Wir müssen reden: Für die umfassende Vermittlung einer Feministischen Außenpolitik

Bereits 2014 plädierten deutsche Entscheidungsträger:innen auf der Münchner Sicherheitskonferenz dafür, dass Deutschland international mehr Verantwortung übernehmen müsse. Doch die unter anderem vom damaligen Bundespräsidenten Joachim Gauck geforderte und dafür notwendige öffentliche Grundsatzdebatte zu deutscher Außenpolitik wurde anschließend nicht geführt. Auch im Bundestagswahlkampf 2021 waren außenpolitische Themen ein Nebenschauplatz, selten mehr als eine Frage von Journalist:innen wert und nichts, von dem Kandidat:innen annahmen, dass sie damit Stimmen gewinnen können.

Der 24. Februar 2022, der den Beginn des russischen Angriffskrieges gegen die Ukraine markiert, stellt in dieser Hinsicht eine Zäsur dar. Das öffentliche Verständnis dafür, dass auch Deutschland einen aktiven Beitrag zum Erhalt oder Wiederaufbau der europäischen Sicherheitsordnung leisten muss, wuchs. Auch wenn die deutsche Bevölkerung sich dagegen ausspricht, dass ihr Land in Europa eine militärische Führungsrolle einnimmt, wie die jüngsten Ergebnisse der Meinungsumfrage The Berlin Pulse der Körber-Stiftung zeigen, wollen 60 Prozent der Befragten, dass Deutschland auch langfristig mehr Geld in Verteidigung investiert. Gleichzeitig wächst die Einsicht, dass auch in Zeiten konventioneller Sicherheitsbedrohungen ein umfassender Sicherheitsbegriff erforderlich ist, bei dem die menschliche Sicherheit im Mittelpunkt steht.

Die Erstellung einer Nationalen Sicherheitsstrategie, die Anfang 2023 veröffentlicht werden soll, zementiert diesen Wandel. Und auch die Aufnahme einer Feminist Foreign Policy (FFP) in den Koalitionsvertrag zeugt von dem politischen Willen, Veränderung anzustoßen. Beide Vorhaben sollten auf der einen Seite Deutschlands Entscheidungsträger:innen außen- und sicherheitspolitische Leitlinien an die Hand geben, auf der anderen Seite aber vor allem auch der deutschen Bevölkerung einen Identifikationsrahmen bieten. Damit dieses Vorhaben Erfolg hat, muss ein Augenmerk auf der richtigen und umfassenden Kommunikation insbesondere mit der Bevölkerung liegen.

FFP: Zeitgemäßes Gegenmittel in der aktuellen geopolitischen Lage

Die Zeit könnte dafür nicht besser sein. Durch eine steigende Vernetzung sind Konflikte heutzutage nicht mehr regional zu denken. Vielmehr wirken sich auch Krisen, die geografisch weit entfernt scheinen, auf die hiesige Bevölkerung aus. Sichtbar wird dies aktuell zum Beispiel an Russlands Krieg in der Ukraine, der durch jahrzehntelange Abhängigkeiten von russischer Energie zu Preissteigerungen auf dem deutschen Gasmarkt führt. In der deutschen Bevölkerung ist das Bewusstsein für schwierige politische Entscheidungen und harte Kompromisse gestiegen. In Bezug auf China, sprechen sich fast 7 von 10 Befragten dafür aus, wirtschaftliche Abhängigkeiten zu reduzieren, auch wenn das zu wirtschaftlichen Einbußen für Deutschland führt.

Dieses Momentum sollte genutzt werden. Die Erstellung der FFP-Leitlinien bietet die Möglichkeit zu zeigen, dass FFP als Fortsetzung einer wertegeleiteten Außenpolitik diesen Mentalitätswandel in Reaktion auf den russischen Krieg in der Ukraine bedienen kann. Damit dies jedoch gelingt und nicht zu einer gesellschaftlichen Spaltung führt, ist die öffentliche Kommunikation dieses für Deutschland neuen außenpolitischen Ansatzes von größter Wichtigkeit. Es müssen sowohl Befürchtungen – etwa, dass sich FFP nur um die Belange der Frauen kümmere – sowie Berührungsängste – Feminismus und Außenpolitik als Debatte einer vermeintlich abgehobenen Elite – abgebaut werden.

Denn allein der Begriff wirkt oftmals als Reizwort und führt dazu, dass das Konzept spaltet, bevor die Inhalte bekannt sind. Dabei wirkt FFP avantgardistischer als sie ist. Zahlreiche Ansätze, die FFP zugrunde liegen, sind nicht neu: Das Konzept der menschlichen Sicherheit gewann beispielweise bereits nach dem Kalten Krieg an Relevanz. Und der Anspruch, Teilhabe und Repräsentation von Frauen zu stärken, ist Zentrum der etablierten Agenda Frauen, Frieden, Sicherheit. Gleichzeitig entwickelt FFP bereits bestehende Ansätze durch ihre intersektionale Herangehensweise weiter.

Diese erweitert den Fokus auf marginalisierte Gruppen und ihre entsprechenden Perspektiven, die von klassischer Sicherheits- und Außenpolitik bisher vernachlässigt wurden. Dadurch gewährleistet FFP, dass Außenpolitik inklusiver wird und sich verstärkt an den Bedürfnissen der Bevölkerung ausrichtet. Sie kann somit die Glaubwürdigkeit und Nahbarkeit der Außenpolitik stärken, der häufig elitäre Abgehobenheit vorgeworfen wird. Elementar ist nun, die Anschlussfähigkeit des Konzeptes zu gewährleisten und zu verhindern, dass FFP zum temporären Buzzword verkommt. Diese Gefahr besteht, da 46 Prozent der Deutschen den Begriff noch nie gehört haben und weitere 16 Prozent ihn zwar bereits gehört haben, jedoch nicht einmal ungefähr wissen, was er bedeutet. Der Anteil wird größer, je niedriger der formale Bildungsabschluss der Befragten und je älter sie sind. 

Erfahrungswerte nutzen: Multilateralismus

Hier sollte aus Erfahrungen vergangener Legislaturperioden gelernt werden. Ein Blick auf den in der deutschen Außenpolitik der letzten Jahre so präsenten Begriff des Multilateralismus und die damit verbundene von Deutschland und Frankreich initiierte „Allianz für den Multilateralismus“ kann dabei Lehren bieten. Denn obwohl es durch den russischen Angriffskrieg und die näher rückenden Wahlen in den USA 2024 von größter Aktualität ist, gelang es nicht, dem auch schon zuvor multilateralen Handlungsrahmen der deutschen Außenpolitik eine zusätzliche Dimension zu verleihen.

Vor allem in Bezug auf die Kommunikation mit der Öffentlichkeit blieb es bei einem im Koalitionsvertrag schwammig formulierten Konzept, das nicht an die Lebensrealität der deutschen Bevölkerung anschlussfähig gemacht wurde. Wie eine Umfrage der Körber-Stiftung von April 2019 zeigt, lagen beim Thema Multilateralismus Welten zwischen den beiden Sphären: Zwei Drittel der Deutschen konnten mit dem Begriff „Multilateralismus” nichts anfangen. FFP läuft als ebenso komplexer Begriff Gefahr, eine weitere außenpolitische Grundsatzdebatte zu prägen, zu der ein überwiegender Teil der Bevölkerung keinen Zugang hat - wie die jüngsten Umfrageergebnisse zeigen - oder sie von vorneherein ablehnt.

Eine Umbenennung ist zum jetzigen Zeitpunkt nicht mehr zu empfehlen, da das Konzept bereits seit vielen Jahren – spätestens seit der Einführung durch Schweden 2014 – darunter bekannt ist. Vielmehr sollte parallel zu der inhaltlichen Entwicklung der FFP-Leitlinien von Anfang an ein adressatenspezifisches Kommunikationskonzept mitgedacht und entwickelt werden, um die Inhalte der FFP und ihre Fähigkeit, aktuellen Herausforderungen zu begegnen, zu vermitteln.

Anschlussfähigkeit der FFP: Aktuellen Herausforderungen begegnen

Laut der Meinungsumfrage The Berlin Pulse der Körber-Stiftung nennen die meisten Deutschen seit 2017 vor allem drei Themen als die größte aktuelle Herausforderung für deutsche Außenpolitik: Umwelt und Klima (2022: 18% der Nennungen), Krisen und Konflikte (2022: 56%) und Migration, die mit Ausnahme von 2022 stets mit am häufigsten bei dieser Frage genannt wurde (2021: 20%, 2022: 5%).

Diese Herausforderungen bedingen und verstärken sich gegenseitig. Sie unabhängig voneinander zu betrachten, ist daher nicht zielführend. Sichtbar wird dies zum Beispiel beim Krieg in der Ukraine: Dieser findet vor dem Hintergrund andauernder Auswirkungen der Covid-19-Pandemie und den zunehmenden Effekten der Klimakrise statt. Dadurch wird die durch den Krieg ausgelöste Ernährungsunsicherheit auch in anderen Teilen der Welt verschärft, was die Gefahr einer weitverbreiteten Hungersnot verstärkt, Staaten destabilisiert und die Menschen zur Flucht aus ihren Heimatländern zwingt.

Betroffen sind von diesen Krisen vor allem die Zivilbevölkerung – Frauen und marginalisierte Gruppen in besonderem Maße. Diese größere Vulnerabilität in Konflikten und Krisen wurde bereits im Jahre 2000 in der Resolution 1325 des UN-Sicherheitsrats festgelegt. Und trotz ihrer überproportionalen Betroffenheit sind Frauen und marginalisierte Gruppen weiterhin massiv unterrepräsentiert. Dabei wird ein Prozess umso nachhaltiger, je mehr Perspektiven er vereint – insbesondere in Krisen, bei denen menschliche Sicherheit auf dem Spiel steht. So ist die Wahrscheinlichkeit, dass Friedensvereinbarungen länger als 15 Jahre halten, 35 Prozent höher, wenn Frauen mit am Prozess beteiligt waren.

Aufgrund ihrer Bedrohung für menschliches Leben benötigen diese Krisen schnelle Antworten, die jedoch über eine kurzfristige Symptombekämpfung hinausgehen müssen: Die meisten dieser Konflikte entstanden durch eine jahrzehntelange Zementierung von globaler Ungerechtigkeit. Daher muss nun an der Wurzel angesetzt werden, indem der Zusammenhang zwischen verschiedenen Herausforderungen erkannt und ihnen gleichwertige Relevanz eingeräumt wird.

FFP kann hierbei mit ihren Kernelementen – der Fokus auf menschliche Sicherheit, die stärkere Beteiligung von Frauen und marginalisierten Gruppen an Entscheidungsprozessen sowie die Einbeziehung betroffener Perspektiven – helfen. Neben der Fähigkeit, kurzfristige Abhilfe zu leisten, ist sie dadurch befähigt, auch langfristigere Zusammenhänge nicht aus den Augen zu verlieren. Sie kann somit gleichzeitig Ursachenbekämpfung, Krisenantwort und langfristige Prävention abdecken und verliert dabei Themen, die nicht den klassischen Sicherheitsbedrohungen entsprechen, nicht aus den Augen.

FFP stellt damit also auf der einen Seite ein zeitgemäßes Gegenmittel für die aktuelle geopolitische Lage dar. Zum anderen bietet sie einen Instrumentenkasten für die Herausforderungen an, die aus der Sicht der Bevölkerung am drängendsten sind. Deutsche Außenpolitik kann mit ihrer Hilfe auf die (Sicherheits-) Bedürfnisse der eigenen Bevölkerung eingehen und damit sowohl bei einer breiteren Öffentlichkeit als auch politischen Entscheidungsträger:innen erfolgreich sein, wenn es gelingt diese Kompetenzen verständlich zu vermitteln. Eine erfolgreiche Vermittlung sollte die folgenden drei Aspekte berücksichtigen:

Drei Handlungsempfehlungen

Erstens sollte bei der Kommunikation zwischen inhaltlichen und begrifflichen Debatten unterschieden werden. FFP muss als umfassendes Konzept der Außenpolitik präsentiert und vermittelt werden, das über die Belange von Frauen und Mädchen hinaus geht. Symbolische Verknüpfungen, die sich ausschließlich auf einen begrenzten Begriff der FFP beziehen, sollten vermieden werden (so z.B. die Veröffentlichung der Leitlinien am 8. März, der den Weltfrauentag markiert).

Durch den aufgeladenen Begriff gehen die Inhalte einer FFP in Diskussionen oftmals verloren. Um Debatten zu ermöglichen, die über Begrifflichkeiten hinausgehen, wäre ein finnisch-schwedisches Kommunikationsmodell denkbar, das zwischen der Vermittlung der Inhalte und der Debatte des Feminismus-Begriffes unterscheidet. Während frühere Regierungen in Schweden ihre Außenpolitik mit dem Label der Feministischen Außenpolitik versahen, bediente sich Finnland zwar nicht eines solchen Branding, richtete seine Außenpolitik jedoch oftmals an den Prinzipien der FFP aus.

In der öffentlichen Kommunikation außenpolitischer Entscheidungen sollte vorrangig das finnische Model angewandt werden. Dies beinhaltet die regelmäßige Thematisierung von Kernelementen Feministischer Außenpolitik, positioniert diese jedoch nicht notwendigerweise unter dem Begriff der FFP (siehe Rede von Außenministerin Annalena Baerbock bei der 10. Überprüfungskonferenz des Nuklearen Nichtverbreitungsvertrages). Dies stärkt den Ansatz, FFP als Arbeitsmethode zu nutzen, die sich querschnittlich durch alle Themen zieht. Gleichzeitig verringert dieser Ansatz die Gefahr, dass FFP zum Buzzword verkommt.

Gleichzeitig sollte in der Manier der, zumindest früheren schwedischen Regierungen, die den Begriff FFP proaktiv nutzten um ihre Außenpolitik zu beschreiben, das Konzept gezielt mit Entscheidungsträger:innen, den Ministerien und der Fachöffentlichkeit weiterentwickelt werden. Dabei sollte ein besonderes Augenmerk auf Mängeln und Erfolgen in der Umsetzung liegen. Dieser Dialog ist notwendig, um Accountability herzustellen und den Diskurs stetig weiterzuentwickeln. Auch in der Kommunikation mit internationalen Partnern sollte der Begriff gezielt verwendet werden, um Allianzen zu herzustellen (vgl. Allianz für den Multilateralismus).

Zweitens muss die Vermittlung mit Hilfe von verschiedenen Formaten stattfinden, die sich jeweils an unterschiedliche Zielgruppen richten. Bundestagsabgeordnete sind treibend bei der Bildung öffentlicher Meinung. FFP und die entsprechenden Leitlinien müssen frühzeitig im Bundestag und mit Abgeordneten diskutiert werden. Hier sollte der Fokus auf einer sachlichen, inhaltlichen Debatteliegen und der Frage, wie und in welchen Bereichen FFP angewandt werden kann. In Zusammenarbeit mit Expert:innen sollte dieser Austausch unabhängig und parteiübergreifend in Form von vertraulichen Hintergrundgesprächen oder im Rahmen öffentlicher Anhörungen gestaltet und moderiert werden. Dafür können Expert:innen anwendungsbezogene und lösungsorientierte Inputsgeben. Die vertraulichen Gespräche befördern, dass FFP als Querschnittsthema in Debatten des Bundestages und spezifisch der Ausschüsse etabliert wird. Unterstützt werden kann dies durch die Ernennung eines:einer Abgeordneten als Koordinator:in oder Beauftragte:r für FFP. Dies würde eine enge Anbindung zwischen Bundestag und Auswärtigem Amt gewährleisten.

Und dann gibt es noch die Öffentlichkeit. Im Dialog mit der Bevölkerung sollten Kernprinzipien der FFP wie oben genannt im finnischen Model diskutiert werden. Dies kann in Bürgerdialogen stattfinden, die den Fokus auf Inhalte und Anwendungsmöglichkeiten der FFP legen. Somit wird befördert, dass FFP in der breiten Öffentlichkeit ankommt, ohne dass die Umsetzung durch Fragen der Identifikation mit dem Begriff des Feminismus erschwert wird.

Gleichzeitig ist eine gesellschaftliche Grundsatzdebatte zum Konzept des Feminismus notwendig. Diese könnte von anderen Ministerien als dem Auswärtigen Amt, angestoßen werden (Ministerium für Bildung oder Familie), mit dem Ziel ein breiteres Verständnis des intersektionalen Feminismus zu erreichen und Berührungsängste mit dem Thema FFP abzubauen ohne FFP mit Erwartungen zu überfrachten.

Drittens ist ein regelmäßiges Monitoring der öffentlichen Meinung und Evaluation der Kommunikationsstrategie im Nachgang zur Veröffentlichung der FFP-Leitlinien von größter Relevanz. Ein Augenmerk sollte bei der politischen Kommunikation auf ihre Evaluationgelegt werden. So können jährliche Umfragen zeigen, inwiefern sich die öffentliche Wahrnehmung zu Feministischer Außenpolitik gewandelt hat und wieso. Mithilfe dieser Ergebnisse kann die Kommunikationsstrategie angepasst und zielgruppengerecht verbessert – und der Wichtigkeit öffentlicher Meinung Rechnung getragen werden.

Allianzen herstellen, Multilateralismus stärken

Die oben genannten Empfehlungen sollen dazu beitragen, dass eine FFP ihr Potenzial als eine zeitgemäße Antwort auf aktuelle Problemlagen voll entfalten kann. Dies gelingt nur, wenn die Bevölkerung und politische Entscheidungsträger:innen in diesen Prozess eingebunden werden.

Doch darüber hinaus bietet FFP die Möglichkeit, Allianzen zu bilden und den Multilateralismus zu stärken. Dazu sollte die Debatte zu FFP auch über die deutschen Grenzen hinaus gehen. Um dies zu gewährleisten, müssen die Leitlinien auch internationalen Partnern zugänglich gemacht und kommuniziert werden. Dies beinhaltet die Veröffentlichung von Anfang an auf Englisch - eine Chance, die beim Weißbuch Multilateralismus der Bundesregierung erst mit einiger Verspätung genutzt wurde.

Denn neben der deutschen Innensicht sollte auch die internationale Rolle Deutschlands bei der Entwicklung der Leitlinien mitgedacht werden. Schon zum aktuellen Zeitpunkt schaut man in zahlreichen Ländern, so zum Beispiel in Indien, Chile und Australien, auf den deutschen Prozess - besonders nachdem Schweden sich seiner FFP entledigt hat. Schafft es Deutschland, eine ambitionierte FFP zu entwickeln, die gleichzeitig umsetzbar ist? Der geopolitische Kontext ist dynamisch, die Verkündigung der Zeitenwende hat einen Wandel der deutschen Außenpolitik versprochen. Bei der Formulierung der Leitlinien zu Feministischer Außenpolitik sollte Deutschland dieser internationalen Erwartungshaltung gerecht werden.