Wege finden, wenn Ressourcen schwinden

Energiesicherheit gehört zu den Themen, die sich im politischen Diskurs und in wiederkehrenden Zyklen großer Konjunktur erfreuen. Der Versuch, die vielfältigen Facetten der Debatte einer Gesamtschau zu unterziehen, führt jedoch zu einem eher irritierenden Befund. Die Bandbreite der vermeintlichen Lösungsansätze ist deutlich größer als die Prägnanz der Problemstellungen. Auf der einen Seite wird Energieautarkie gefordert, auf der anderen Seite ruft man nach politischer Absicherung wirtschaftlicher Tätigkeiten bei der Ausbeutung von Energierohstoffen in entlegenen Regionen der Erde. Angemahnt werden dezidierte energietechnologische Präferenzen (von Energieeffizienz und erneuerbaren Energien bis zum Ausbau der Kohle- und Kernkraftnutzung), auch werden das Versagen marktwirtschaftlicher Mechanismen für den Energiesektor gebrandmarkt und die Notwendigkeit außen- und sicherheits-politischer Interventionen postuliert.

In anderen Diskursen wird dagegen vor allem auf die Schlüsselrolle marktwirtschaftlicher Verflechtung und eine verstärkte Marktliberalisierung zur Erhöhung der Energiesicherheit abgestellt. Energiesicherheit wird als komplementärer Ansatz zur Klimapolitik hervorgehoben und im anderen Kontext als möglicher neuer Aufgabenbereich der NATO bis hin zur Einrichtung einer Energie-NATO diskutiert. Die Bandbreite der Diskussion reicht von der Definition von Energiesicherheit als „Verfügbarkeit erschwinglicher und ökologisch nachhaltiger Energiequellen“ bis zur „Verfügbarkeit von Energiequellen für diejenigen, die bereit sind, dafür den Marktpreis zu bezahlen“.

Öl als Waffe

Angesichts der Vielschichtigkeit des Themas Energiesicherheit ist ein differenzierter Blick sinnvoll, der zwischen der materiellen und der ökonomischen Problemdimension unterscheidet. Wenn von der materiellen Energiesicherheit die Rede ist, dann wird vorrangig auf die rein physische Verfügbarkeit von -Energierohstoffen abgestellt. Versorgungsengpässe können sich aus zur Neige gehenden Rohstoffvorkommen ergeben. Im Vordergrund der Debatte steht hier traditionell die weltweite Ölversorgung, bei der je nach Perspektive der Förderhöhepunkt unmittelbar bevorsteht oder aber die Diskussion zumindest in den nächsten zwei bis drei Dekaden deutlich an Brisanz gewinnen wird.

Die zweite und für einen deutlich kürzeren Horizont relevante Gefährdung ist die politisch motivierte Unterbrechung der Rohstoffversorgung durch die Förderstaaten. Als Referenz hierfür gilt traditionell der Versuch der arabischen Ölförderstaaten in den siebziger Jahren, die „Ölwaffe“ einzusetzen. Ähnlich rezipiert wird zumindest in einigen Diskursen die Rolle Russlands in der Erdgasversorgung. Perspektivisch einzuordnen wären hier auch gewaltsame Auseinandersetzungen zur Ressourcensicherung – bis hin zu Ressourcenkriegen.

Eine ganz andere Dimension der materiellen Versorgungssicherheit ergibt sich schließlich mit Blick auf Unterbrechungen oder Begrenzungen des Transports von Energierohstoffen durch oder in Transitstaaten, entweder durch das Agieren der jeweiligen Staaten oder durch nichtstaatliche Akteure (terroristische Angriffe etc.). Typischerweise werden diese Problemdimensionen vor allem auf die fossilen Energierohstoffe bezogen, und hier insbesondere auf Mineralöl und Erdgas. Es sollte aber nicht unterschätzt werden, dass einige der genannten Probleme durchaus auch für nukleare Brennstoffe an Bedeutung gewinnen können – hinsichtlich der Verfügbarkeit von Uran, aber auch mit Blick auf die aktuell diskutierte Zentralisierung und Internationalisierung der nuklearen Brennstoffversorgung. Mittel- und langfristig können sie sogar für einige erneuerbare Energien eine Rolle spielen. Entwicklung globaler Biomassemärkte, Erzeugung von Strom bzw. Wasserstoff in sehr sonnen- oder wasserkraftreichen Regionen der Erde und Übertragung in die Verbrauchszentren lauten hier die Stichworte.

Verletzbare Volkswirtschaften

Wieder anders wird die Perspektive, wenn wir auf die ökonomische Dimension von Energiesicherheit schauen. Hier stehen nicht die Lieferunterbrechungen an sich im Vordergrund, sondern die wirtschaftliche Verletzbarkeit von Verbrauchern und Volkswirtschaften durch die Entwicklung der Energieträgerpreise. So kann sich bei langfristig steigenden Energiepreisen eine erhebliche wirtschaftliche Verletzbarkeit auf der Verbraucherseite ergeben. Der massive Ölpreisanstieg in den letzten Jahren hat verdeutlicht, dass diese Verletzbarkeit für hoch entwickelte und wirtschaftlich starke Industriestaaten nicht so gravierend ist wie für weniger entwickelte Staaten, die einen deutlich höheren Teil ihrer Wirtschaftskraft für die Energieversorgung aufwenden müssen.

Und dann ist da noch die zunehmende Volatilität der Energiepreise. Kurzfristig stark schwankende Energiepreise können gravierende Folgen vor allem für die Aktivitäten haben, die diesen Preissteigerungen ungedämpft ausgesetzt sind und bei denen kurzfristige Anpassungsreaktionen nur begrenzt möglich sind. Ein gutes Beispiel hierfür sind die sehr unterschiedlichen Auswirkungen der massiven Preissteigerungen für Mineralölprodukte auf die Kraftstoffpreise für Endkunden in den USA und in Europa. Kurzfristig und im Gesamtmarkt stark ansteigende bzw. sehr volatile Energiepreise sind dabei auch das herausragende Problem für den Fall, dass es in einzelnen Förder- oder Transitregionen zu Lieferunterbrechungen kommen sollte. Dabei beschränkt sich das Problem der ökonomischen Verletzbarkeit nicht auf einzelne Energieträger, sondern ist – zumindest für die global gehandelten Brennstoffe – eng mit der Preisentwicklung verknüpft. So schlagen sich Preisveränderungen auf den internationalen Ölmärkten erfahrungsgemäß auch schnell in den Märkten für Erdgas und Steinkohle und in der Tendenz auch auf dem Markt für Kernbrennstoffe nieder. Kommt noch hinzu, dass die wirtschaftlichen Effekte von Energiepreissteigerungen zumindest mittelfristig nicht nur die Verletzbarkeit der Verbraucherseite erhöhen, sondern auch das ökonomische Potenzial der Anbieter gefährden.

Ein solcherart umfassender Blick auf die Energiesicherheit macht deutlich, dass sich bei Berücksichtigung der ökonomischen Dimension die Handlungsstrategien in einem anderen Licht darstellen als bei einer Fokussierung allein auf Lieferunterbrechungen. Bei zunehmend integrierten globalen Energiemärkten ist eine vorrangige Orientierung auf Importabhängigkeit mit Blick auf die wirtschaftliche Verletzbarkeit nicht sinnvoll. Selbst die im jeweils eigenen Einflussbereich geförderten Energieträger werden nur zu Weltmarktpreisen verfügbar sein. Auch die These, dass der Wettbewerb um zukünftig knapper werdende Energieressourcen nicht mehr auf den Energiemärkten, sondern durch Aneignung der Förderstätten oder sogar über Ressourcenkriege ausgetragen wird, bleibt vor diesem Hintergrund zweifelhaft.

Die Befürchtungen hinsichtlich des Engagements chinesischer oder anderer Unternehmen aus Schwellenländern in der Rohstoffgewinnung Afrikas sind mit Blick auf die traditionellen und aktuell nochmals deutlich zunehmenden Engagements westlicher Unternehmen in der Förderung (Upstream-Bereich) meist wenig konsistent. Warum soll sich die Rationalität zunehmend global agierender chinesischer Unternehmen langfristig von der westlicher Unternehmen unterscheiden, die ja vor allem versuchen, an den hohen Renten in der Ressourcenförderung teilzuhaben? Gerade in einer zunehmend verflochtenen Weltwirtschaft ist die Abkopplung einzelner Versorger von den globalen Preistrends – die ja gegebenenfalls Rohstoffknappheiten widerspiegeln – extrem unwahrscheinlich und letztlich auch nicht sinnvoll. Denn inzwischen herrscht ein breiter Konsens, dass das Ausblenden von über den Weltmarkt vermittelten Knappheitssignalen die Probleme auch für die Energiesicherheit eher verschärfen als mindern dürfte.

Ähnlich asymmetrisch verläuft die Debatte um die Diversifizierung von Energiebezügen und -belieferungen. Während von der Verbraucherseite die Diversifizierung der Energieträgerbezüge meist als sinnvolle Strategie zur Erhöhung der Energiesicherheit bewertet wird, werden die Bemühungen der Produzenten zur Diversifizierung ihres Absatzes oft als Bedrohung eingeordnet. Und auch hier stellt sich die Frage, ob ein politisch induzierter – also über die Diversifizierungsansätze der beteiligten Unternehmen hinausgehender – Abbau der wirtschaftlichen Verflechtungen über den Energiehandel, etwa zwischen Europa und Russland, wirklich als langfristig tragfähiger Ansatz angesehen werden kann.

Schnittmengen mit der Klimapolitik

Gerade vor diesem Hintergrund ist die derzeitige Verengung der allgemeinen Diskussion um Energiesicherheit auf die Importanteile bestimmter Energieträger überaus problematisch. Dies gilt umso mehr, wenn die Konzentration auf „heimische“ Energieträger zu Reibungen mit anderen Politikbereichen (etwa in der Klimapolitik durch eine massive Ausweitung der Kohlenutzung) führt, aus denen wiederum andere Sicherheitsprobleme erwachsen können. Gerade für die langfristige Sicherung der Energieversorgung führt eine Orientierung der notwendigen Maßnahmen an den Schnittmengen mit der Klimapolitik – etwa bei den Stichworten Energieeffizienz oder erneuerbare Energien – vor allem ökonomisch gesehen auf einen gangbaren und robusten Entwicklungspfad.

Es wäre auch aus Sicht der Energiesicherheit um ein Vielfaches sinnvoller, den Verbrauch fossiler Energien auf ein klimagerechtes Niveau zurückzuführen, als eine vermeintliche Unabhängigkeit von Energieimporten anzustreben. Die teilweise darüber hinausgehend diskutierten, langfristig angelegten politischen Strategien wie staatliche Diversifizierungsvorgaben für Energiebezüge oder Zielvorgaben für Energieimporte führen in der Gesamtschau wahrscheinlich nicht zu einer signifikanten Erhöhung einer umfassend begriffenen Energiesicherheit. Eine andere Situation ergibt sich hinsichtlich der Flankierung des notwendigen Infrastrukturausbaus und -zugangs. Hier wird ein erhebliches staatliches Engagement unausweichlich bleiben. Ein wesentliches Motiv dafür muss auch sein, dass die Infrastruktur zwar einerseits privat finanziert wird, aber gleichzeitig ein möglichst umfassender und nicht diskriminierender Zugang für Dritte ermöglicht werden muss.

Kurz- und mittelfristig verbleibt uns eine Reihe von Hausaufgaben, die derzeit – im Gegensatz zu den vielfältigen Bekundungen zur herausragenden Rolle der Energiesicherheit – keineswegs widerspruchsfrei angegangen werden. Maßnahmen zur Energiebevorratung etwa haben sich als wichtiges Element der Energiesicherheitspolitik erwiesen. Wirksame Problemlösungsbeiträge des komplexen Krisenmechanismus der Internationalen Energieagentur (IEA) für den Fall kurzfristiger Verknappungen des Ölangebots (Vorratshaltung für mindestens 90 Tage, Aufstellung von Maßnahmenplänen zur kurzfristigen Verbrauchsreduktion etc.) werden jedoch in Zukunft erheblich vom Umfang der chinesischen und indischen Ölimporte abhängig sein, die bisher vom System nicht erfasst sind. Eine Einbeziehung dieser Staaten stellt aber die Verfasstheit der IEA als Teil der OECD massiv in Frage; zumindest die IEA wird sich also für diese neuen Großakteure auf den globalen Energiemärkten öffnen müssen. Noch ist hier aber kein Prozess erkennbar, der mit einer Dynamik vorangetrieben würde, die der deklamatorischen Dringlichkeit des Themas Energiesicherheit entspräche.

Energie für Europa

Wenn weiterhin vor allem kurzfristige Lieferunterbrechungen bei Erdgas aus Russland oder anderen Nicht-OECD-Regionen als gravierendes Problem postuliert werden, müssen für Erdgas ähnliche Strategien für Bevorratung und kurzfristige Reaktionsmaßnahmen wie in der Ölversorgung verfolgt werden. Diese werden angesichts des Binnenmarkts für Energie eine starke Rolle europäischer Institutionen notwendig machen. Der energiepolitische Kompetenztransfer hin zu europäischen Institutionen gehört aber zu den hoch sensiblen Aspekten der europäischen Integration. Wenn Energiesicherheit wirklich eine herausgehobene Rolle zukommen soll, dann werden starke europäische Kompetenzen unausweichlich. Derzeit verfolgt aber eine ganze Reihe von Mitgliedsstaaten eher die Strategie, sich bilateral mit wichtigen Förderländern zu verständigen. Die Entwicklung starker europäischer Einflussoptionen befördert das nicht unbedingt.

Eher kontraproduktiv erweisen sich die offensichtlich zunehmenden Vorbehalte gegenüber marktorientierten Mechanismen. Mit Verweis auf die dominierenden Akteure bei der Öl- und vor allem der Erdgasförderung wird so auf die Etablierung „nationaler Champions“ gesetzt, denen einerseits eine erhebliche Verhandlungsmacht gegenüber den Produzenten und ein besonderes Potenzial zur Beteiligung an den Förderaktivitäten zugestanden wird, die aber andererseits im EU-Binnenmarkt eine höchst problematische Rolle spielen. Wenn aber die Verbindung von Upstream- und Downstream-Aktivitäten (also in Förderung, Verarbeitung und Absatz) mit Blick auf europäische Firmen zu einer maßgeblichen Verbesserung der Energiesicherheit beitragen kann, dann stellt sich die Frage, warum ein stärkeres Engagement der Upstream-Akteure beim Energieabsatz innerhalb der EU nicht zu vergleichbaren Resultaten führen könnte. Eine stärkere Ausrichtung des EU-Binnenmarkts auf wettbewerbliche Strukturen und eine kraftvolle Regulierung von Marktstrukturen und Marktmacht könnten solche Beteiligungen wirkungsvoll absichern. Dieser Handlungsoption steht aber wiederum die Konzentration auf „nationale Champions“ mit hoher Marktdominanz entgegen. Dadurch ergibt sich eine für die Energiesicherheit problematische politische Blockade. Eingedenk der materiellen und ökonomischen Dimensionen von Energiesicherheit sollte sich daher eine politische Strategie zur Energiesicherheit vor allem an den folgenden Eckpfeilern ausrichten:

• Rückführung des Verbrauchs fossiler Energieträger auf ein klimapolitisch verträgliches Maß anstelle einer Konzentration auf die Unabhängigkeit von Energieimporten;
• Ausweitung der existierenden Bevorratungs- und Krisenmechanismen auf die Erdgasversorgung;
• effektive Einbeziehung der wichtigsten Schwellenländer in die existierenden Bevorratungs- und Krisenreaktionsmechanismen der Industriestaaten;
• staatliche Flankierung des notwendigen Infrastrukturausbaus, auch zur Sicherung eines nichtdiskriminierenden Infrastrukturzugangs;
• Verstärkung von Marktintegration, Marktmechanismen und stringent an Wettbewerb orientierter Marktregulierung anstelle einer Konzentration auf nationale Champions, Marktabschottung und andere eher machtpolitisch ausgerichtete Strategien;
• eine deutlich stärkere Integration der europäischen Energiepolitik (inklusive einer starken außenpolitischen Komponente) anstelle einer fragmentierten und bilateral ausgerichteten Politik der Mitgliedsstaaten.

Energiesicherheit wird vor diesem Hintergrund ein kontrovers diskutiertes Thema bleiben. Die Spezifikation der zu lösenden Energiesicherheitsprobleme und eine sorgfältige Analyse der sicherheitsrelevanten Wechselwirkungen mit anderen Politikbereichen wären jedoch wichtige Schritte zu einer augeklärten Debatte.

Dr. FELIX CHRISTIAN MATTHES,  geb. 1962, ist Koordinator des Bereichs Energie- und Klimaschutz am Öko-Institut in Berlin.