Den Vorteil nutzen

Der Reformprozess im Nahen und Mittleren Osten (Middle East and North Africa/MENA) wird keine hohe Priorität auf der Agenda der neuen US-Regierung haben, doch die grundlegenden Defizite in der MENA-Region werden, früher oder später, die volle politische Aufmerksamkeit erfordern. Viele Staaten der MENA-Region – und für Europa vor allem Nordafrika – haben sich zu einer tickenden demografischen Zeitbombe entwickelt. Ein Großteil der Bevölkerung ist heute jünger als 25 Jahre und wächst mit grassierender Arbeitslosigkeit und ohne wirtschaftliche Aufstiegschancen auf. In vielen dieser Staaten herrscht zügellose Korruption und Vetternwirtschaft, was politische Entfremdung und Frustration zur Folge hat. Gleichzeitig bleibt die Versammlungs- und Redefreiheit eingeschränkt. Diese explosive Mischung trägt zu weitreichender sozialer Unzufriedenheit und Radikalisierung bei.

Die Ursachen für die Entwicklungsdefizite der MENA-Region werden heutzutage weitgehend anerkannt und thematisiert. Trotzdem kommt der aktuelle Jahresbericht der US-Organisation Freedom House, die den Stand der bürgerlichen und politischen Rechte weltweit misst, zu dem Schluss, dass die arabischen Staaten kaum Fortschritte erzielt haben. Zwar seien Reformen durchgeführt worden; Beobachter bemängeln jedoch, dass diese wenig zu einer wirklichen Umverteilung der Macht beigetragen hätten. Vielmehr sind arabische Regime als Reaktion auf politischen Druck von außen geschickter im Umgang mit externen Reformforderungen geworden und sind dazu übergegangen, Reformen zur Beschwichtigung der internationalen Kritik zu inszenieren. Kühne Reformvorstöße der Bush-Regierung führten nicht zu den erhofften Ergebnissen, und tiefe Verunsicherung über das zukünftigeVorgehen durchzieht inzwischen das gesamte politische Spektrum in den USA.

Zurzeit durchlaufen die für den Nahen und Mittleren Osten zuständigen US-Behörden einen Übergangs- und Neubewertungsprozess. Das seit dem 11. September 2001 propagierte Paradigma, Reformen in der MENA-Region lägen fortan im amerikanischen Sicherheitsinteresse, stößt bei der praktischen Umsetzung auf vielfältige Schwierigkeiten. Die USA haben einen Großteil ihres Demokratisierungspotenzials eingebüßt, weil sie wegen der Probleme im Irak an Popularität verloren haben und immer weniger in der Lage sind, Schlüsselakteure in ihrem Sinne zu beeinflussen. Unterstützung von außen bei der Bewältigung der regionalen Herausforderungen würden die USA begrüßen, was Europa eine gute Gelegenheit böte, einen Teil der Belastungen zu übernehmen.

Was Europa zu bieten hat

Europa verfügt über eine ganze Reihe von Soft-Sower-Instrumenten, mit denen es einheimische Reformbestrebungen und US-Initiativen unterstützen könnte. Obwohl kaum exakt definierbar, bestehen diese Instrumente im Allgemeinen aus einem besseren Verständnis für die historischen Entwicklungen im Nahen und Mittleren Osten und einem vermeintlich „respektvolleren“ Umgang mit der Region. Zudem leidet Europa in der arabischen Welt weniger an einem Imageproblem als die USA. Manche Maßnahmen Amerikas in den letzten Jahren haben deren Glaubwürdigkeit beeinträchtigt und den Widerstand gegen US-Initiativen in der Region verstärkt.

Europa dagegen ist es gelungen, sich von dem so genannten Krieg gegen den Terror zu distanzieren und betrachtet weiterhin das Terrorismusproblem als Angelegenheit der Strafverfolgung. Folglich hat der europäische Einfluss auf die arabische Zivilgesellschaft nicht gelitten. Im Gegenteil: Europa konnte seine Zusammenarbeit mit der Zivilgesellschaft verstärken. Institutionen wie die Anna-Lindh-Stiftung verfügen über ein beeindruckendes Netzwerk von Akteuren und fördern Aktivitäten, die auf den Ausbau einer euromediterranen „Region der Kooperation, des Austauschs, der Mobilität, des gegenseitigen Verständnisses und des Friedens“ abzielen. Die Aktivitäten der Stiftung reichen von der Förderung islamischer Kunst und europäisch-arabischer Kinofilme bis zu Austauschprogrammen für Jugendliche. Die Stiftung geht insofern über das klassische Entwicklungshilfeschema hinaus, als sie den Dialog der Kulturen fördert. Das Jugendprojekt Dialogue 21 – Youth Dialogue on Mutual Respect zum Beispiel wurde auf dem Höhepunkt des Karikaturenstreits ins Leben gerufen, um Jugendlichen die Möglichkeit zu geben, mit Gleichgesinnten dies und jenseits des Mittelmeers zu diskutieren. Dies ist umso wichtiger, um den gezielten Bemühungen von Extremisten entgegenzuwirken, die den Graben zwischen „denen“ und „uns“ zu vertiefen trachten.

Die EU blickt auch auf eine erfolgreiche Geschichte des Institutionenaufbaus und die Integration der Länder Osteuropas zurück, die es diesen Staaten ermöglichte, EU-Standards der Rechtsstaatlichkeit und Transparenz zu erreichen. Mit Erfolg hat die EU die Volkswirtschaften von 27 verschiedenen Staaten integriert, die Währungsstabilität in Europa beaufsichtigt und eine Freihandelszone für rund 480 Millionen Konsumenten gegründet. Diese Leistungen sind auch im Hinblick auf die arabische Welt bemerkenswert: Haupthemmnisse für das Wirtschaftswachstum sind der Mangel an regionalem Handel (der nur circa zehn Prozent des Gesamthandelsvolumens ausmacht), eine schwache Integration in den Weltmarkt und begrenzte Auslandsinvestitionen, da es an Vertrauen in lokale Institutionen mangelt. Außerdem könnte die EU mit den Exporten aus der MENA-Region ihre Möglichkeiten für Einflussnahme vergrößern.

Der 1995 initiierte Barcelona-Prozess beziehungsweise die nachfolgende Union für das Mittelmeer ist das einzige politische Forum, in dem sich Palästinenser und Israelis regelmäßig treffen. Es ist außerdem das einzige Forum, in dem die EU ihre südlichen Partnerstaaten und die Arabische Liga trifft, um über so unterschiedliche Themen wie Transport, Umwelt oder Bildung zu diskutieren. In diesen Prozess ist viel investiert worden: Allein die EU-Kommission hat den Barcelona-Prozess mit 16 Milliarden Euro gefördert. Zusätzlich unterhält Europa traditionell vielfältige direkte Kommunikationskanäle mit Staaten wie Syrien, die im Gegensatz zu den frostigen syrisch-amerikanischen Beziehungen der letzten Jahre stehen. Kurz: Die EU kann der MENA-Region mehr bieten. Sie hat potenziell mehr Einflussmöglichkeiten als andere Akteure, ist weniger an unantastbare Verträge gebunden als die USA, trägt weniger negativen Ballast mit sich herum und verfügt über eine Reihe von Soft-Power-Instrumenten, mit denen die Entwicklung vorangetrieben und Radikalisierungstendenzen gezügelt werden könnten.

Zeit für einen ehrlichen Dialog

Obwohl es theoretisch einen transatlantischen Konsens über die Notwendigkeit gibt, die sozioökonomischem und politischen Zustände in der arabischen Welt zu verbessern, unterscheiden sich in der Praxis die Prioritäten und politischen Maßnahmen.

Da nun die neue US-Regierung ihr Amt antritt und die EU den Barcelona-Prozess zur Union für das Mittelmeer umstrukturiert, ist die Gelegenheit für eine nüchterne Bewertung günstig: Wie könnten sich transatlantische Strategien im Nahen und Mittleren Osten sinnvoll ergänzen? Die beiden Akteure brauchen nicht nur eine einheitliche Vision davon, worin die gemeinsamen zukünftigen Herausforderungen – über Reformen im Nahen und Mittleren Osten hinaus – bestehen, sondern auch Übereinstimmung, warum Wandel überhaupt notwendig ist. Dies wiederum erfordert eine Neubestimmung der gemeinsamen Interessen und eine konzertierte Antwort auf die drängendsten Defizite in der Region: schlechte Regierungsführung, die Gewährung von Unterschlupf für Terroristen, die Verweigerung politischer, wirtschaftlicher und kultureller Grundrechte sowie die mangelhafte staatliche Befriedigung der Grundbedürfnisse. Europa und die USA sind natürliche Partner, um diese Probleme zu lösen und um sicherzustellen, dass universelle Menschenrechte nicht lediglich als „Export des Westens“ gesehen, sondern als Grundrecht aller Menschen anerkannt werden.

Allerdings muss noch auf eine zusätzliche Schwierigkeit für zukünftige gemeinsame Strategien hingewiesen werden. In dem Maße, in dem internationale Forderungen nach Reformen in den vergangenen Jahren zugenommen haben, sind auch arabische Regierungen geschickter im Umgang mit externem politischen Druck geworden; sie haben Pluralismus nur begrenzt zugelassen und verhindert, dass eine tatsächliche Umverteilung der Macht stattfindet. Einige arabische Regime haben es geschickt verstanden, die teils mangelhafte transatlantische Zusammenarbeit für sich zu nutzen. Hinzu kommt, dass in manchen Fällen externe Förderung kontraproduktive Effekte hatte. Die durch externe Hilfe verbesserten Staatsleistungen (u.a. im Gesundheitssektor) haben in Verbindung mit den  zur effektiveren Überwachung von Terroristen gestärkten Sicherheitsapparaten zu einer Stabilisierung autoritärer Regime geführt. Tatsächlich begrüßen viele Politiker dies und jenseits des Atlantiks diesen Effekt insgeheim, weil er kurzfristig Kooperation und Stabilität verspricht.

Europa und USA können sich keine kurzsichtige Politik leisten

Es liegt im europäischen wie amerikanischen Interesse, einheimische Reformbewegungen zu unterstützen, damit nachhaltige politische und wirtschaftliche Reformen umgesetzt und langfristig mehr politische Transparenz und Rechtsstaatlichkeit geschaffen werden. Das bedeutet auch, dass langfristige Demokratisierungsziele nicht kurzfristigen Sicherheits- und Stabilitätsinteressen geopfert werden dürfen. Aktuelle politische Initiativen, die in Wirklichkeit autoritäre Regime stützen, greifen teilweise zu kurz und müssen überprüft werden.

Abgesehen davon, dass ein aufrichtiger Dialog über die strategischen Ziele der MENA-Politik geboten ist, sollten sowohl die USA als auch Europa ihre unterschiedlichen Grundannahmen überprüfen. Denn die Zielsetzung ihrer Politik im Nahen und Mittleren Osten unterscheidet sich grundlegend: Die EU hat sich den Aufbau der Zivilgesellschaft zum Ziel gesetzt, sodass wenn der Zeitpunkt für wirkliche Demokratie gekommen ist, bereits demokratische Kräfte in der Gesellschaft existieren. Im Gegensatz dazu drängen die USA auf schnellen Wandel; diese Sichtweise geht davon aus, dass mehr Rechtsstaatlichkeit, Transparenz und Demokratie kein „Generationenproblem“ sind, sondern dass der „natürliche“ Demokratisierungsprozess beschleunigt werden kann, indem er zu einer außenpolitischen Priorität erklärt wird.

Die Bush-Administration hat in der fälschlichen Annahme, dass amerikanische Ideale und US-Interessen ganz selbstverständlich miteinander verschmelzen, außer Acht gelassen, wie dieser Ansatz in den betroffenen Staaten wahrgenommen würde. Entscheidend: Externe politische Eingriffe finden nicht in einem Machtvakuum statt, sondern haben ernsthafte Auswirkungen. Die Regierung Obamas wird die Grenzen einer interessengeleiteten Auslandshilfe erkennen und andere Mittel der Demokratieförderung ausloten müssen. Die Europäer, auf der anderen Seite, sollten erkennen, dass es eine engere Verbindung zwischen Entwicklungshilfe und nationalem Interesse gibt als sie es zugeben möchten. Folglich sollten sie mehr Energie und Ressourcen in einen Politikansatz fließen lassen, der diese Verbindung bewusster gestaltet.

Sobald die unterschiedlichen Positionen diskutiert und überwunden sind, können sich beide Akteure auf eine neue transatlantische Arbeitsteilung einigen, um zur Lösung der Probleme beizutragen. Die außenpolitische Koordination der Europäer bleibt allerdings ein Knackpunkt, da vor allem die USA versuchen, ihre Politik mit dem transatlantischen Partner abzustimmen. Solange die Europäer nicht in der Lage sind, die interne Abstimmung ihrer Außenpolitik zu verbessern (und zu beschleunigen), bleibt ihre potenziell bedeutsame Rolle in der MENA-Region reine Zukunftsmusik. Jenseits der gemeinsamen Großstrategien bieten die EU und die USA die beste Öffentlichkeitsarbeit und den stärksten Anreiz für Wandel, wenn sie generell ein erstrebenswertes Vorbild bieten. In diesem Zusammenhang waren die US-Wahlen für viele Araber inspirierend und wurden in der Region sehr wohlwollend begrüßt. Obwohl manche meinen, dass die Verbreitung von Demokratie als Regierungsform quasi eine natürliche Entwicklung sei, ist Demokratie in Wirklichkeit keineswegs auf dem Vormarsch. Der so genannte „Kampf der Ideen“ findet immer noch statt, und die USA und Europa sind dabei natürliche Verbündete. Dabei spielen auch die Einstellung und der „Tonfall“ des Westens eine Rolle: Anstatt die MENA-Region nur als Problem zu stigmatisieren gilt es zu erkennen, dass es mehr Gemeinsamkeiten mit dem Westen gibt als gemeinhin angenommen. Man sollte Extremisten keine Möglichkeit bieten, den Graben zwischen beiden Seiten zu vertiefen.

Regionale Initiativen und einheimische Reformbestrebungen stärken

Zuletzt drangen aus dem Nahen und Mittleren Osten positive Signale; Regierungen regten regionale Initiativen an, um sich den drängenden Herausforderungen zu stellen. Beispiele hierfür sind das türkische Engagement im israelisch-palästinensischen Friedensprozess, die ägyptischen Bemühungen um einen Waffenstillstand zwischen Israel und der Hamas und die Versuche der Golf-Staaten, den Stillstand im Libanon aufzulösen. Eine bedenkenswerte Strategie für die USA und Europa könnte deshalb sein, mehr Unterstützung in regionale Initiativen und Sicherheitsarchitekturen zu stecken, anstatt externe (und bislang weitgehend erfolglose) Lösungen voranzutreiben. Ferner scheint die Erkenntnis zu wachsen, dass lokale Teilhabe der Schlüssel für Erfolg ist. Die kürzlich erfolgte Einrichtung einer Kopräsidentschaft für die Union für das Mittelmeer (EU+Mittelmeer-Partnerstaaten) gilt als weiteres vielversprechendes Signal,mit dem die USA und die EU aufmerksamer auf die Wünsche und spezifischen Bedürfnisse der Menschen in der Region eingehen könnten. Auch wenn Reformen in der MENA-Region wohl nicht zu den Prioritäten der Obama-Regierung gehören – wohl auch, weil schnelle Erfolge unwahrscheinlich sind – wird man früher oder später handeln müssen. Europa verfügt über das Potenzial, sich an der Aufgabe zu beteiligen und seine Bemühungen in Bereichen zu verstärken, in denen die USA an Ansehen eingebüßt haben, nicht die richtigen Mittel angewendet oder den passenden Ton gefunden haben.

Obwohl die EU das Potenzial als Reformförderer besitzt, muss sie sich erst zu einem geeinten und proaktiven außenpolitischen Akteur entwickeln, um im Nahen und Mittleren Osten erfolgreich agieren zu können. Europa und die USA müssen einen ehrlichen Dialog über langfristige Interessen, Mittel und Ziele in der Region führen, um Kooperationshindernisse aus dem Weg zu räumen. Möglich wäre, sich mehr auf unlängst entstandene regionale Initiativen zu konzentrieren und ein Forum zu schaffen, an dem sich die USA beteiligen könnten, ohne automatisch eine Führungsposition einzunehmen und die Vorgänge zu dominieren. Mit einer besseren Absprache könnte Europa auch der Regierung Obama helfen, die US-Bilanz in der MENA-Region zu verbessern. Denn politische und wirtschaftliche Reformen im Nahen und Mittleren Osten liegen im transatlantischen, nationalen und humanitären Interesse.

ZOÉ NAUTRÉ ist Gastwissenschaftlerin bei der DGAP und promoviert zum Thema „Reformen in der arabischen Welt“.