Abschied von der Juniorpartnerschaft

„Eine Außenpolitik, die keine breite Unterstützung hat, ist keine gute und auch keine nachhaltige Außenpolitik“, stellt Patricia Flor, Abteilungsleiterin im Auswärtigen Amt, auf einer der zahlreichen Review-Veranstaltungen heraus. Friedensforscher Michael Brzoska entgegnet: „Wenn man die Bevölkerung fragt, was sie über Außenpolitik denkt, dann ist das, als würde man das Orakel in Delphi befragen. Man bekommt so ungenaue Antworten, dass jeder hören kann, was er will.“

„Nicht mit uns!“, so lautet jedenfalls die Antwort auf die ungenaue Frage der Körber-Stiftung, ob sich die Deutschen mehr – auch militärisch – engagieren sollen. Dennoch ist vielen im Lande sehr wohl bewusst, dass „das vertrauensvolle Zusammenleben in Osnabrück (und anderen deutschen Städten) auch davon abhängt, wie wir uns im Ausland bewegen“, bringt der Oberbürgermeister dieser Stadt, Wolfgang Griesert, es auf den Punkt.

Das einhellige Fazit, das sich aus allen 50 Außensichten ziehen lässt, lautet, dass Deutschland eine stärkere globale Rolle spielen sollte. Diese Forderung Deutschlands ist gleichzeitig – und das ist die zweite wichtige Botschaft – eingebettet in den Wunsch nach einem stärkeren europapolitischen Engagement. „Mehr deutsche Führung in und durch Europa“ ist kurz gesagt der durchgängige Tenor der internationalen Experten. Weniger klar wird in den Beiträgen, ob der Wunsch nach mehr Deutschland auch die Bereitschaft beinhaltet, eine selbstbewusstere deutsche Interessenpolitik zu akzeptieren, oder ob das Mehr letztlich nur auf höhere finanzielle und logistische Beiträge bezogen ist. Vieles wird hier davon abhängen, ob Deutschland es schafft, zusätzliches Vertrauen aufzubauen und ob seine neue Außenpolitik „nicht auf Hegemoniebestrebungen gründet“, sondern vielmehr „die notwendige Anpassung an die Veränderungen im globalen System“ ist (María Soledad Loaeza).

Wertschätzung Deutschlands

Die Ausgangsbedingungen für dieses neue Projekt einer eigenständigen ­Außenpolitik sind relativ gut. Deutschland ist mit einer „klugen, besonnenen und verantwortungsbewussten Außenpolitik“ anerkanntermaßen ein Erfolgsmodell, das „ein Stützpfeiler des multilateralen Staatensystems und ein mustergültiges Mitglied der Weltgemeinschaft“ (Kofi Annan) geworden ist. In den 70 Jahren seit Kriegsende hat es eine rechtsstaatliche Demokratie mit hoher internationaler Ausstrahlungskraft als „interkultureller Vermittler“ (Brahma Chellaney) und „als Brücke zwischen Nord und Süd“ entwickelt (Davood Moradian, Kishore Mahbubani).

Deutschland hat seine Vergangenheit auf eine Weise verarbeitet, die internationale Anerkennung findet, und ist die wichtigste treibende Kraft des europäischen Integrationsprozesses (Loukas Tsoukalis). „Deutschland muss nicht mehr befürchten, dass sein Handeln bei seinen Nachbarn automatisch Angst und Argwohn auslöst“ (Anne-Marie Slaughter). Es ist auch außenpolitisch eine Zivilmacht, die Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und Menschenrechte als wichtigste Zielgrößen der internationalen Zusammenarbeit betont (Moradian, Robert Kappel, Dirk Messner). Militärische Instrumente zur Durchsetzung nationaler Interessen werden nur in Ausnahmefällen eingesetzt (Harald Müller, Eberhard Sandschneider). Insbesondere, aber nicht nur Autoren aus der ehemaligen „Dritten Welt“ äußern Bedauern und Unverständnis, dass sich Deutschland so zögerlich verhalte und seine Potenziale bei Konfliktlösungen zu wenig einsetze (Chellaney, James Shikwati, Mahbubani, Annan, Louise Arbour).

Mit dem neuen außenpolitischen Selbstverständnis stellt sich die Frage nach den Interessen und den strategischen Zielen Deutschlands. „Das sind Fragen, die lange als tabu galten, weil man vorgab, dass deutsche Interessen deckungsgleich mit europäischen Interessen seien. Gleichwohl existiert ein klares nationales Interesse“ (Shimon Stein/Sylke Tempel). Offensichtlich ist lediglich, dass Deutschland zu einem hohen Maß von anderen Staaten abhängig ist. Es „bezieht wichtige Vorleistungen aus anderen Ländern und hängt von dem Bezug energetischer und mineralischer Rohstoffe aus dem Ausland ab“ (Markus Kerber). Die „Verminderung dieser Vulnerabilität“ liegt Herfried Münkler zufolge „nicht nur im deutschen, sondern vor allem auch im wohlverstandenen europäischen Interesse“.

Mehr Führung in und durch die EU

Die internationalen Experten sind sich ebenfalls weitgehend einig bezüglich ihrer Kritik an Deutschland. Es beschränke sich zu sehr auf seine eigenen Interessen, habe zu wenig Gestaltungsbewusstsein und sei zu sehr auf die Verfolgung ökonomischer Anliegen ausgerichtet. Die deutsche Europapolitik gilt als von kurzfristigen Interessen geprägt und lasse hinreichenden strategischen Gestaltungswillen vermissen (Nathalie Tocci, Daniela Schwarzer). Die kurzfristigen Interessen deutscher Unternehmen dominierten immer wieder die langfristigen gemeinsamen Interessen Europas (Volker Perthes, Charles Grant). Es habe sich ein funktionaler und an nationalen Interessen ausgerichteter Umgang mit Europa durchgesetzt (Slaughter).

Daneben kommt auch die Idee Deutschlands als einer unersetzlichen Nation für den Integrationsprozess zum Ausdruck. Die europäische Integrationsdynamik hänge davon ab, dass Deutschland Führung übernimmt und andere Mitgliedstaaten auf dem eingeschlagenen Weg mitnimmt – ob im Rahmen des Weimarer Dreiecks (Wolf Lepenies), der EU-3 (Jan Melissen u.a.), eines deutsch-französischen Tandems (Lepenies) oder einer Pioniergruppe (Feng Zhongping). Deutschland ist die „zentrale Mittlermacht“ (Slaughter) in der EU, die die differenzierte Integration (Schwarzer, Tsoukalis) gestalten soll. Ohne eine stärkere Führung Europas durch Deutschland als „weiche Kraft“ (Elizabeth Sidiropoulos) bzw. als „Mustereuropäer“ (Jan Techau) drohe der Integrationsprozess an Dynamik zu verlieren und Europa vor den wesentlichen Herausforderungen zu versagen.

Europa und Deutschland sind heute untrennbar verkoppelt. So wie die europäische Integration ohne deutsches Engagement nicht voran­gehen kann, so ist auch Deutschland darauf angewiesen, seine Interessen in und durch Europa zu verfolgen (Lepenies, Kerber). Deutschland ist daher gut beraten, auch weiter politisch in Europa zu investieren. Nur wenn die Mitgliedstaaten integrations- und außenpolitisch an einem Strang ziehen, bringt Europa das politische Gewicht auf die Waage, das Deutschland zur Realisierung seiner Interessen braucht.

Integrationspolitisch muss Berlin dabei dreierlei schaffen: Es „muss die wesentlichen Konstruktionsfehler der Euro-Zone korrigieren“ und zugleich verhindern, „dass die südeuropäischen Schuldnerstaaten in soziales Elend und politische Instabilität abgleiten“ (Timothy Garton Ash). Auch soll der „unverzichtbare Ausbau demokratischer und verfassungsrechtlicher Kontrolle in der Euro-Zone“ angegangen werden, der zum Ziel haben sollte, die EU insgesamt und nicht nur die 18 Mitglieder der Euro-Zone zu stärken. Aus britischer Perspektive wird die Erzielung eines neuen EU-Konsenses notwendig sein; das Bestehen auf Alternativlosigkeit wird nur die Distanz zwischen den EU-Institutionen und der Öffentlichkeit vergrößern (Lawrence Freedman).

Zu den wichtigsten geopolitischen Herausforderungen werden neben der Finanzkrise die China- und Russland-Politik und die Energiepolitik gezählt (Anne-Marie Le Gloannec, Sverre Lodgaard). „China ist ‚the only BRIC in the Wall‘ – ein Partner, ohne den es nicht mehr geht“ (Felix Kullmann). Sollte es Europa (unter deutscher Führung) nicht schaffen, hier einheitlich aufzutreten, drohe die Gefahr, dass die Mitgliedstaaten von China und Russland gegeneinander ausgespielt würden (Grant, François Godement, Sebastian Heilmann, Thomas Risse).

Auch die Stabilisierung der europäischen Nachbarschaft wird von vielen Autoren als eine der ganz wesentlichen Herausforderungen betrachtet. Während die Krim-Krise und der Umgang mit Russland ganz im Zeichen der globalen Konfliktkonfiguration interpretiert werden (so besonders deutlich John J. Mearsheimer) und entsprechend sehr unterschiedliche Antworten – bis hin zur Neuauflage der EU-Erweiterungspolitik (Tocci, Fuat Keyman) – erfahren, gilt die Stabilisierung des Südens durchweg als eine Frage des verstärkten ökonomischen Engagements und der Öffnung europäischer Märkte für Waren und Personen (Shikwati, Sidiropoulos). Die Abschaffung von Ausfuhrerstattungen für landwirtschaftliche Erzeugnisse wird hier ebenso eingefordert (Adekeye Adebajo/Kudrat Virk) wie die Unterstützung so genannter subregionaler Säulen wie Nigeria, Südafrika, Kenia und Algerien. Die deutsche Abhängigkeit von Erdgaseinfuhren aus Russland solle durch die Einfuhr von mehr Erdgas aus Algerien und Nigeria verringert und ganz generell eine präventive Stabilisierungspolitik in der europäischen Peripherie befördert werden, um Flüchtlingsströme, wirtschaftliches Elend und umfassende Perspektivlosigkeit zu bekämpfen. Deutschland wird eine zentrale Rolle nicht nur in der Neuordnung des Verhältnisses zu Russland zugewiesen, sondern auch in der Afrika-Politik (Shikwati, Adebajo/Virk, Lepenies, Sidiropoulus). Dafür müssen aber die Schwachstellen des europäischen Krisenmanagements angegangen werden (Jean-­Marie Guéhenno, Constanze Stelzenmüller, Arbour, Annan).

Transatlantische Bindung

Eine zweite große Debatte findet in Bezug auf die außenpolitische Einbindung Deutschlands in die NATO und seine Akzeptanz einer amerikanischen Führung statt. Eine ganze Reihe von Stimmen erwartet von Deutschland ein selbstbewussteres Auftreten mit einem eigenständigeren außenpolitischen Profil. Deutschland wird als potenzielle Brücke zwischen dem „industrialisierten Norden“ und dem „aufstrebenden Süden“ gesehen und teile eine ganze Reihe von Interessen mit Staaten wie Indien, Brasilien, Japan, Südafrika und Nigeria (Adebajo/Virk). Die deutsche Russland-Politik dürfe nicht nur aus dem Konflikt über die Krim heraus verstanden werden, sondern müsse sich „in eine umfassendere Eurasien-Strategie einfügen, die auch Länder wie China, Indien und wichtige eurasische Akteure wie die Türkei und den Iran einbezieht“ (Dmitri Trenin, Godement).

Gegen eine automatische Anbindung Deutschlands an die USA argumentieren auch Friedensforscher wie Harald Müller. Deutschlands außenpolitische „Zurückhaltung sei ein guter Leitgedanke“, der in der Vergangenheit viel Schaden vermieden habe. Die Nichtbeteiligung am zweiten Irak-Krieg sowie die Enthaltung bei der Libyen-Resolution des UN-Sicherheitsrats hätten sich längerfristig als richtig erwiesen. Umstritten ist hier allerdings die Frage, ob Deutschland einen eigenen Weg gehen sollte, wenn es in seinen politischen Überzeugungen von seinen europäischen Verbündeten abweicht. Während Ash, Freedman, Grant und Arbour etwa die Entscheidung Deutschlands, sich bei der Libyen-Resolution zu enthalten, scharf kritisieren, loben viele asiatische Autoren die hier zum Ausdruck kommende außenpolitische Zurückhaltung.

Auf der anderen Seite wird Deutschland nachdrücklich gemahnt, die transatlantische Bindung nicht zu gefährden und aktuelle Differenzen wie über die NSA oder die Israel-Politik nicht zu stark zu bewerten (Joachim Krause). Die Westbindung gilt als „die zentrale politische und strategische Schicksalsfrage für Europa“ und sollte durch steigende Militärausgaben im Rahmen der NATO deutlich gemacht werden. Allen „Neutralitäts- und Äquidistanz-Träumen“ wird hingegen eine klare Absage erteilt (Techau, Le Gloannec). „Tatsächlich kommt den USA, nicht der EU, durch ihre Arbeit in der NATO die Rolle des wichtigsten Garanten für Frieden in Europa zu“ (Mearsheimer).

Ganz ähnlich ist auch für Michael Wolffsohn die Bindung an die USA eine existenzielle Frage: „Ohne die USA keine NATO, kein Schutz.“ Mit den USA verbindet auch die EU eine „strategische Partnerschaft“, die mehr ist als eine punktuelle Interessengemeinschaft (Stein/Tempel).
Eine klare Unterstützung des transatlantischen Handelsabkommens TTIP wird in diesem Kontext eingefordert (Ash, Kerber). TTIP ist ein „geostrategisches Projekt, das als solches zu kommunizieren ist“ (Stein/Tempel). „Das wichtigste Vorhaben im transatlantischen Verhältnis ist die (…) TTIP, die von Berlin aus nur halbherzig unterstützt wird. Auch hier sollte die deutsche Außenpolitik im gemeinsamen europäischen Interesse dafür sorgen, dass die TTIP nicht an kleinkarierten Einzelinteressen scheitert … Klare Worte und klares Handeln – etwa in der NSA-Affäre – schaden den transatlantischen Beziehungen nicht, sie sind unter Partnern völlig normal“ (Risse). „TTIP bietet eine der besten Chancen, (…) um das atlantische Verhältnis wieder zu stärken. Großbritannien wird bei diesen Bemühungen auf jeden Fall an der Seite Deutschlands stehen“ (Ash).

Die deutsche Wut über die amerikanische Spionage wäre so viel einfacher zu akzeptieren, wenn deutsche Außenpolitik nicht so „mehrdeutig“ (Techau) wäre und „ohne Kurs und Karte“ (Wolffsohn). Der ehemalige NSA-Mitarbeiter und Computerspezialist Ira Winkler schreibt in seinem Buch „Spies among us“ über „die offensichtliche Bereitschaft deutscher Unternehmen, sensible Informationen und Technologie an Staaten durchsickern zu lassen, die Amerika feindlich gegenüberstehen“, darunter an den Iran – Deutschland bleibt einer der wichtigsten Handelspartner der Islamischen Republik.

Deutschland in Europa im Globalen

Deutlich wird in vielen Beiträgen ebenfalls die Ansicht, dass eine selbstbewusstere deutsche Außenpolitik fest in den europäischen Kontext eingebunden sein müsse. Alleine sei Deutschland zu klein, um globalpolitische Veränderungen bewirken zu können. Zusammen mit den anderen Mitgliedstaaten der EU könne Deutschland aber dazu beitragen, „Amerika zu multilateralisieren“ und „Russland zu europäisieren“ (Mahbubani). Annan sieht in einem von Deutschland geprägten Europa einen Vorreiter globaler Klimapolitik, der sich geeint auch gegen die USA würde durchsetzen können. Deutschland soll sich als potenzielle Nord-Süd-Brücke sehen und dem GIBSA-Quadrilogue (Deutschland, Indien, Brasilien und Südafrika) eine größere strategische Ausrichtung verleihen (Adebajo/Virk).

Ein durch Europa handelndes Deutschland könne ebenfalls den Herausforderungen der Gestaltung einer digitalen Gesellschaft und der Schaffung eines innovativen Wirtschaftsraums (Kerber, Reiner Hoffmann, Stein/Tempel) besser begegnen. Nur mit und durch Europa könnten Fragen der Datensicherheit und der Handelsliberalisierung mit den USA auf Augenhöhe verhandelt werden (Melissen u.a.). Alleine für sich handelnd habe die deutsche Politik hingegen nur geringe Chancen, in Washington Gehör zu finden und den notwendigen Verhandlungsdruck aufzubauen, um weitreichende Einigungen erzielen zu können. Auch für die deutsche Wirtschaft bleibe die feste Einbindung in den gesamteuropäischen Kontext von zentraler Bedeutung. Die Entwicklung global konkurrenzfähiger Cloud-Anbieter, Suchmaschinen und anderer strategisch wichtiger Unternehmen sei nur dann zu erwarten, wenn sie – ähnlich wie der Airbus vor nunmehr 40 Jahren – sukzessive in Europa aufgebaut und gefördert würden.

In dem Engagement Deutschlands beim Aufbau einer global wettbewerbsfähigen digitalen Wirtschaft („Industrie 4.0“) ist vielleicht der größte und wichtigste deutsche Beitrag zu einem prosperierenden Europa und damit zur Schaffung eines den eigenen Interessen zuträglichen Umfelds zu sehen.1 Die Zeiten, in denen Wirtschafts- und Industriepolitik national gedacht werden konnten, sind lange vorbei. Europa, nicht Deutschland, ist heute der angemessene Bezugsrahmen. Hier gilt es, Investitionspotenzial zu mobilisieren, und hier sind sowohl die wesentlichen Chancen als auch die Gefahren zu sehen.
Chancen finden sich in der Nutzbarmachung des riesigen brachliegenden Arbeitskräftepotenzials in Südeuropa und seiner Aktivierung für den Aufbau einer dynamischen, flexiblen und innovativen digitalen Wirtschaft. Breit angelegte grenzüberschreitende Ausbildungs- und Integrationsprogramme in den Arbeitsmarkt werden benötigt. Die Überalterung der deutschen Gesellschaft, der Mangel an Fachkräften und die Grenzen des deutschen Marktes finden die angemessene Antwort in einer Überwindung nationalen wirtschafts- und arbeitsmarktpolitischen Denkens und ihrer Europäisierung.

Die Gefahren liegen ähnlich offensichtlich auf der Hand. Wenn diese Schritte unterbleiben, dann wird sich der ökonomische und soziale Graben zwischen Nord- und Südeuropa weiter vertiefen und sich auch politisch zum Ausdruck bringen. Es werden dann weder eine gemeinsame Außenpolitik noch ein koordiniertes Auftreten gegenüber China, Russland und den USA zu realisieren sein.

Die vielleicht wichtigste Lehre aus den internationalen Kommentaren ist daher eine Bestätigung des neuen deutschen Selbstverständnisses und eine Aufforderung, diesen Weg in und durch Europa und in einer erwachsenen und gleichberechtigten Partnerschaft mit den USA weiter zu beschreiten. Wenn dieses Selbstbewusstsein dann noch mit größerer ökonomischer Solidarität mit Südeuropa und mit mehr politischer Sensibilität gegenüber Rüstungsexporten einhergeht, dann dürften auch die wichtigsten Kritikpunkte an der deutschen Politik erkannt worden sein.

Gerade die vielen Studierenden, die sich an der Kommentierung des Review-Prozesses beteiligt haben, forderten dies ein. Sie sollten ernst genommen werden. Nur so kann die Kluft zwischen der sachlichen Notwendigkeit eines stärkeren globalpolitischen Engagements Deutschlands und der noch immer dominanten Zögerlichkeit der deutschen Gesellschaft, diesen Weg zu beschreiten, mittelfristig überwunden werden. Die internationalen Expertinnen und Experten plädieren für eine deutsche Führungsrolle in und durch Europa. Nun gilt es innenpolitisch zu klären, für welche Ziele und mit welchen Mitteln deutsche Europapolitik eintreten soll. Die Ergebnisse dieser Verständigung sollten in einem „außenpolitischen Weißbuch“ (Maull) münden.

Dr. Annegret Bendiek ist wissenschaftliche Mitarbeiterin der Stiftung Wissenschaft und Politik und derzeit tätig in der Projektgruppe Review 2014 des Planungsstabs des Auswärtigen Amtes.

• 1Vgl. Roland Berger: Den Vorsprung sichern, Handelsblatt, 18.7.2014.