03. November 2017

Viel Rauch um wenig

Den Umwelt- und Klimaschutz zurückschrauben, der heimischen Kohleindustrie zu neuer Blüte verhelfen, die Forschung für Erneuerbare Energien einfrieren: So lautet im Kern das energiepolitische Programm der Trump-Regierung. Doch die US-Gerichte bremsen die präsidiale Deregulierungswut, und auch wirtschaftlich ergeben die Prioritäten keinen Sinn.

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Im Wahlkampf und während seiner bisherigen Amtszeit hat sich US-Präsident Donald Trump für fossile Brennstoffe eingesetzt, wiederholt Zweifel am menschengemachten Klimawandel geäußert und versprochen, Klimaschutzmaßnahmen zurückzufahren. Mit dieser Agenda setzt er sich nicht nur von Barack Obama ab, er arbeitet vielmehr unermüdlich daran, von seinem Vorgänger eingeführte Vorschriften und Bestimmungen rückgängig zu machen.

Trotzdem bleibt weiterhin vollkommen unklar, wohin Trumps Energiepolitik führen wird. Das Versprechen, die amerikanische Kohleindustrie wiederzubeleben, und der Ausstieg aus dem Pariser Klimaabkommen, den Trump am 1. Juni 2017 verkündete, deuten zwar an, wo die Prioritäten des Präsidenten liegen. In ihrer Umsetzung gestalten sich diese aber oft viel komplizierter, als es die vollmundigen Stellungnahmen aus dem Weißen Haus vermuten ließen.

Um sich ein genaueres Bild der bisherigen energiepolitischen Maßnahmen der Trump-Regierung zu machen, lohnt es sich, einen Blick auf ihre offizielle Energiestrategie zu werfen. Da heißt es, man wolle vor allem die Energieproduktion steigern, um die Stromkosten für Verbraucher zu senken, den Klimaaktionsplan außer Kraft setzen (dazu gehört etwa das Wahlversprechen, aus dem Pariser Klimaabkommen auszusteigen) und Klimaregelungen abschaffen. All das soll die Vereinigten Staaten in Energiefragen unabhängiger machen und ihnen, wie es neuerdings heißt, zu „Energie-Dominanz“ – also absoluter Marktbeherrschung – verhelfen. Diese nicht ganz unproblematische Zielsetzung verdeutlicht, dass Trump mit einem Nullsummendenken an energiepolitische Fragen herangeht. Auf private Energieunternehmen, die nicht nach politischer, sondern marktwirtschaftlicher Logik handeln, könnte sich das negativ auswirken.

Wunschzettel statt Konzept  

Auf den ersten Blick ähnelt die „America First“-Energiestrategie eher einem Wunschzettel als einer durchdachten politischen Agenda. Trumps Regierung will die staatliche Regulierung der konventionellen Energieindustrie lockern, um deren Produktivität zu steigern und die Energiepreise zu senken. Dabei ist bisher nicht einmal abschließend geklärt, inwiefern sich die existierenden Vorschriften und Regeln überhaupt negativ auf die Produktivität der Industrie auswirken.

Eine Analyse der Jahresberichte großer Ölkonzerne durch die amerikanische Börsenaufsichtsbehörde legt nahe, dass die gegenwärtige Gesetzgebung „die Geschäfte oder die finanzielle Gesundheit“ der Unternehmen nicht wesentlich beeinträchtigt. Die Regierung nimmt sich also womöglich eines Problems an, das gar nicht existiert. Zudem wächst das Produktionsvolumen der amerikanischen Öl- und Gasindustrie seit 2008 stetig – bis auf eine kleine, durch den Energiepreis bedingte Delle im vergangenen Jahr. Angebot und Nachfrage werden die Entscheidungen der Unternehmen auch in Zukunft stärker bedingen als politische Direktiven.

Darüber hinaus hat die Regierung erste Schritte eingeleitet, um die Energieproduktion durch die Erschließung neuer Fördergebiete zu steigern. In der von Trump unterzeichneten „America First Offshore Energy Strategy“-Verfügung geht es etwa darum, Bohrungen in neuen atlantischen, pazifischen und arktischen Arealen zu erlauben, und somit auch das von Obama verhängte Moratorium arktischer Tiefseebohrungen aufzuheben.

Die Energieproduktion auf diese Art und Weise zu maximieren, dürfte allerdings nicht ganz einfach werden – nicht nur aufgrund der zu erwartenden Kritik und der politischen Opposition wichtiger Bundesstaaten (Virginia, New Jersey, Maryland, North Carolina und South Carolina), sondern auch wegen des niedrigen Ölpreises und der schieren Komplexität von Offshore-Bohrungen.

Ähnlich kontrovers ist die Frage, ob die Regierung jene Reformen rückgängig machen wird, die im Zuge der Explosion der Ölbohrplattform „Deepwater Horizon“ im Jahr 2010 verabschiedet wurden. Nach dieser Katastrophe hatte die Regierung Obama den bis dahin ins Innenministerium eingegliederten Mineral Management Service in zwei kleinere Behörden, das Bureau of Ocean Energy Management und das Bureau of Safety and Environmental Enforcement, aufgeteilt, die seither für die Genehmigung und Sicherheit von Offshore-Projekten zuständig sind. Die Trump-Regierung erwägt angeblich, die Büros wieder zusammenzuführen.

Die Regierung hat zudem ein Verbot aufgehoben, das die Verpachtung öffentlichen Landes an die Kohleindustrie untersagte. Viel gebracht hat das allerdings noch nicht. Während sich die Kohleexporte im Laufe des Jahres 2016 um 60 Prozent erhöht haben, weil in Asien die Energiepreise gestiegen waren, sind die inländischen Pachtraten nicht gestiegen. Viele Unternehmen haben ihre Pachtaktivitäten komplett auf Eis gelegt. Derweil schreitet die Umstellung auf neue Brennstoffe innerhalb der Energieindustrie stetig voran, weil niedrige Erdgaspreise die Wirtschaftlichkeit der Kohlekraftwerke beeinträchtigen. In den kommenden Monaten sollen mindestens zwei Dutzend Kohleheizkraftwerke im Land schließen.

Klimaschutz in Gefahr

Während die Zwänge des Marktes Trumps energiepolitischer Rhetorik Grenzen setzen, versucht dieser, zumindest seine klimapolitischen Versprechen in die Tat umzusetzen. Es besteht kein Zweifel daran, dass sein angekündigter Rückzug aus dem Pariser Klimaabkommen Amerikas Glaubwürdigkeit schwer beschädigt hat. Dieser Schritt beunruhigte nicht nur die internationalen Partner der USA, sondern auch amerikanische Interessenvertreter in Städten, Bezirken und Bundesländern, Investoren und Unternehmen. Unisono verkündeten sie, auch in Zukunft an den vereinbarten Zielen in Sachen Emissionsreduzierung festhalten zu wollen.

In Kalifornien, dem wirtschaftsstärksten Bundesstaat und zweitgrößten Emissionsverursacher innerhalb der USA, wurde das bereits geltende Emissionshandelssystem erst vor Kurzem bis 2030 verlängert. Zudem kann der formale Antrag auf eine einseitige Aufkündigung des Abkommens erst 2019 bei den Vereinten Nationen eingereicht und frühestens im November 2020, im Monat der nächsten US-Präsidentschaftswahlen, bestätigt werden.

Die Tragweite der Entscheidung, das Klimaabkommen zu verlassen, sollte man nicht unterschätzen. Nichtsdestotrotz dürften die befürchteten verheerenden Effekte durch Maßnahmen auf der lokalen, bundesstaatlichen und regionalen Ebene deutlich abgemildert werden. Ohnehin waren die Zugeständnisse, die Washington in Paris gemacht hatte, nicht übermäßig weitreichend. Gut möglich, dass im Zuge der Marktentwicklung hin zu erneuerbaren Energien und der bundesstaatlichen Förderung von Investitionssteuerkrediten für die Wind- und Solarindustrie die Emissionsreduzierung weiter vorangetrieben wird.

Der neue Haushaltsentwurf der Regierung sieht massive Kürzungen bei der Förderung energiebezogener Forschung und beim Klimaschutz vor. Käme es dazu, hätte das gravierende Folgen. Kurzfristig dürfte es weiter Fortschritte geben, doch auf lange Sicht wäre der Klimaschutz in den USA in Gefahr.
Unter Obama trug diese Strategie den Namen „Clean Power Plan“. Diese wurde allerdings im März durch eine Verfügung zur „Energie-Unabhängigkeit“ praktisch aufgehoben, denn Trump wies die US-Umweltschutzbehörde (EPA) an, die darin enthaltenen Regulierungen außer Kraft zu setzen. Dieses Vorhaben könnte sich allerdings schwieriger gestalten als die Regierung annimmt. Mit einem so genannten „Gefährdungsbericht“ verpflichtete sich die EPA 2009 gemäß dem „Clean Air Act“ gesetzlich zur Regulierung von Treibhausgas-Emissionen. Das heißt, dass die aktuelle Regierung den Clean Power Plan nicht einfach abschaffen kann, sondern dazu verpflichtet ist, ihn zu ersetzen.

Abzuwarten bleibt, ob EPA-Direktor Scott Pruitt versuchen wird, ein weichgespültes Emissionsregelwerk umzusetzen oder aber den „Gefährdungsbericht“ als solchen infrage stellen wird. In letzterem Fall müsste die Regierung in Washington belegen, dass menschengemachte Emissionen nicht zum Klimawandel beitragen – also eine Position einnehmen, die selbst in konservativen Kreisen, etwa bei der einflussreichen US-Handelskammer und sogar bei einigen konventionellen Energiekonzernen, umstritten ist. Um die Zukunft des Clean Power Plan kümmern sich nun die zuständigen Gerichte, vor denen in Zukunft wohl viele der wegweisenden energie- und klimapolitischen Kämpfe ausgetragen werden. Im August setzte das Bezirksgericht in Washington Trumps Erlass für 60 Tage außer Kraft, nachdem es im April zunächst dessen Umsetzung aufgeschoben hatte, um der Regierung mehr Zeit zu geben, eine Ersatzregelung für den Clean Power Plan zu entwerfen.

Sollte sich eine solche Regelung anschließend als nicht hieb- und stichfest erweisen, könnten Amerikas Gerichte die bisher geltenden Klimaschutzmaßnahmen weiter aufrechterhalten. So kippte das US-Bundesberufungsgericht jüngst den bereits genehmigten Bau der Southeast-Market-Pipeline, weil die Federal Energy Regulatory Commission (FERC) den Faktor Emissionen beim Genehmigungsverfahren nicht berücksichtigt hatte.


Die Schäden runterrechnen

Neben der Streichung des Clean Power Plan enthält Trumps Regierungserlass auch subtilere Vorgaben: So soll eine neue Berechnung für die durch Treibhausgas-Emissionen verursachten Schäden eingeführt werden. Jedes energiepolitische Gesetz muss bisher einer ökologischen Kosten-Nutzen-Rechnung unterworfen werden. Indem die projizierten Schäden nun runtergerechnet werden, erscheinen Klimaschutzgesetze künftig teurer und werden schwieriger zu rechtfertigen sein. Trumps Erlass sorgte auch für die Auflösung jener Arbeitsgruppe, die bisher den Preis einer Tonne emittierten Kohlendioxids für alle staatlichen Behörden bestimmte (36 Dollar pro Tonne). Nun kann jede Behörde diesen Preis selbst taxieren.

Darüber hinaus versucht die Regierung, Einfluss auf die Energiepolitik zu nehmen, indem sie die staatliche Regulierung zurückfährt. In den ersten sechs Monaten von Trumps Amtszeit verzeichnete das Office of Information and Regulatory Affairs (OIRA) nur 67 regulierende Eingriffe. Unter Obama waren es in derselben Zeit 216 Eingriffe, unter George W. Bush sogar 310.

Zudem hat Trump ebenfalls per Regierungserlass die „2 für 1“-Regel eingeführt: Für jede neue Vorschrift, die eine Behörde einführt, müssen zwei bestehende aufgehoben oder revidiert werden. Dieser Erlass beschäftigt derzeit ebenfalls die Gerichte.
Die Versuche der Regierung Trump, weitere Energieregulierungen auszuhebeln, beispielsweise die Vorschriften zur Limitierung von Methanemissionen aus Kohle- und Gaskraftwerken, waren bislang nicht erfolgreich. Zwar versuchte sie das mithilfe des Congressional Review Act, der es dem Kongress erlaubt, Vorschriften außer Kraft zu setzen, die in den vergangenen 60 Tagen verabschiedet wurden. Doch weil im Senat keine republikanische Mehrheit für das Vorhaben zu gewinnen war, verfolgt die Regierung nun andere Strategien, um zumindest die Umsetzung der Vorschriften zu verzögern. Bisher haben die Gerichte derartige „Aufschub“-Gesuche jedoch abgelehnt.

Die Deregulierungsvorhaben der Regierung werden auch dadurch erschwert, dass es ihr schlicht an Personal fehlt. Laut Washington Post gibt es für 369 von 591 Schlüsselpositionen noch keine Kandidaten, die vom Senat bestätigt werden könnten. Im Außenministerium fallen darunter etwa die Stellen der Staatssekretäre für Wirtschaftswachstum, Energie und Umwelt sowie die Positionen der Unterstaatssekretäre für Rohstoffe, Wissenschaft und Forschung.

Im Energieministerium ist die Liste der unbesetzten Stellen sogar noch länger, von den Leitungsposten der Abteilungen für Energieversorgung, Energieeffizienz, erneuerbare Energien, Umweltmanagement, fossile Brennstoffe, Atomkraft und internationale Belange bis hin zum Vorsitzenden der Energy Information Administration – um nur einige der wichtigsten Posten zu nennen. In der Federal Energy Regulatory Commission (FERC) mussten aufgrund des Personalmangels und der daraus resultierenden Beschlussunfähigkeit in den vergangenen sechs Monaten mehrere milliardenschwere Infrastrukturprojekte, wie etwa der Bau neuer Gaspipelines und Erdgasverflüssigungsanlagen, aufgeschoben werden.


Schmücken mit fremden Federn

Noch kann man nur abschätzen, welche Folgen Trumps Energiepolitik haben wird. Bisher ist seine Regierung vor allem dadurch aufgefallen, Siege für sich zu reklamieren, für die sie nur bedingt verantwortlich ist: etwa für den Öl- und Erdgasboom, der in Wirklichkeit bereits im Januar 2017 in vollem Gange war, oder für die Förderung des Erdgasexports, der jedoch eigentlich schon im Jahr 2016 angelaufen ist.

Die USA sind im Begriff, bis 2018 zu einem Nettoexporteur von Flüssiggasen zu werden. 2020 könnten sie zu den drei größten Erdgasexporteuren der Welt zählen. Fünf neue Gasexport-Terminals befinden sich bereits heute im Bau. Zwar hat die Trump-Regierung hier keine echte politische Kursänderung vorgenommen. Sie kann sich jedoch damit brüsten, das Thema Gasexporte ganz oben auf ihre Agenda gesetzt und im Dialog mit Staaten wie China, Indien und Polen wiederholt zur Sprache gebracht zu haben.

Seine größten Wahlversprechen richtete Trump derweil an die Kohleindustrie. Dieser hat er mit der Abschaffung des Clean Power Plan zweifelsohne einen Gefallen getan, denn dieses Gesetz hätte eine neue Generation von Kohlekraftwerken verhindert. Der Industrie stehen jedoch ganz andere Probleme ins Haus, die nur wenig mit dem Thema Regulierung zu tun haben. Eine kürzlich veröffentlichte Studie des Energieministeriums kommt zu dem Schluss, dass niedrige Erdgaspreise (für die sich der Präsident einsetzt) maßgeblich zur Krise der heimischen Kohleindustrie beigetragen haben. Bisher hat die Regierung nur Versprechungen für die Rettung des Kohlesektors abgegeben. Auf der praktischen Ebene ist jedoch erstaunlich wenig passiert: Die Bittgesuche der großen Kohlekonzerne aus dem Osten der USA, die sich von der Regierung Subventionen und damit die Verhinderung weiterer Kraftwerksschließungen erhofften, sind in Washington bisher auf taube Ohren gestoßen. Zudem ist die Kohle aus den Appalachen um einiges teurer als die aus dem Westen des Landes, insbesondere aus dem Powder River Basin in Wyoming, aus dem mehr als 40 Prozent der in den USA produzierten Kohle stammen.

Auch abseits von Kohle, Öl und Erdgas könnten Trumps Energiepläne ins Stocken geraten, etwa im Bereich der Kernkraft. Zwar hat der Rücktritt des ehemaligen Mehrheitsführers im Senat Harry Reid es möglich gemacht, dass wieder über eine Lagerung von Atommüll im Yucca-Mountain-Endlager diskutiert werden kann. Gleichzeitig hat jedoch die Westinghouse-Insolvenz, die durch die Rezession, billiges Erdgas und erneuerbare Energien sowie ein Abflachen des Energiebedarfs verursacht wurde, den Sektor schwer getroffen. Westinghouse ist die Firma, die vormals mit den zwei einzigen verbliebenen amerikanischen Atomkraftprojekten beauftragt worden war: dem Ausbau des Kernkraftwerks Vogtle in Georgia und des V.C. Summer-Kraftwerks in South Carolina. Letzteres Projekt wurde im Sommer 2017 eingestellt. Da Erdgas und erneuerbare Energien weiterhin billig bleiben und keinen Vorschriften zur Treibhausgasreduzierung unterstehen, liegt es an der Regierung, ob sie die Atomkraftindustrie erhalten will oder nicht.

Präsident Trump hat viele Wahlversprechen gemacht. Die meisten Versprechen dürften aber mit der Zeit immer schwieriger umzusetzen sein. Zwar hat Trump bereits Deregulierung betrieben und das Pariser Klimaabkommen aufgekündigt, zumindest mündlich. Andere Versprechen, etwa die Wiederbelebung des Kohlesektors, werden jedoch nicht so einfach umzusetzen sein. Nicht zuletzt, weil Trumps Energiepolitik in krassem Widerspruch zu dem steht, was vielen als das Fundament republikanischer Prinzipien gilt: den freien Marktkräften.


Ellen Scholl ist 
Associate Director des Global Energy Center des Atlantic Council in Washington, DC.

Bibliografische Angaben

IP Wirtschaft 3, November 2017 - Februar 2018, S. 52 - 57

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