers and International Conflict, London 1979.
• 4The Bosnia and Herzegovina Self Defense Act from 1995. Dieses Gesetz trat allerdings nie in Kraft, weil Präsident Clinton sein Veto einlegte und dann auf andere Weise dem Willen des -Kongresses entsprach.
• 5Henry A. Kissinger: A World Restored: Castlereagh, Metternich and the Restoration of Peace, 1812–1822, Boston 1957.
• 6Vgl. Art. 42 der G-8-Gipfelerklärung vom 7.6.2007 „Wachstum und Verantwortung in der Weltwirtschaft“, zu finden in der Dokumentation dieser Ausgabe unter www.internationalepolitik.de.