Von wegen „weniger Europa“

Es war Mitte August das erste Interview nach dem Sommerurlaub der Kanzlerin und enthielt wegen des bereits entbrannten Bundestagswahlkampfs wenige konkrete Festlegungen. Aber den britischen Medien reichte eine kleine Bemerkung der Kanzlerin, um eine scheinbare Trendwende zu wittern: „Mehr Europa ist mehr als nur Verlagerung einer Kompetenz vom Nationalstaat nach Europa“, sagte die Kanzlerin in einem Gemeinschaftsinterview mit Phoenix und dem Deutschlandfunk und fügte hinzu: „Ich kann auch mehr Europa haben, indem ich mich in meinem nationalen politischen Handeln strenger und intensiver darauf einlasse, das mit anderen zu koordinieren . Das ist eine andere Form von mehr Europa.“

Und dann kam noch die Formulierung, die britische Kommentatoren besonders erregte. Merkel fragte: „Wir können auch überlegen, geben wir wieder einmal etwas zurück? … Diese Diskussion werden wir nach der Bundestagswahl auch führen."

Seither geistert in deutschen Medien immer wieder die These herum, dass die Kanzlerin in den Ruf der britischen Konservativen nach „weniger Europa“ einstimmen würde. Wirklich verwunderlich ist dies nicht, weil schon im Wahlkampf wegen der erstarkenden Anti-Euro-Partei „Alternative für Deutschland“ (AfD) die Frage aufkam, ob nun auch die anderen Parteien die integrationsfreundliche Rhetorik zugunsten einer wahltaktischen Prise Europa-Skepsis zurückfahren würden. Allerdings war dies nicht der Fall. Sowohl Merkel als auch ihr SPD-Herausforderer Peer Steinbrück betonten in ihren Wahlkampfauftritten ihre Forderung nach „mehr Europa“ sehr deutlich – gerade um sich von der AfD abzusetzen.

Die Frage, welchen europapolitischen Kurs Angela Merkel wirklich fährt, ist nach dem 22. September aber noch wichtiger geworden. Zum einen scheint klar, dass eine durch das Wahlergebnis gestärkte Merkel ihre Kanzlerschaft fortsetzen kann, also weitere Jahre prägend für die EU-Politik im größten Staat der Union sein wird. Zum anderen bereiten sich die deutschen Parteien bereits für die Europa-Wahl im Mai 2014 vor, bei der wegen der vom Bundesverfassungsgericht gekippten Fünf-Prozent-Hürde erstmals deutsche Europa-Gegner ins Europäische Parlament einziehen könnten.

Wieder steht die Vermutung im Raum, dass vor allem die CDU/CSU nach britischem Vorbild versuchen könnte, den Europa-Skeptikern durch ein Entgegenkommen den Wind aus den Segeln zu nehmen.

Um erneuten Missverständnissen vorzubeugen, soll hier anhand der erwähnten drei Formulierungen Merkels erklärt werden, welche Europa-Politik der alten und neuen Kanzlerin wirklich vorschwebt. Grundlage sind Gespräche mit den entscheidenden Figuren der EU-Politik Merkels.

EU-Institutionen werden weiter gestärkt

Der Satz „Mehr Europa ist mehr als nur Verlagerung einer Kompetenz vom Nationalstaat nach Europa“ ist im Grunde wenig spektakulär – und nicht neu. In Wahrheit beschreibt Merkel damit lediglich den Prozess, den die EU spätestens seit 2011 notgedrungen eingeschlagen hat. Seither sind neue Integrationsschritte wegen des Widerstands der britischen Konservativen nicht mehr im Rahmen von EU-Vertragsänderungen möglich gewesen – obwohl selbst Premierminister David Cameron einräumt, dass vor allem in der Euro-Zone die Mitgliedstaaten viel enger zusammenarbeiten müssen als bisher. Also musste etwa für den Fiskalpakt zur strafferen Haushaltsdisziplin ein komplizierter intergouvernementaler Vertrag geschaffen werden, der für 25 der damals 27 EU-Staaten verbindlich ist.

Von EU-Puristen wurde dieses Verlassen der Gemeinschaftsmethode als Verrat an der Integrationsidee kritisiert. Übersehen wird dabei aber nicht nur, dass die Alternative ein Verzicht auf eine engere Koordinierung in der Fiskalpolitik bedeutet hätte. Auch bei dem zwischenstaatlichen Vorgehen blieb es Ziel der Bundesregierung, trotz punktueller Kritik an Entscheidungen der EU-Kommission die EU-Institutionen ausdrücklich weiter gegenüber den nationalen Regierungen zu stärken. Der Fiskalpakt weist der EU-Kommission auf deutsches Drängen ausdrücklich eine sehr viel größere Rolle bei der Kontrolle nationaler Haushalte zu – vorgeschlagene weitergehende Eingriffsrechte wurden von Partnerstaaten wie Frankreich verhindert. Erstmals kann aber zumindest auch der Europäische Gerichtshof überprüfen, ob die Mitgliedstaaten ihre eingegangenen nationalen Verpflichtungen im Rahmen des Fiskalpakts eingehalten haben. Formell wurde also keine Kompetenz nach Europa verlagert und dennoch die Zusammenarbeit in der EU verbindlicher gemacht. Nach genau diesem Schema will vor allem die Bundesregierung nun auch verbindliche Reformverträge der Mitgliedstaaten mit der EU-Kommission auf anderen Politikfeldern beschließen lassen.

Wo und wann immer möglich sollen diese Vereinbarungen später auch in den EU-Vertrag integriert werden. Dazu ist im Kanzleramt der neue Begriff der „Amendment-Kultur“ geprägt worden: Angelehnt an die amerikanische Praxis, die Verfassung durch einzelne Zusätze weiterzuentwickeln und zu ergänzen, statt sie immer wieder komplett zu überarbeiten, sollen partielle Ergänzungen den EU-Regierungen die Angst vor einer großen Vertragsänderung nehmen.

Neue zwischenstaatliche Absprachen

Merkels zweiter Satz lautete deshalb: „Ich kann auch mehr Europa haben, indem ich mich in meinem nationalen politischen Handeln strenger und intensiver darauf einlasse, das mit anderen zu koordinieren. Das ist eine andere Form von mehr Europa.“ Diese Passage ist vor allem deshalb entscheidend, weil sie nicht nur die Methode – eben die zwischenstaatlichen Verträge – beschreibt, sondern auch die Entwicklungsrichtung. Denn die Kanzlerin drängt darauf, dass die Wirtschafts-, Finanz-, aber auch Sozialpolitik in der EU oder zumindest der Euro-Zone immer enger koordiniert werden. Eine stärkere Zusammenarbeit ist auch in der Außen- und Sicherheitspolitik geplant. Mit einem neuen Koalitionspartner in Berlin wird sich diese Zielrichtung deutscher Europa-Politik sogar noch verstärken.

Zweifel daran sind eigentlich unberechtigt: Denn bereits in der Finanz- und Schuldenkrise hat die unionsgeführte Bundesregierung ihre Vorbehalte gegen die von Frankreich seit langem geforderte stärkere Koordinierung vor allem in der Euro-Zone aufgegeben. Merkel sieht das Schicksal der Euro-Länder als so eng miteinander verknüpft an, dass zumindest sichergestellt werden muss, dass alle Mitglieder der Währungsunion halbwegs ähnliche Finanz- und Wirtschaftspolitiken verfolgen. Möglichst noch in diesem Jahr soll deshalb der Wettbewerbspakt den Fiskalpakt ergänzen. Die Mechanismen und Kontrollen sollen nach Vorstellung Berlins dabei ähnlich funktionieren wie beim Fiskalpakt. Die Kommission soll also zentrale Schaltstelle für die Überprüfung der nationalen Selbstverpflichtungen werden. Wie daraus eine gezielte Schwächung der EU-Institutionen abgeleitet werden kann, bleibt ein Rätsel.

Auch hier gilt: Merkel selbst hat im Vergleich zu den wichtigsten EU-Partnern die geringsten Probleme, die engere Zusammenarbeit auch in anderen Politikbereichen im EU-Vertrag festzuschreiben. Verhindert wird dies etwa von Großbritannien oder Ländern wie Frankreich und Irland, die bei einer formellen weiteren Kompetenzübertragung nach Brüssel schwierige nationale Referenden fürchten. Die aus Sicht der Bundesregierung deshalb notwendige Politik der kleinen Schritte führt zu der paradoxen Situation, dass Deutschland in der Debatte über die Bankenunion plötzlich als Bremser attackiert wird – obwohl Berlin einen sehr viel radikaleren Schritt hin zu einer echten EU-Zuständigkeit für die Kontrolle der Banken vorgeschlagen hatte, der aber aus der erwähnten Furcht vor EU-Vertragsänderungen von den meisten Partnern abgelehnt wurde. Grund ist auch hier das unterschiedliche Rechtssystem in den EU-Staaten. Frankreich kann es sich zum Beispiel eher leisten, Europa-Politik in einer juristischen Grauzone zu betreiben, weil es nicht über ein so scharfes nationales Verfassungsgericht verfügt wie Deutschland.

Die Mär von der Rückverlagerung 

Die dritte Formulierung Merkels, die die meisten Fantasien ausgelöst hatte, bezog sich auf die mögliche Rückgabe von EU-Verantwortung auf die nationale Ebene. Man könnte dies als Unterstützung für den britischen Premier David Cameron verstehen, der seinen Landsleuten versprochen hat zu überprüfen, wo überall Großbritannien Kompetenzen von Brüssel zurückerhalten könnte. Tatsächlich hat auch Merkel stärker als in früheren Jahren dieses Thema adressiert. Zum einen geht sie damit auf eine in der deutschen Bevölkerung vorhandene Skepsis gegenüber einer zu weit gehenden EU-Gesetzgebung ein. Zum anderen aber versucht sie, die verbale Kluft in der EU vor allem mit Großbritannien nicht zu groß werden zu lassen. Zumal sich auch die niederländische Regierung eine Überprüfung der EU-Entscheidungen auf die Fahnen geschrieben hat. Allerdings übersehen gerade die Europa-Gegner in ihrer Euphorie entscheidende Punkte.

Erstens ist nicht einmal klar, ob die britische Regierung ihre angekündigte Initiative überhaupt nach Brüssel spielen kann. Sicher versucht Cameron, mit der angestrebten Revision den europaskeptischen Teil seiner konservativen Partei zu befrieden, der am liebsten sofort über den Verbleib Großbritanniens in der EU abstimmen würde. Aber bereits der proeuropäische liberaldemokratische Koalitionspartner in London hat erhebliche Vorbehalte gegen die geplante Initiative. Camerons groß angekündigte Initiative der Rückverlagerung könnte sich deshalb als Luftnummer erweisen – wie schon sein Vorstoß zu einem militärischen Engagement in Syrien.

Zweitens wird von den EU-Skeptikern auf der Insel anscheinend völlig übersehen, dass die Rückverlagerung von Kompetenzen von der europäischen auf die nationale Ebene genauso eine EU-Vertragsänderung erfordert wie der umgekehrte Weg, also die Abgabe von nationalen Kompetenzen nach Brüssel. Großbritannien ist nun einmal Teil des EU-Rechtssystems. Warum aber sollten die anderen EU-Staaten ihren gerade erwähnten Widerstand gegen eine Vertragsänderung aufgeben, nur um Cameron einen Gefallen zu tun? Großbritannien strebt schließlich mit der Desintegration in eine völlig andere Richtung als die große Mehrheit der anderen EU-Regierungen – und hat sich in den vergangenen Jahren als sehr egozentrischer Partner erwiesen.

Die realistischere Debatte über eine Neukalibrierung zwischen europäischen und nationalen Entscheidungen findet deshalb auf dem Kontinent statt. Die Niederländer wollen nur über Korrekturen unterhalb einer Vertragsänderung sprechen. Und genau diese Arbeit hat in der EU-Kommission längst begonnen. Mit einiger Verblüffung wurde in der Öffentlichkeit Anfang Oktober registriert, dass EU-Kommissionspräsident José Manuel Barroso schon vor Monaten eine Überprüfung eingeleitet hatte, wo EU-Gesetzgebung entschlackt werden kann.

Wie schwierig dies ist, verdeutlicht die kommissionsinterne Debatte. Wenn es konkret wird, zeigt sich, dass EU-Richtlinien immer auch ein Mittel gewesen sind, sehr laxe Standards in einigen Mitgliedstaaten anzuheben. Gerade erst forderte Deutschland im Verbund mit der EU-Kommission, die weichen und damit wettbewerbsverzerrenden Datenschutzbestimmungen in Irland und Großbritannien mit einer verbindlichen EU-Harmonisierung zu beseitigen – also eine zusätzliche Regulierung. „Weniger Europa“ klingt deshalb zwar gut, ist aber schnell in den EU-Staaten selbst umstritten. Das gilt auch für die von der Kommission angeschobene Überprüfung, ob bei den Umweltrichtlinien etwa zum Bodenschutz oder Flora-Fauna-Habitat bestimmte Entscheidungen wieder national, regional oder sogar lokal getroffen werden können.

Auch die Überlegungen in der Bundesregierung zielen auf eine moderate Überprüfung, wo den Nationalstaaten – in Deutschland auch den Bundesländern – im Rahmen des Bürokratieabbaus mehr eigener Entscheidungsspielraum eingeräumt werden könnte. Es ist das Anknüpfen an die alten Forderungen nach Subsidiarität. Die „Weniger Europa“-Debatte ist zudem als taktisches Warnsignal an die EU-Kommission zu verstehen, sich angesichts der gravierenden Wachstumsschwäche der EU-Staaten auf die wirtschaftsrelevanten Bereiche zu konzentrieren und den erhofften Aufschwung nicht durch unnötige neue Regulierungen zu gefährden. Der Streit um das erst nach heftigen Protesten wieder fallengelassene Verbot offener Olivenölkännchen in Restaurants ist zum abschreckenden Beispiel für überflüssige Vorschriften geworden. Barroso selbst hatte Anfang Oktober angekündigt, die EU-Kommission werde künftig auf Projekte wie die Regulierung von Friseurinnenschuhen zur Vermeidung von Rückenschmerzen verzichten.

Drittens aber dient die gesamte Überprüfung auch für Merkel vor allem einem Ziel: Durch eine Entschlackung überflüssiger Regelungen sollen mehr Akzeptanz für die EU und eine als notwendig erachtete weitere Vertiefung der europäischen Zusammenarbeit erreicht werden. „Weniger Europa - um mehr Europa zu erreichen“, lautet die Devise. Die Felder einer sehr viel engeren Zusammenarbeit sind längst abgesteckt. Gerade in den Monaten vor der Europa-Wahl wird zudem der Streit um die „Finalität“ der EU erneut hochkochen. Dabei wird über die Frage gestritten, ob die EU nun irgendwann einmal Bundesstaat oder Staatenbund werden soll. Dass beides „mehr Europa“ bedeutet, ist aber klar. Die Kluft zwischen den Träumen der Europa-Kritiker in Großbritannien und der Realität auf dem Kontinent dürfte immer größer werden. 

Dr. Andreas Rinke ist politischer Chefkorrespondent der Nachrichtenagentur Reuters in Berlin.