Zwischen Restauration und Reform

Was seine außenpolitischen Vorstellungen angeht, ist Joe Biden in vielerlei Hinsicht eine bekannte Größe: Er glaubt an die Führungsrolle Amerikas, die liberale internationale Ordnung, an Demokratie, Bündnisse, Verträge und den Klimawandel. Er wird von Donald Trump angerichtete Schäden beheben wollen – dem Pariser Klimaabkommen rasch wieder beitreten, versuchen, das Atomabkommen mit dem Iran wiederzubeleben, und im Kampf gegen Covid-19 mit anderen Staaten zusammenarbeiten.

Doch in mancherlei Hinsicht ist Biden rätselhaft. Es ist offenkundig, dass er anders sein wird als Trump. Doch in welcher Weise wird seine Präsidentschaft Barack Obamas Amtsführung ähneln bzw. sich von ihr unterscheiden? Biden hat Saudi-Arabien als „Pariastaat“ bezeichnet. Deutet dies auf eine wesentlich veränderte Positionierung der USA im Nahen und Mittleren Osten hin? Wird er sich mit Blick auf China das Konzept vom „Wettstreit der Großmächte“ zu eigen machen? Wird er offen sein für progressive Reformen der Weltwirtschaftsordnung? Obama hatte Druck auf die Europäer gemacht, mehr für ihre Sicherheit auszugeben – wird Biden das fortsetzen, obwohl die Pandemie die Verteidigungsausgaben drückt?

Es ist schwierig, diese Fragen zu beantworten. Denn um sich von Trump abzusetzen, reicht es für Biden, seine Vorstellungen zunächst nur in groben Zügen zu skizzieren. Er weiß, dass seine Verbindung zu Barack Obama ihm nützt, und aus einer Distanzierung kein Kapital zu gewinnen wäre. Die offizielle außenpolitische Debatte zwischen den beiden Kandidaten mag somit wenig erhellend sein.

Aber es gibt auch noch eine zweite, parallel laufende Diskussion, die aufschlussreicher ist: die außenpolitische Debatte innerhalb der Demokratischen Partei, die zuweilen als Auseinandersetzung zwischen Linken (den „Progressiven“, angeführt von den Senatoren Bernie Sanders und Elizabeth Warren) und Zentristen karikiert wird. Diese Beschreibung trifft jedoch nur auf einen kleinen Teil davon zu – und die bedeutsamere Auseinandersetzung findet innerhalb des zentristischen Lagers selbst statt.

Die Debatte im Lager der Zentristen

Jenseits von Washington wird wenig auf die Auseinandersetzung innerhalb der Zentristen geachtet. Die progressive Linke neigt dazu, Kontinuität zwischen den Zentristen der Ära Clinton und Obama zu sehen. Dabei findet sich in außenpolitischen Magazinen, den von think tanks publizierten Papieren und insbesondere der Arbeit der neuen Dachorganisation National Security Action viel neues Gedankengut. Diese Debatte hilft zu verstehen, wie das Weltbild einer Regierung Biden aussehen könnte.

Es bietet sich dabei eine Unterscheidung zwischen zwei Typen von Zentristen an: Einmal sind da diejenigen, deren Sicht auf die Welt sich seit den letzten Jahren der Obama-Regierung nicht fundamental geändert hat. Diese Perspektive beinhaltet einen ausbalancierten Ansatz gegenüber China und die Entschlossenheit, die US-Außenpolitik nicht im Zeichen des geopolitischen Wettbewerbs zu definieren. Sie verbindet den Wunsch, Interventionen im Nahen Osten zu vermeiden, mit dem Willen, Amerikas traditionelle Rolle in der Region zu erfüllen. Sie befürwortet Globalisierung und Integration. Und sie vertraut darauf, dass der lange Bogen der Geschichte sich zur Demokratie neigt, jedenfalls wenn es Amerika weiter gelingt, in nationale Stärke zu investieren. Sie hält nicht viel von außenpolitischem Aktionismus ohne klare strategische Ziele.Es gibt eine Gruppe von Zentristen, die nach wie vor im wesentlichen diese Sicht vertritt, auch wenn sie bei ein paar Themen Anpassungen vorgenommen haben, etwa bei russischer Einmischung und Menschenrechtsverletzungen in China. Ich nenne diese Gruppe die „Restaurationisten“.

Die andere Gruppe – ich nenne sie die „Reformer“ oder „2021 Democrats“ – sieht Trump als existenzielle Bedrohung für Amerika und die internationale Ordnung. Aber sie glaubt auch, dass sich die Welt sich in den acht Jahren nach der Machtübernahme von Xi Jinping in China, der erneuten Präsidentschaft Wladimir Putins und der Wiederwahl Obamas fundamental verändert hat. In vielen Staaten sind nationalistische Populisten an die Macht gekommen, was zu einer Schwächung demokratischer Institutionen und einer existenziellen Krise zentristischer  Politik geführt hat.

Der Autoritarismus hat neue Technologien genutzt, um seine Taktiken sowie seine Werkzeuge der Unterdrückung und Kontrolle zu modernisieren. Autoritäre Herrscher wurden, da sich innen- wie außenpolitische Fesseln lösten, auf der internationalen Bühne selbstbewusster und aggressiver. Probleme der Weltgemeinschaft wie der Klimawandel oder Pandemien wurden ganz offensichtlich dringender, doch ist es heute schwerer, internationale Kooperation zu erreichen und dem heimischen Publikum zu vermitteln.

Die Überzeugung, dass die Welt sich fundamental gewandelt hat, hat die Reformer unter den Demokraten dazu bewogen, den Kernbestand an Grundsätzen und Annahmen ihrer Außenpolitik in zumindest vier großen Politikfeldern zu überdenken: China, Kooperation zwischen Demokratien, Außenwirtschaftspolitik sowie Naher und Mittlerer Osten.

Die China-Frage

Es gibt kein Thema, das breitflächiger und kontroverser diskutiert wird als die Frage, wie die USA China begegnen sollten. Der in der Obama-Regierung für Ostasien und den Pazifik zuständige Vizeaußenminister Kurt Campbell und der stellvertretende Sicherheitsberater Bidens in der zweiten Amtszeit Obamas, Ely Ratner, veröffentlichten 2018 einen einflussreichen Artikel in Foreign Affairs. Darin stellen sie fest, dass die China-Politik mehrerer aufeinanderfolgender US-Regierungen sich auf mehrere falsche Grundannahmen gestützt habe: zum Beispiel, dass wirtschaftliche Verflechtung zu einer wirtschaftlichen Liberalisierung in China führen und das Land ein „verantwortungsbewusster Teilhaber“ der internationalen Ordnung werden würde.

Ein Jahr später veröffentlichte Campbell als Co-Autor einen weiteren Artikel – diesmal mit Jake Sullivan, der verschiedene hochrangige Posten in der Obama-Regierung innehatte, darunter den des Nationalen Sicherheitsberaters von Vizepräsident Biden (2013/14) – zu der Frage, wie die USA das Konkurrenzverhältnis mit China klarer konturieren  und gleichzeitig eine Konfrontation vermeiden könnten.

So breit das Meinungsspektrum unter den Reformern ist, sind doch ein paar Verallgemeinerungen möglich. Grundsätzlich glauben sie, dass China unter Xi eher zu einer Diktatur geworden sei als bloß zu einem autokratischen System, in dem Macht geteilt oder zumindest durch das Politbüro zu einem gewissen Grad begrenzt wird. Grundsätzlich werde der Staat repressiver, wie die Anwendung von Gesichtserkennungstechnologien und Sozialkreditsystemen, der weit verbreitete Einsatz von Internierungslagern in Xinjiang und die Zerstörung des Modells „ein Land, zwei Systeme“ in Hongkong zeigen. Unsicher sind sich die Reformer über das Ausmaß, in dem all dies Chinas Verhalten auf internationaler Ebene verändern wird.

Dies führt uns zur zweiten Verallgemeinerung: Die Reformer wollen, dass die strategische Konkurrenz mit China klarer im Vordergrund steht als unter der Obama-Regierung. Sie beschäftigen sich intensiv mit der Frage, wie Konkurrenz und Diplomatie so verlötet werden können, dass Rivalität nicht in Konflikt umschlägt und eine gewisse Kooperation im gemeinsamen Interesse möglich bleibt. Beide Teile dieser Gleichung sind wichtig. Die Reformer sind im Vergleich zur Trump-Regierung durchaus gewillt, in diplomatische Anstrengungen gegenüber China zu investieren; aber sie sind nicht bereit,  Kooperation mit einem Verzicht auf Konkurrenz zu belohnen, wie die Obama-Regierung es manchmal getan hat.

Die „2021 Democrats“ treibt die Sorge um, dass die USA technologisch und wirtschaftlich ins Hintertreffen gerät und sie sind überzeugt, dass nur erhebliche Reformen den Vorsprung Amerikas wieder herstellen können. Sie wollen, dass Amerikas Bündnisse — das transatlantische eingeschlossen — sich der chinesischen Herausforderung stellen. Erfolgreiche Konkurrenz mit China, sagen sie, ist nur mit echten Änderungen der US- Wirtschaftspolitik zu machen, wie einer Industriepolitik, die das eigene verarbeitende Gewerbe stärkt, und einer Modernisierung der nationalen Infrastruktur. Sie sind offen für die Möglichkeit einer begrenzten Entkopplung, vor allem bei Technologie sowie den Wertschöpfungsketten für kritisches medizinisches Bedarfsmaterial oder andere strategisch wichtige Produktionsbereiche.

Im Gegensatz dazu sind die Restaurationisten eher weniger geneigt zu akzeptieren, dass sich China unter Xi in ein anders geartetes Regime verwandelt habe: ideologisch motiviert, diktatorisch und darauf aus, Schlüsselelemente der liberalen Weltordnung auszuheben. Sie betonen die Kontinuität des heutigen Chinas mit der frühen Amtszeit Xis und der Periode davor. In Bezug auf Veränderungen der Machtverteilung in China sind sie weniger pessimistisch. Sie sind zurückhaltend bei der Frage, ob die USA die chinesische Gefahr zum Anlass nehmen sollten, um das eigene politische System für innenpolitische Reformen zu mobilisieren. Von einer Entkopplung zwischen den USA und China halten sie sehr wenig, und sie glauben auch rückschauend nicht, dass Barack Obama eine falsche Vorstellung von China hatte.

Kooperation zwischen Demokratien

Wenn es eine große gemeinsame Idee der Demokraten gibt, dann ist es die, dass die USA ihre Zusammenarbeit mit anderen Demokratien vertiefen müssen. Auf den ersten Blick ist das nichts Neues. Vorschläge für einen Bund oder eine Liga der Demokratien gibt es seit mindestens 15 Jahren, doch die Trump-Regierung hat ihnen unabsichtlich neues Leben eingehaucht. Deren Verstöße gegen die Demokratie im eigenen Land in Kombination mit der Vorliebe des Präsidenten gegenüber Autoritarismus im Ausland machen aus der Kooperation mit anderen Demokratien ein offensichtliches und notwendiges Korrektiv der Trump-Jahre. Indes bleibt die Frage, welche Form diese Kooperation annehmen wird.

In der einfachsten Form – und so weit hat sich Joe Biden auch schon öffentlich festgelegt – würden die Vereinigten Staaten ein dem Nuklearen Sicherheitsgipfel nachempfundenes Gipfeltreffen der Demokratien einberufen, bei dem man sich dazu verpflichten würde, die Demokratie im In- und Ausland zu stärken. Die USA würden auch die Verbindungen zu ihren demokratischen Verbündeten vertiefen.

Die Reformer haben allerdings noch radikalere Vorstellungen. Für sie ist der Gegensatz zwischen Demokratie und Autoritarismus eine Bruchlinie in der internationalen Politik. Sie wollen die demokratische Kooperation zu einem Organisationsprinzip der US-Außenpolitik machen – teils als Mittel im Wettstreit mit China, teils, weil sie überzeugt sind, dass die Demokratie selbst in großer Gefahr ist. Sie wollen, dass die Demokratien kollektiv widerstandsfähig werden, auch durch eine teilweise Entkopplung von autoritären Staaten. Sie wollen außerdem mit anderen freien Gesellschaften kooperieren, um liberale Normen zu verbreiten und in internationalen Institutionen ein Gegengewicht zu China und Russland zu bilden.

Restaurationisten halten dem entgegen, dass so eine ideologische Grenzziehung in der Außenpolitik geschaffen würde, die den Wettstreit mit China noch verschärft. Sie betrachten die Zusammenarbeit zwischen Demokratien nur als einen Teil einer weiter gefassten diplomatischen Strategie. Was das Schicksal der Demokratie auf mittlere und lange Sicht angeht, sind sie optimistischer.

Außenwirtschaftspolitik

Anfang 2020 haben Jake Sullivan und Jennifer Harris, auch sie eine ehemalige Amtsträgerin in der Obama-Regierung, in einem Artikel für Foreign Policy eine neue Sicht auf Weltwirtschaft und Außenhandel skizziert. Moderate US-Ökonomen, so sagen sie, rechnen derzeit mit den Fehlentwicklungen des Neoliberalismus der vergangenen Jahrzehnte ab. In der Außenwirtschaftspolitik sei dasselbe notwendig. Sullivan und Harris plädieren für eine Reform von Handelsverträgen, um Steuerparadiese ins Visier zu nehmen, Währungsmanipulationen zu verhindern, Löhne zu verbessern und Investitionen in die Vereinigten Staaten zu locken. Industriepolitik sollte — insbesondere im Bereich der neuen Technologien — gezielter für den Wettstreit mit China genutzt werden.Auch das Problem der Monopole wird ein wichtiger Aspekt einer künftigen Regulierung der Globalisierung sein.

Die Agenda von Sullivan und Harris lässt sich sauber an die Denkweise des linken Flügels der Demokratischen Partei anschließen; dort werben Denker wie Ganesh Sitaranman als Berater Elizabeth Warrens dafür, dass die amerikanische Außenpolitik geoökonomischen Zusammenhängen viel mehr Beachtung schenken sollte. Der Autoritarismus, so argumentieren die Progressiven, gedeihe auf dem Boden von Korruption, Oligarchie und Kleptokratie und bedrohe die Demokratie von innen wie von außen.

Um dem Autoritarismus entgegenzutreten, müssen die USA die Korruption bei den Wurzeln packen und die Weltwirtschaft reformieren. Dazu gehöre es, Steuerparadiese zu beseitigen, die globalen Finanzmärkte zu regulieren, illegale Finanzkanäle auszutrocknen und Ungleichheit zu bekämpfen.

Die „2021 Democrats“ sind auch bereit, die Herausforderung durch China, die sie ja für real und besorgniserregend halten, zum Anlass zu nehmen, um Unterstützung für eine ambitionierte Wirtschaftspolitik sowohl auf innerstaatlicher wie auf internationaler Ebene zu mobilisieren. Für sie ist die China-Thematik der Klebstoff, der eine Reformkoalition zusammenhalten könnte. Außerdem hilft sie zu begründen, warum der Staat eine größere Rolle bei der Re-Industrialisierung (vor allem bei Hochleistungstechnologien) und der Infrastruktur-Modernisierung von Demokratien spielen sollte. Schließlich ist sie ein Anreiz für verstärkte Wirtschaftszusammenarbeit und eine vereinte Front der Demokratien gegenüber China.

Die Restaurationisten wollen dagegen die Pläne für Freihandelsabkommen wie TTIP und TTP wieder aufnehmen. Sie zögern, China als zentrale Herausforderung ihrer Außenwirtschaftspolitik zu benennen, weil sie fürchten, dies könne zu einem neuen Kalten Krieg beitragen. Reformen des internationalen Finanzwesens und der Weltwirtschaft wollen sie wenn, dann schrittweise angehen.

Den Nahen und Mittleren Osten neu denken

Letzter Gegenstand der Debatte ist der Nahe Osten. Zentristische Demokraten stellen heute offen infrage, ob das gewaltige militärische Engagement der USA in der Region über Jahrzehnte hinweg es wert gewesen ist. In einem Foreign Affairs-Artikel von Anfang 2019 haben Tamara Wittes und Mara Karlin argumentiert, dass „der Nahe Osten, obwohl für die USA noch immer von Interesse, heute merklich weniger wichtig ist als er es einmal war“. Obamas Sondergesandter für israelisch-palästinensische Verhandlungen, Martin Indyk, schrieb Anfang 2020, er sei – nachdem er sein Leben lang eine äußerst aktive Rolle der USA in der Region unterstützt habe – nun zu der Auffassung gelangt, es lohne sich nicht mehr.

Alle drei unterstützen ein deutliches Zurückschrauben der amerikanischen Ziele im Nahen Osten. Dabei geht es nicht nur darum, unnötige Militärinterventionen zu vermeiden. Tatsächlich erkennen einige Reformer die Notwendigkeit an, bestehende Einsätze gegen den sogenannten Islamischen Staat (IS) und dessen Verbündete fortzusetzen, wenngleich sie neue großangelegte und langwierige Interventionen vermeiden wollen. In erster Linie geht es ihnen darum, Amerikas traditionelle Verpflichtungen zu verringern, auch gegenüber Verbündeten wie den Golfstaaten.

Im Lager der Reformer gibt es dazu allerdings abweichende Meinungen. Sullivan und Daniel Benaim, der ebenfalls für die Obama-Regierung gearbeitet hat, haben sich dafür ausgesprochen, eine weitaus ambitioniertere und selbstbewusstere diplomatische Initiative zu ergreifen, um eine Einigung zwischen den regionalen Großmächten — Saudi-Arabien und Iran inklusive — zu erreichen; notfalls mit mehr Druck, als es die Obama-Regierung getan hat.

Die Restaurationisten haben sich beim Thema Nahost bislang eher bedeckt gehalten. Man kann annehmen, dass sie dort weitermachen wollen, wo Obama aufgehört hat – also das Iran-Abkommen wieder herstellen und mit den US-Verbündeten kooperieren, um Teheran einzuhegen und den IS zu bekämpfen. Auch könnte es einen Versuch geben, die Zwei-Staaten-Lösung zu retten, jedoch ohne dabei dramatischen Druck auf Israel auszuüben.

China, Kooperation der Demokratien, Außenwirtschaftspolitik, Naher Osten: Auf jedem dieser Politikfelder findet die Auseinandersetzung zwischen denjenigen statt, die keinen Anlass sehen, die Grundannahmen der Obama-Politik zu ändern, und denen, die genau dies tun wollen. Einige der Trennlinien verlaufen zwischen den Generationen, aber mit fließenden Übergängen. Niemand weiß sicher, wie Biden sich zu diesen Fragen positioniert; beide sind mit seiner Weltsicht kompatibel.

Restaurationisten wie die „2021 Democrats“  wären garantiert beide in einer Regierung Biden vertreten. Aber es ist eine offene Frage, ob es auch Reformer unter den höchstrangigen Persönlichkeiten in seinem außen- und sicherheitspolitischen Beraterstab geben wird. Das wahrscheinlichste Szenario ist, dass diese Trennlinien sich in einer Biden-Regierung fortschreiben und die internen wie die öffentlichen Debatten zur US-Außenpolitik prägen.

Dr. Thomas Wright ist Direktor des Center on the United States and Europe und Senior Fellow beim Project on International Order and Strategy der Brookings Institution.

Aus dem Englischen von Matthias Hempert.