Unter Palmen, aber fern vom Paradies

Gäbe es einen Preis für politisches Understatement, Portugals Ministerpräsident Pedro Passos Coelho hätte sich für 2014 wohl als Kandidat in Stellung gebracht. „Wir haben nicht das Paradies erreicht“, erklärte er im September bei einer Medienkonferenz in Athen an der Seite seines griechischen Amtskollegen Antonis Samaras. „Wir wissen, dass wir einen langen Weg vor uns haben, aber wir können auf eigenen Füßen stehen und selbst entscheiden, was am besten ist.“

Im Zuge der Finanzkrise hatten Portugal wie auch Irland und Griechenland externe Hilfe erhalten. Drei Jahre lang stand das Land unter der Ägide der Troika, die Lissabon im Mai 2011 unter rigorosen Auflagen einen Notkredit von 78 Milliarden Euro eingeräumt hatte. Als im Mai 2014 das dreijährige Hilfsprogramm auslief, sprach Vizepremierminister Paulo Portas vom „Ende des Protektorats“. In dem Land, das eine harte dreijährige Rezession hinter sich hat, steht indes nicht alles zum Besten.

Soziale Pannenhilfe

Für das Land und seine Hauptstadt Lissabon war 2014 ein touristisches Rekordjahr. In der paradiesisch anmutenden Metropole am Tejo mit ihren von Palmen gesäumten Promenaden sind die Probleme aber nicht ganz zu übersehen. Während sich betuchte Chinesen, Angolaner und Russen in exklusiven Geschäften an der noblen Avenida da Liberdade mit sündhaft teurer Kleidung eindecken, stehen in Wohnquartieren viele Läden leer. An einem kleinen Platz im touristischen Zentrum bilden sich abends Menschenschlangen vor einem Kombi, der rollenden Suppenküche einer Hilfsorganisation. „Soziale Pannenhelfer“ in leuchtend grünen Westen geben Essen aus. Solche Hilfe war schon früher nötig, der Bedarf hat sich aber erhöht.

Portugal blickte bereits auf ein „verlorenes Jahrzehnt“ mit schwachem Wachstum und zu hohen Haushaltsdefiziten zurück, als sich die Regierung im April 2011 zur Flucht unter den Euro-Rettungsschirm durchrang. Mit einer vorzeitigen Parlamentswahl am Horizont handelte die sozialistische Regierung von Ministerpräsident José Sócrates noch das Hilfsprogramm mit der Troika aus. Auf dieses Programm schworen, wie von der Troika verlangt, auch die beiden Parteien der jetzigen, seit Juni 2011 regierenden bürgerlichen Koalition von Passos Coelho, der die Umsetzung oblag.

Die Troika aus EU-Kommission, Europäischer Zentralbank (EZB) und IWF verordnete Portugal eine harte Kur für die Staatsfinanzen sowie Privatisierungen und, im Interesse der Wettbewerbsfähigkeit, umfangreiche „Strukturreformen“. Ihre Palette reichte von Personalabbau im Staatsdienst über eine Revi-sion des Arbeitsrechts, eine Lockerung des Mieterschutzes und Einschnitte im sozialen Netz bis zu Maßnahmen zur Begrenzung der Energiepreise. Schon die Sozialisten hatten Steuern erhöht und die Gehälter im Staatsdienst gekürzt. Ihnen mag es schwer gefallen sein, einige Auflagen der Troika zu schlucken. Aus ihrer Not machte Passos Coelho mit seinem bürgerlichen Partido Social Democrata (PSD) eine Tugend. Er wollte ohnehin den Staat verschlanken und wirtschaftsliberale Akzente setzen.

Im Wahlkampf hatte er noch versichert, weder Steuern erhöhen noch Privilegien wie das 13. oder 14. Gehalt der Staatsangestellten antasten zu wollen. Stattdessen wollte er dem „Fett“ des Staates zu Leibe rücken. Nur war dieses Fett, wie eine Zeitung witzelte, nicht so leicht zu orten wie die Polster der fettleibigen Konkurrenten einer Reality-Show im Fernsehen, die mit Diät und Sport um die Wette abmagern müssen. Schnell erwiesen sich auch einige makroökonomische Annahmen der Troika als zu optimistisch. Um die Vorgaben trotzdem zu erfüllen – koste es, was es wolle –, ging die Regierung in Sachen Austerität viel weiter als anfangs geplant.

Kaum im Amt, erhöhte Passos Coelho doch die Steuern. Und bald plante die Regierung auch Kürzungen am 13. und 14. Monatsgehalt im Staatsdienst. Weil das Verfassungsgericht solche und andere Pläne teilweise kippte, wurde die Einkommensteuer erneut erhöht. Als Opfer von Sparmaßnahmen fühlten sich neben den Staatsangestellten auch Rentner und Bezieher von Sozialleistungen. Auch das Personal im Privatsektor erhielt tendenziell niedrigere Löhne und, bei Entlassung, niedrigere Abfindungen. Kritiker wandten ein, dass eine Überdosis an Austerität das Land noch tiefer in seine Rezession treiben werde. 2013 räumte sogar der IWF ein, dass die Kosten des Sparkurses in Portugal, wie in Griechenland, unterschätzt worden seien. Nur hatte diese Einschätzung wenig praktische Folgen.

Beifall und Klagen

Mittlerweile macht sich eine zaghafte Belebung bemerkbar. Nach einem Anstieg des Bruttoinlandsprodukts um rund 1 Prozent 2014 veranschlagt die Regierung für 2015 ein immer noch moderates Plus von 1,5 Prozent. Hatte sich Portugal 2011 am Markt nicht mehr finanzieren können, so sanken die Renditen zehnjähriger Staatsanleihen – auch dem Trend in der EU folgend – auf nunmehr rund 3 Prozent. Unterdessen dürfte das Staatsdefizit, das 2010 über 10 Prozent des BIP erreicht hatte, 2014 auf maximal 4 Prozent gefallen sein (ohne Einmaleffekte). Aus Brüssel und Berlin mag für den bisherigen Defizit-abbau frenetischer Beifall gekommen sein. In Portugal klagen Krankenpfleger oder Angestellte der Sozialversicherung indes wegen Personalmangel über eine starke Überlastung, die manche Dienste in ihrer Funktionsfähigkeit empfindlich beeinträchtige.

Manches deutet auf Erholung: Portugal erschließt neue Exportmärkte und empfängt mehr Touristen. Die Neuwagenverkäufe steigen. Die Arbeitslosenquote, die 2013 zeitweise auf über 17 Prozent geklettert war, ist Ende 2014 auf gut 13 Prozent gesunken – das reflektiert zum einen die Schaffung neuer Jobs, zum anderen aber auch Resignation und eine massenhafte Emigration. Gering Qualifizierte zogen ebenso fort wie Krankenpfleger, Ärzte und Ingenieure. Auch der Abbau des Staatsdefizits gestaltete sich schwieriger als anfangs angenommen. Eigentlich sollte die Regierung schon für 2013 ein Minus von maximal 3 Prozent des BIP ausweisen. Weil sich das als unrealistisch erwies, bekam das Land dafür von der Troika einen Aufschub bis 2014, dann bis 2015.

Für die eifrige Umsetzung des Hilfsprogramms erhielt die Regierung immer wieder Lob von der Troika, obwohl auch mit einigen Fingerzeigen. Für ihr Staatsbudget für 2015 aber, das erste nach Ende des Hilfsprogramms, erntete die Regierung Tadel. In diesem Wahljahr will sie das Defizit nämlich nur auf 2,7 Prozent des BIP anstatt auf die vereinbarten 2,5 Prozent drücken. Nach einem Kontrollbesuch rügten die Troika-Mitglieder im November, dass die Konsolidierungsbemühungen und der Reformeifer nachgelassen hätten. Für 2015 erwartet die EU-Kommission ein Staatsdefizit von 3,3 Prozent.

Zweimal pro Jahr will die Troika Inspektionen durchführen, bis das Land den Notkredit zu 75 Prozent abgestottert hat – was mindestens 20 Jahre dauern dürfte. Immerhin liegt die Staatsschuld insgesamt bei 128 Prozent des BIP. Eine Neuverhandlung ihrer Konditionen war für die Regierung nie ein Thema, obwohl einschlägige Rufe nicht nur aus dem linken Lager kommen.

Noch in 50 Jahren dürften viele Senioren in den Altenheimen indes keine Besuche von Kindern und Enkeln bekommen. Vielleicht nennt man die Generation der Kinderlosen später einmal „Troika-Generation“. In den vergangenen Jahren hat sich ein langfristiger Geburtenrückgang in dem Land mit rund 10,5 Millionen Einwohnern beängstigend beschleunigt. Im Jahr 2010 kamen gut 101 000 Kinder zur Welt, 2013 nur noch knapp 83 000. Während die Zuwanderung abnahm, verließen Portugiesen scharenweise das Land. Laut Schätzungen gingen jährlich über 100 000 Personen fort. Wer bleibt, findet angesichts der schwierigen Lage am Arbeitsmarkt, niedriger Löhne und des Zwanges zu mehr Mobilität kaum Anreize zur Elternschaft. Viele Leute leben noch mit über 30 bei ihren Eltern.

Solche Langzeiteffekte der finanziellen Rosskur scheint die Troika ausgeblendet zu haben. Sie sieht Portugal anscheinend als Land, das im Wettbewerb weiter auf niedrige Arbeitskosten setzen soll. Eine seit Oktober 2014 wirksame Anhebung des gesetzlichen Mindestlohns, der seit 2011 unverändert 485 Euro betragen hatte, auf 505 Euro monatlich stieß prompt auf Kritik. Schon die Tatsache, dass man fast 30 Jahre nach Portugals Beitritt zur damaligen Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft immer noch über solche Beträge streitet, spricht nicht für eine optimale Nutzung der massiven Fördermittel aus Brüssel.

Andererseits gibt es einige Beispiele für erfolgreichen Strukturwandel mit eigenen Ressourcen – und die stammen aus der Zeit, bevor die Troika auf den Plan trat. Als ein Traditionssektor, der sich neu erfunden hat, gilt etwa die Schuh-industrie, die heute weniger als früher billige Massenware liefert, sondern mit eigenem Design, Qualität und auch höheren Preisen neue Märkte erobert.

Die Armut ist in den vergangenen Jahren gestiegen. Im Jahr 2012 lebten laut Daten des Nationalen Statistikinstituts 18,7 Prozent der Bevölkerung (im Vorjahr 17,9 Prozent) unter der Armutsgrenze. Keine Statistik zählt genau die Personen, die nicht mit eigenen Mitteln oder familiärer Hilfe über die Runden kommen. Laut Schätzungen sind 500 000 Frauen, Männer und Kinder auf Nahrungsmittelhilfe angewiesen. Auch manchen Menschen aus der arg gebeutelten Mittelschicht blieb der soziale Absturz nicht erspart.

Klüngel, Korruption, Kriminalität

Imposant ist in dieser Lage der Mix aus portugiesischer Improvisation und – organisierter oder informeller – solidarischer Hilfe. Ob der soziale Friede ohne dieses Netz gehalten hätte, steht dahin. Eine friedliche Protestwelle, die 2012/13 ihren Höhepunkt erreichte, ist abgeflaut. Und doch ist 40 Jahre nach der unblutigen Nelkenrevolution von 1974, bei der aufständisches Militär eine 48-jährige Diktatur beendete, öfter zu hören, dass Portugal wieder eine „Radikallösung“ bräuchte.

Im Vorfeld der Parlamentswahlen, die im Herbst 2015 anstehen, wirkt die Parteienszene aber stabil. Anders als in Griechenland, Italien und Spanien zeichnet sich nicht ab, dass irgendein Newcomer ein Erdbeben auslösen könnte. In jüngeren Wahlumfragen lag der oppositionelle Partido Socialista (PS) vor dem PSD. Es gibt also kein Zeichen für ein Ende des steten Wechsels der zwei Parteien, die seit Inkrafttreten der Verfassung von 1976 abwechselnd fast immer den Regierungschef gestellt haben und die ein Grundkonsens in EU-Fragen eint.

Allerdings wachsen Verdruss und Wut über Indizien für Klüngel, Korrup-tion und Wirtschaftskriminalität, ohne die der Korrekturbedarf bei den Staatsfinanzen womöglich deutlich geringer wäre. Ein regelrechter Krimi rankt sich etwa um den Kollaps der Banco Português de Negócios (BPN), die als ein Revier einiger früherer, teilweise prominenter PSD-Politiker galt. Ende 2008 wurde das Institut verstaatlicht und 2012 für gerade einmal 40 Millionen Euro reprivatisiert. Seine Rettung kostete den Staat aber 3,4 Milliarden Euro, rund 2 Prozent des jährlichen BIP.

Im Sommer 2014 erlebte das Land den ebenfalls verdächtigen Kollaps der Banco Espírito Santo, der zweitgrößten Privatbank des Landes mit besten Drähten zur Politik. Völlig unerwartet kam die vorübergehende Festnahme ihres langjährigen Exekutivchefs Ricardo Salgado zur Vernehmung in einer Geldwäscheaffäre. Auch in anderen Fällen war die Justiz, der man Stärke gegenüber den Schwachen und Schwäche gegenüber den Starken nachsagt, überraschend aktiv. Im November wurden elf Personen, unter ihnen drei Spitzenbeamte, wegen mutmaßlicher Korruption bei der Vergabe von „goldenen Visa“ an Immobilienkäufer aus Nicht-EU-Ländern festgenommen. Wenig später kam Ex-Ministerpräsident José Sócrates unter dem Verdacht von Steuerbetrug, Geldwäsche und Korruption gar in Untersuchungshaft. Viele Portugiesen vermuten freilich, dass solche Fälle nur die Spitze eines Eisbergs bilden.

Thomas Fischer ist Portugal-Korrespondent u.a. der Neuen Zürcher Zeitung.