Wege aus dem Schattenhandel

Bei den sogenannten Sündensteuern können die Besteuerungsziele im Widerspruch zueinander stehen. Während höhere Steuereinnahmen unter sonst gleichen Bedingungen durch mehr Konsum entstehen, will ein gesundheitspolitisch motiviertes Lenkungsziel den Konsum gerade einschränken. 

Politisch ist „lasterhaften Konsum“ dann unerwünscht, wenn er mit negativen Gesundheitswirkungen verbunden ist. Ihn gesetzlich zu verbieten, hat allerdings historisch betrachtet noch nie gut funktioniert. Das zeigen die Erfahrungen der Alkoholprohibition in den USA zwischen 1920 und 1933 oder die derzeitige Drogenpolitik vieler Länder. 

Konsumenten verschwinden nicht vom Markt, sie wandern in den illegalen Markt ab. Schwarzmärkte aber entziehen sich der staatlichen Kon­trolle und können nicht besteuert werden. Eine Sicherung der Produktqualität fehlt ebenso wie der Verbraucherschutz. Fehlende Transparenz schafft ein Informationsungleichgewicht zwischen Nachfragern und Anbietern. Um ein Marktversagen abzuwenden, muss staatliche Regulierung Schwarzmärkte also möglichst klein halten. Das gelingt, indem man ein legales, wettbewerbsfähiges Gegenangebot schafft. Dann partizipiert der Staat auch an den Einnahmen aus der sogenannten Sündenbesteuerung. 

Geduldete Illegalität

Die Größe eines Schwarzmarkts wird in besonderem Maße von der Steuerpolitik beeinflusst. Mit jeder Steuererhöhung, die das legale Angebot unattraktiver macht, wandern Anbieter und Kunden in den illegalen Markt ab und verbleiben meist dort. Neben einer hohen Steuerlast bieten auch mangelnde legale Alternativen, milde Strafen und eine geringe Wahrscheinlichkeit, erwischt zu werden, Anreize für ein Engagement auf dem Schwarzmarkt.

Bereits der Ökonom und Nobelpreisträger Gary S. Becker hat 1968 mit seiner ökonomischen Theorie der Kriminalität gezeigt, dass illegales Verhalten dann zunimmt, wenn die erwarteten Gewinne die befürchteten Strafen übersteigen. 

Illegales Verhalten verursacht erhebliche volkswirtschaftliche Kosten; die zur Bekämpfung notwendigen öffentlichen Mittel für Personal und Ausstattung von Exekutive und Justiz sind allerdings knapp. Damit kann der Staat Schwarzmärkte nicht vollständig beseitigen. 

Aber will er das überhaupt? Ein Interesse an der Existenz von Schwarzmärkten dürfte der Staat nicht haben. Insoweit aber eine Steuererhöhung den Einnahmeausfall, der durch das Abwandern in die Illegalität entsteht, (über-)kompensieren soll, duldet der Staat die Schattenwirtschaft und ihr Wachstum. 

Ein direkter Zusammenhang zwischen dem gesetzlichen Rahmen für den legalen Markt und der Entwicklung von Schwarzmärkten zeigt sich beim Glücksspiel. Das legale Glücksspiel in Deutschland ist in den vergangenen Jahren immer unattraktiver geworden. 

Zum Schutz der Spieler wurden Spieldauer, Einsatz- und Verlustmöglichkeiten begrenzt. Die Anzahl der erlaubten legalen Geldspielgeräte in Gastronomiebetrieben wurde von drei auf zwei gesenkt und die Geräteanzahl in Spielhallen auf zwölf reduziert. Das stark wachsende Online-Glücksspiel erhielt ebenfalls einen strengen regulatorischen Rahmen. 

Das hat jedoch nicht dazu geführt, dass sich das pathologische Spielverhalten reduziert hat. Spieler sind auch nicht zu Nichtspielern geworden. Spieler und Anbieter sind vielmehr massenhaft in die Schattenwirtschaft abgewandert. 

Neben illegalen Spielen im Internet ist auch die Anzahl der illegalen Geldspiel­automaten stark gewachsen. So sind in den vergangenen zehn Jahren gut 40 Prozent der legalen Geräte verschwunden. Der Anteil illegaler Geräte wird auf bis zu 46 Prozent geschätzt. Auch der Anteil illegaler Spielstätten hat zugelegt. Der jährliche Umsatz aus dem illegalen Spiel wird mit sechs Milliarden Euro beziffert. 

Damit entgehen dem Staat beträchtliche Steuereinnahmen. Illegale Glücksspielautomaten werden oft aus dem Ausland eingeführt. Sie sind in Deutschland nicht zugelassen, entziehen sich staatlicher Kontrolle, haben keine Ein- und Auszahllimits, keine Zwangspausen und deckeln die Gewinne und Verluste nicht. Ein Spieler- und Jugendschutz kann so nicht gewährleistet werden. 

Steuerhinterziehung, Bandenkriminalität, Gewalt- und Drogendelikte sind eng mit dieser Schattenwirtschaft verbunden und können eine internationale Dimension haben. 

Mit der Spielverordnungsnovelle aus dem Jahr 2014 sollte eigentlich der Jugend- und Spielerschutz verbessert werden, ohne den legalen Markt zu schwächen. Steuerhinterziehung sollte bekämpft und Geldwäsche verhindert werden. 

Diese Ziele wurden bislang nicht erreicht. Die starke Regulierung hat lediglich den wirtschaftlichen Betrieb legaler Geräte und Spielstätten weniger lohnend gemacht.Auf dem Schattenmarkt können Betreiber erheblich höhere Einnahmen ­erzielen. Der Fiskus ­erhält daraus aber keine Steuereinnahmen. Die bundesweit immer finanzschwächer werdenden Kommunen versuchen, ihre Einnahmen auch über höhere Vergnügungssteuern zu steigern. Das trägt freilich nicht dazu bei, legale Geschäfte rentabler zu machen. 

Defizite beim Vollzug, unzureichend geschultes Personal und fehlende Zusammenarbeit zwischen den Behörden haben zur Ausbreitung des illegalen Glücksspiels beigetragen. Hier zeigt sich konkret, dass die Schattenwirtschaft staatlich toleriert wird. Ohne ein Gegensteuern wird das illegale Spiel weiter wachsen. 

Der Glücksspielstaatsvertrag von 2021 wird im Jahr 2026 evaluiert. Ein Jahr später steht eine weitere Novellierung der Spielverordnung an. Mit einer Anpassung des Regulierungsrahmens könnten Spieler wieder stärker am legalen Markt teilnehmen. Dazu sollten über steuerliche und nichtsteuerliche Maßnahmen die Wirtschaftlichkeit legaler Angebote gesteigert sowie Sanktionen und Kontrollen erweitert werden. Das käme auch dem Jugend- und Spielerschutz zugute. 

Stellschraube Steuerstruktur

Auch der Tabakmarkt unterliegt einer engmaschigen Regulierung, die, noch stärker als beim Glücksspiel, durch die Steuerpolitik beeinflusst wird. Hinzu kommt, dass bei Tabakwaren die Besteuerungsziele und damit auch die Zielkonflikte besonders vielfältig sind. Ein optimal ausbalanciertes Tabaksteuersystem sichert dem Staat Einnahmen, verfolgt gesundheitspolitische Ziele, trägt den Ausweichreaktionen im Tabakmarkt Rechnung und berücksichtigt Verteilungseffekte.

Entscheidende Stellschraube bei der Tabakbesteuerung ist neben der Steuerhöhe die Ausgestaltung der ­Steuerstruktur. Der ökonomischen Literatur zufolge ist eine Steuerstruktur dann optimal, wenn sie möglichst wenig verzerrend wirkt, also möglichst geringe unerwünschte Ausweichreaktionen auslöst und gegebenfalls zudem Lenkungsziele erfüllt. 

Legale Ausweichmöglichkeiten können in steuergünstigerem Feinschnitt oder neuartigen, potenziell weniger gesundheitsschädlichen Produkten wie erhitztem Tabak oder E-Zigaretten bestehen. Illegale Ausweichmöglichkeiten sind auch hier im Wesentlichen das Abwandern in die Schattenwirtschaft, also der Erwerb von Tabakwaren auf Schwarzmärkten. 

Für die Gesellschaft und den Fiskus ist ein Ausweichen auf steuergünstigere Tabakalternativen deutlich vorteilhafter. Deshalb sollten unterschiedliche Tabakprodukte mit unterschiedlichen Sätzen besteuert werden. 

Damit wird zugleich ein günstigerer Verteilungseffekt der Tabaksteuer ausgelöst, da einkommensschwächere Konsumenten in der Regel preissensibler sind. Konsumverzicht kann hier nicht als eine unerwünschte Ausweichreaktion verstanden werden, weil die Tabaksteuer ja unter anderem den Konsum von Tabakwaren einschränken soll. 

Während die Steuerstruktur den Ausweichreaktionen Rechnung tragen muss, wird die absolute Höhe der Tabaksteuer durch illegalen Handel und insbesondere durch die Möglichkeit legaler Grenzeinkäufe (Cross-Border-Shopping) im nahen, preisgünstigeren Ausland begrenzt. Je größer die Unterschiede in der Besteuerung – und damit auch im Preis – zwischen zwei benachbarten Ländern sind, desto größer ist der Anreiz für grenzüberschreitenden legalen und illegalen Tabakwarenhandel. 

Innerhalb der EU gibt es bei Tabakwaren ein erhebliches, hauptsächlich steuerbedingtes Preisgefälle. So liegt der Durchschnittspreis einer Zigarettenpackung laut EU-Kommission im Jahr 2025 zwischen 3,12 Euro (Bulgarien) und 16,04 Euro (Irland). Noch größer ist das Preisgefälle zu Anrainerstaaten der EU. In Belarus etwa kostet eine Packung 0,72 Euro.

Tabakwaren, insbesondere Zigaretten, dürften das weltweit am stärksten besteuerte Konsumgut sein. Innerhalb der EU liegt Finnland mit einem Steueranteil (Tabaksteuer und Mehrwertsteuer) von 92 Prozent am Verkaufspreis an der Spitze. 

Zugleich dürften Zigaretten auch das meistgeschmuggelte Konsumgut sein. Nach einer Schätzung der Wirtschaftsprüfungsgesellschaft KPMG wurden im Jahr 2024 in der EU 39 Milliarden Schmuggelzigaretten konsumiert. Das waren 9 Prozent des Gesamtkonsums. Überproportional betroffen sind Hochsteuerländer wie Frankreich und Irland. 

Schwer kontrollierbare Lieferketten

Durch ein günstiges Verhältnis zwischen dem Wert der Tabakwaren zu ihrem Gewicht eignen sich Tabakwaren besonders gut für den illegalen Handel. Der hohe Steueranteil am Preis liefert einen starken finanziellen Anreiz. Ähnlich wie beim illegalen Glücksspiel sind die erwarteten Gewinne erheblich höher als die erwarteten Strafen und die Entdeckungswahrscheinlichkeit. Schwächen bei den Grenzkontrollen und bei der Überwachung der Tabaklieferkette tragen das ihre dazu bei.So kann etwa das 2019 in der EU eingeführte Überwachungssystem nur den ­legalen Markt erfassen. 
Schmuggel als Steuervermeidungsstrategie kann verschiedene Formen annehmen. Bei Grenzeinkäufen liegt Schmuggel vor, wenn die erlaubte Freigrenze für legale Tabakprodukte aus dem Ausland überschritten und die darüber hinausgehende Menge nicht verzollt wird. 

Illegaler Handel umfasst neben dem klassischen Grenzschmuggel auch sogenannte Illicit Whites, also Zigaretten, die legal produziert und als reine Exportware im Zielland unversteuert verkauft werden. Eine weitere Kategorie sind gefälschte Produkte, die illegal hergestellt und weder im Ursprungs- noch im Zielland versteuert werden.

Beim Tabak lässt sich der Konsumverzicht nicht als unerwünschte Aus-weich­aktion verstehen

Illegaler Tabakhandel belastet Unternehmen, die Tabak legal herstellen und vertreiben. Eine Umgehung der Steuer verzerrt den Wettbewerb. Zudem werden Verbraucher gefährdet, weil für gefälschte Zigaretten keine Qualitätsstandards gelten – oft sind hier mehr Schadstoffe enthalten. 

Als Folge von illegalem Tabakhandel und legalen Grenzeinkäufen entgehen dem Land des Konsums Tabaksteuereinnahmen, oder sie fallen überhaupt nicht an. EU-weit sind den Mitgliedstaaten im vergangenen Jahr allein durch Schmuggelzigaretten 15 Milliarden Euro an Tabaksteuern und Mehrwertsteuern entgangen. 

Der Anteil der in Deutschland konsumierten Schwarzmarktzigaretten war mit gut 2 Prozent unterdurchschnittlich. Mit einem Anteil von 15 Prozent spielen Zigaretten aus Grenzeinkäufen eine größere Rolle. 2,6 Milliarden Euro Steuern konnte der deutsche Fiskus so nicht vereinnahmen. Hauptquellen sind die direkten Nachbarländer Polen und Tschechien. Der Anreiz liegt auch hier im steuerbedingten Preisunterschied. Bei erhitztem Tabak ist das Bild noch deutlicher: Zwar sind auch hier nur 2 Prozent der Produkte Schmuggelware. Aber 30 Prozent stammen aus Grenzeinkäufen und werden damit nicht im Inland versteuert. 

Hier zeigt sich, dass die derzeitige Ausgestaltung der Tabaksteuer in Deutschland für neuartige, potenziell weniger gesundheitsschädliche Produkte keine attraktive legale Alternative im Inland darstellt. 

Den legalen Markt attraktiver machen

In der EU unterliegen Konsumsteuern einer fortlaufenden Harmonisierung. Der Gedanke dahinter: Je einheitlicher die Steuersysteme, umso weniger werden Handelsströme durch sie verzerrt. Seit 2011 sind die Tabaksteuerstruktur und die Tabaksteuersätze immerhin teilharmonisiert. Derzeit steht die Modernisierung der EU-Tabaksteuerrichtlinie an. Künftig sollen auch neuartige Tabakerzeugnisse erfasst werden. Mit dem gesundheitspolitischen Lenkungsziel im Fokus sollen differenzierende Steuerstrukturen angeglichen werden. Zugleich ist geplant, mit sehr hohen Mindeststeuersätzen die Steuersatzunterschiede zwischen den Mitgliedstaaten zu verringern. Damit soll es unattraktiver werden, zu günstigeren Tabakprodukten zu wechseln oder Cross-Border-Shopping zu betreiben. 

So soll der Mindeststeuersatz auf Zigaretten von 90 auf 215 Euro pro 1000 Stück steigen. Beim Feinschnitttabak ist ein Anstieg von 60 Euro auf das Niveau von Zigaretten vorgesehen. Um diese Werte zu erreichen, müssten die meisten Mitgliedstaaten ihre Steuersätze deutlich anheben. Da ein erheblicher Teil der illegal gehandelten Produkte in der EU aus Rohtabak hergestellt wird, soll Rohtabak erstmals in den Anwendungsbereich der Richtlinie einbezogen werden, um so die Lieferkette besser überwachen zu können. 

Eine Anhebung der Mindeststeuer in der EU ist zwar grundsätzlich geeignet, um Cross-Border-Shopping innerhalb der EU unattraktiver zu machen. Der zusätzlich geplante landesspezifische Kaufkraftzuschlag steht dem Abbau des Preisgefälles allerdings entgegen. 

Dem Preisgefälle zwischen EU-Mitgliedsländern und Drittstaaten kann schließlich mit einer EU-weiten Koordinierung der Steuerpolitik nicht begegnet werden. Hier müssen nichtsteuerliche Maßnahmen wie wirksame Grenzkon­trollen stärker greifen.

Indem sich der Staat die Kontrolle zurückholt, statt Schwarzmärkte weiter  zu dulden, fördert er Verbraucherschutz, Steuereinnahmen und unterneh-
merisches Engagement

Die geplanten Steueranpassungen werden Marktverwerfungen nach sich ziehen. So war es etwa früher billiger, selbstgedrehte Zigaretten aus Feinschnitt zu rauchen, weil die Steuer dafür niedriger war. Steigt die Steuer auf das Niveau von fertigen Zigaretten, lohnt sich das nicht mehr. Und wenn die Preise im legalen Markt drastisch steigen, werden Konsumenten stärker auf nicht im Inland oder gar nicht versteuerte Tabakwaren ausweichen. 

Die EU-Mitgliedstaaten könnten versucht sein, den daraus resultierenden Rückgang der Tabaksteuereinnahmen mit noch höheren Steuern zu kompensieren. Das würde aber nicht dazu beitragen, Schwarzmärkte wirksam einzudämmen. Im Gegenteil, Schwarzmärkte würden weiter toleriert und sogar gestärkt werden.

Der Vorschlag der EU-Kommission berücksichtigt weder die verzerrende Wirkung hoher Steuern noch die Folgen einer nivellierenden Steuerstruktur auf die Entwicklung von Tabakschwarzmärkten in ausreichendem Maße. 

Die Politik ist gefordert

Die Größe eines Schwarzmarkts wird stark vom gesetzlichen Rahmen und der Steuerpolitik beeinflusst. Greift der Staat übermäßig in den Markt ein und setzt dabei Fehlanreize ohne begleitende Rechtsdurchsetzung, wird illegaler Handel nicht nur toleriert, sondern sogar gefördert. Um ein Ausweichen in die Schattenwirtschaft zu verhindern, muss der legale Markt die attraktivere Alternative sein. 

Im Glücksspielmarkt sollte die Wirtschaftlichkeit legaler Angebote durch Gesetze, Kontrollen und Strafen gesteigert werden. Zur Bekämpfung von Tabakschwarzmärkten sollten legale Alternativen über differenzierte Steuersätze für unterschiedliche Tabakprodukte geschaffen werden. Die Steuerhöhe sollte in ein EU-weit koordiniertes Steuerregime eingebettet und auch hier mit effektiverer Rechtsdurchsetzung kombiniert werden. Die Balance mit den weiteren Besteuerungszielen muss dabei gewahrt bleiben.

Indem sich der Staat die Kontrolle zurückholt, statt Schwarzmärkte weiter zu dulden, erzielt er Steuereinnahmen, fördert unternehmerisches Engagement und trägt zum Verbraucherschutz bei. Für die Gesellschaft wäre es wünschenswert, wenn sich die Politik intensiver mit der Interaktion von legalen und illegalen Märkten und der Rolle politischer Regulierung befassen würde. Die Anstrengungen müssen angesichts der Stärke der ­Schattenwirtschaft erhöht werden.  
 

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Umfrage zu Organisierter Kriminalität

80 Prozent der Bundesbürger sehen in Organisierter Kriminalität eine hohe bis sehr hohe Bedrohung. Dies ist das Ergebnis einer repräsentativen Onlinebefragung zur Organisierten Kriminalität in Deutschland, die das Meinungsforschungsinstitut Bonsai Public im Auftrag von der Philip Morris GmbH Deutschland durchgeführt hat. Die bundesweite Befragung von 1004 Personen zwischen 18 und 69 Jahren ergibt ein widersprüchliches Bild: 59 Prozent berichten sogar von persönlicher Betroffenheit. Dennoch lehnen nur 38 Prozent den Handel mit illegalen Produkten klar ab, und fast jeder Zweite zeigt Verständnis für den Kauf von Waren wie Zigaretten auf dem Schwarzmarkt. Lediglich 11 Prozent der Befragten betrachten den illegalen Zigarettenhandel als gesellschaftlich relevantes Problem.
Die Ergebnisse legen nahe, dass zwischen der Wahrnehmung Organisierter Kriminalität und der Akzeptanz bestimmter illegaler Handlungen eine deutliche Lücke besteht. Während eine Mehrheit stärkere politische Aufmerksamkeit für das Thema einfordert, bleibt der konkrete Zusammenhang zwischen Schwarzmarktprodukten, Steuerverlusten und der Finanzierung krimineller Netzwerke vielfach unterschätzt. 
Der illegale Handel mit Zigaretten hat allein im vergangenen Jahr Steuerverluste in Höhe von 401 Millionen Euro in Deutschland verursacht, in der Europäischen Union sogar 14,9 Milliarden Euro (KPMG-Report, 2025). Die gesellschaftliche Sensibilisierung für die Folgen des illegalen Handels ist also nach wie vor unvollständig.