01. September 2021

Schmuggel im 21. Jahrhundert

Bis heute gelten Schmuggel und Schattenhandel als ­etwas, das im Verborgenen vor sich geht und sich in ­unzugänglichen Grenzgebieten abspielt. Doch solche Sichtweisen blenden vor allem die enge Verzahnung mit legalen Wirtschafts- und Finanzstrukturen aus.

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Bild: Männer schieben mit Kisten beladene Fahrräder über eine provisorische Brücke
Schmuggler ziehen planbare Zahlungen und gute Verkehrswege willkürlichen Schmiergeldzahlungen und komplizierten Transportwegen vor: Schmuggel per Fahrrad an der kolumbianisch-venezolanischen Grenze.
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Auf alten Ölgemälden erscheinen Schmuggler oft als dunkle Gestalten, die Säcke mit wertvollen Gütern heimlich von einem Boot an Land bringen. Solche Darstellungen prägen unsere Vorstellung bis heute – wir assoziieren Schmuggel mit dem Agieren im Verborgenen, oft an fernen Küsten und schwer zugänglichen Grenzen.

Aktuellere Vorstellungen beziehen sich vielleicht auf somalische Piraten oder vermumte Taliban, die Waffen über Gebirgspässe bringen.


Die Realität sieht oft ganz anders aus. Basierend auf umfangreicher Forschung in Südostasien und Nordafrika zeigen wir zwei Aspekte auf, die Schmuggel im 21. Jahrhundert charakterisieren. Zum einen ist Schmuggel in weiten Teilen kein Phänomen des Untergrunds. Er findet vor aller Augen statt und ist stark reguliert und gelenkt, auch von Staaten. Zum anderen findet Schmuggel nicht nur an abgelegenen Grenzen statt. Wie der Handel generell ist Schmuggel heute von globaler Natur und mit den legalen internationalen Finanz- und Warenströmen eng verflochten.


Ganz allgemein versteht man unter Schmuggel den illegalen Transport von Gütern über Grenzen. Die Formen sind vielfältig. Am Flughafen versucht so mancher Tourist oder Geschäftsreisende, unbemerkt ein paar Stangen Zigaretten mehr einzuführen, als der Zoll erlaubt. Von höherem öffentlichem Interesse ist der gewerbsmäßige Schmuggel, insbesondere von illegalen Gütern. Schlagzeilen machten in den vergangenen Monaten die immer größeren Mengen geschmuggelter Drogen, die in Häfen konfisziert wurden. So fanden im ­Februar 2021 Zollfahnder 16 Tonnen Kokain mit einem ­geschätzten Marktwert von 1,5 bis 3,5 Milliarden Euro, deklariert als Spachtelmasse, in Containern im Hamburger Hafen. Aber nicht nur illegale Güter wie Drogen, Waffen oder gefährdete Tierarten werden geschmuggelt. In vielen Teilen der Welt ist vor allem der Schmuggel von regulären Verbrauchsgütern wie Reis, Benzin oder Kleidung weit verbreitet. Es gibt fast nichts, das nicht geschmuggelt wird. Allein 400 Fälle von Orchideenschmuggel wurden im Jahr 2019 registriert. Der Markt für viel geschmuggelte Verbrauchsgüter ist enorm: Über 10 Prozent des globalen Zigarettenverbrauchs bestehen aus geschmuggelten Zigaretten. Der globale Markt für gestohlene und geschmuggelte Petroleumprodukte wird auf über 100 Milliarden Euro jährlich geschätzt. Ganze Regionen leben davon, auf diesem Weg mit Gütern oder Informationen versorgt zu werden. Wie sich manche noch gut erinnern können, war beispielsweise auch in Deutschland der Schmuggel von Verbrauchsgütern und Lebensmitteln über die innerdeutsche Grenze weit verbreitet.


Schmuggel, staatlich reguliert

Schmuggel verbinden wir mit Heimlichkeit. An der Grenze zwischen Thailand und Malaysia beispielsweise kann man dagegen Schmugglern jeden Tag bei der Arbeit zusehen, wie sie unweit von offiziellen Grenzübergängen Boote am Grenzfluss Golok mit Gütern wie T-Shirts, Zigaretten und Benzin be- und entladen. Auf die Frage, warum er nicht im Verborgenen agiere, antwortete ein Drogenschmuggler irritiert, dass es ja wohl deutlich komplizierter wäre, die Drogen erst an einen abgelegenen Ort und von dort über die Grenze zu bringen, als da, wo die Drogen bequemer über die Hauptverkehrswege, Straße und Eisenbahn, angeliefert werden können. Wie legale Händler sind auch Schmuggler Geschäftsleute, die Kosten und Zeit sparen wollen. Auch für ihre Zwecke ist eine gute Infrastruktur hilfreich – dazu gehören gute Straßen ebenso wie die moderne Containerschifffahrt.


Um ihre Geschäfte langfristig organisieren zu können, aber auch, um die Konkurrenz zu begrenzen, brauchen Schmuggler Planbarkeit und Regulierung. Dabei spielt der Staat oft eine überraschend wichtige Rolle. Er greift zum Beispiel regulierend ein, indem er seine Gesetze durchsetzt, nämlich Drogen konfisziert – wie im Beispiel im Hamburger Hafen geschehen. Um solch staatlicher Kontrolle zu entgehen, müssen Schmuggler erhebliche Ressourcen aufwenden. Das können vor allem große, professionell agierende Schmuggelnetzwerke leisten, die über die notwendigen Gelder, Verbindungen und Expertise verfügen. Neueinsteiger haben es dem­gegenüber schwer.


Dies ist bei Weitem nicht die einzige Form staatlicher Regulierung. Global deutlich weiter verbreitet ist eine weniger konfrontative Art der Beziehung. An der Grenze von Thailand und Malaysia beispielsweise zahlen Schmuggler einen monatlichen Festpreis, der es ihnen erlaubt, unbegrenzte Mengen bestimmter Produkte (zum Beispiel T-Shirts) über den Grenzfluss zu transportieren. Bei diesen Festpreisen handelt es sich nicht um Zollabgaben, sondern um informelle, jedoch institutionalisierte Zahlungen an staatliche Vertreter beiderseits der Grenze. Solche oder ähnliche Beziehungen ­zwischen Schmugglern und Staat finden sich in vielen Grenzregionen. Sie ermöglichen eine Geschäftsplanung mit berechenbaren Kosten.


Von verschiedenen Formen der Regulierung profitieren verschiedene Formen des Schmuggels. Doch fast immer ziehen Schmuggler planbare Zahlungen und gute Verkehrswege willkürlichen Schmiergeldzahlungen und komplizierten Transportwegen vor. Wenn zum Beispiel Drogen aus Kriegsgebieten oder abgelegenen Berg­regionen kommen, bedeutet dies Nachteile für den Transit. Zu der oft schlechten Infrastruktur kommen Zahlungen an verschiedene Konfliktparteien; diese Kosten sind weniger kalkulierbar und die Risiken größer.


Die Interessen der Schmuggler sind nachvollziehbar. Aber warum lassen sich Staaten auf derart geregelte Beziehungen mit ihnen ein? Die naheliegende Antwort lautet: Korruption. Doch in der Realität sind die Gründe für solche Arrangements meist vielschichtiger. Über Schmuggel können Grenzgebiete günstig mit Gütern versorgt werden, Jobs werden geschaffen – der Staat spart teure Investitionen. Oft herrscht auch ein Unwillen, in Praktiken einzugreifen, die seit Jahrhunderten bestehen. Auch lassen sich so Lebensmittel- und Benzinpreise drücken – oder wichtige Güter politisch bevorzugten Gruppen zugutekommen. Die Interessen von Schmugg­lern und Staaten sind beileibe nicht so gegensätzlich, wie es auf den ersten Blick erscheint.


Der globale Süden im Blickfeld

Schmuggel ist von Natur aus grenzüberschreitend. Daher werden Schmuggler oft reflex­artig als Bedrohung für ein durch kon­trollierte Grenzen definiertes Staatssystem betrachtet. Allerdings ist Schmuggel heute global. Trotzdem lokalisieren ihn Entscheidungsträger meist in den Grenzgebieten des globalen Südens – und bekämpfen ihn dort. Das reicht vom Einsatz von Grenzbeamten, Grenzmauern und Zäunen bis hin zu elek­tronischen Überwachungssystemen und Antikorruptions-Trainings. Die EU zum Beispiel unterstützt solche ­Maßnahmen durch die Europäische Agentur für die Grenz- und Küstenwache Frontex, deren viel diskutierte Rolle nicht nur auf den Kontext Flucht und Migration beschränkt ist, sondern die auch den Schmuggel von Gütern wie Drogen und Waffen in die EU reduzieren soll. Mitgliedstaaten haben zudem auch immer wieder direkt neue Grenz­infrastruktur unterstützt, zum Beispiel in Nordafrika.


Knotenpunkte des Welthandels

Wer aber nur auf die Grenzgebiete schaut, ignoriert wichtige Knotenpunkte von Schmuggelnetzwerken. Schmuggler, die große Warenmengen bewegen, nutzen gern die Infrastruktur des legalen globalen Handels, von Häfen und Flughäfen zu Freihäfen und Freihandelszonen. Organisiert und verschleiert wird Schmuggel hier schon viele Kilometer von Grenzen entfernt.


Gerade wenn in größerem Stil geschmuggelt wird, sitzen die Strippenzieher oft gut vernetzt in den politischen und wirtschaftlichen Zentren der jeweiligen Länder und investieren erhebliches Kapital. Die finanziellen Transaktionen gehen schon lange nicht mehr an Grenzposten über die Bühne, wo Bündel von Geldscheinen von Hand zu Hand wanderten. Von sogenannten Hawala-Netzwerken bis hin zu flexiblen Kreditsystemen haben insbesondere größere Schmuggelnetzwerke komplexe finanzielle Systeme entwickelt. Diese dienen nicht nur dem Bezahlen von Waren und dem Überweisen von Geldern, sondern auch der Finanzierung von großen Transaktionen, dem Versichern von riskanten Operationen und der Geldwäsche. Beispielsweise werden Zahlungen oft über legale und etablierte Banken abgewickelt.


Auch legal operierende Unternehmen, von großen internationalen Zigarettenkonzernen bis hin zu den Herstellern von Stoffen in Ostasien, sind selbst immer wieder Akteure in Schmuggelströmen. Sie sind Zulieferer, Produzenten oder Endabnehmer von Schmuggelware, nutzen – manchmal direkt, manchmal indirekt – Schmuggelnetzwerke, um ihre Ware zollfrei und günstig in neue oder sonst schwer zugängliche Märkte zu bringen. Tabakkonzerne zum Beispiel waren lange bekannt dafür, kleine Märkte wie etwa Andorra mit einem Vielfachen der Menge an Zigaretten zu beliefern, die dort geraucht werden konnten, damit diese über Schmuggelnetzwerke in benachbarte und höher besteuerte Märkte gelangten. Investigative Journalisten haben vor Kurzem aufgedeckt, dass ähnliche Verfahren heute in Mali gang und gäbe sind. Auch solche Akteure gehören zur Realität des Schmuggels im 21. Jahrhundert.


Dennoch liegt der Fokus meist auf Entwicklungsländern – auch wenn es um Lösungsansätze geht. So engagiert sich Großbritannien seit Jahren gegen den Schmuggel von bedrohten Tierarten. Dies ist anerkennenswert: Es handelt sich dabei um ein ernstes Problem mit dramatischen Auswirkungen auf die Artenvielfalt. Schmuggel wird in Entwicklungsländern bekämpft, durch Eingriffe in die komplexen Dynamiken zwischen Wilderern, lokalen Bevölkerungen und illegalen Märkten. Dabei gibt es eine Reihe von Themen im Bereich des internationalen Schmuggels, die in Großbritannien deutlich näher vor der Haustüre lägen. So sind Londons Finanz- und Wohnungsmarkt zentral etablierte Umschlagplätze für illegale Finanzströme und Geldwäsche.


Und selbst wenn es einmal um europäische Transit- oder Absatzmärkte geht, legt man den Fokus meist auf lateinamerikanische Kartelle oder osteuropäische Banden, die Deutschland und die EU angeblich infil­trieren – anstatt kritischer auf lokale Strukturen zu schauen. Schon vor dem Beginn des globalen „War on Drugs“ kennzeichnet dieser verengte Blick die Auseinandersetzung mit dem Phänomen Schmuggel. Ein wirklich globaler Blick muss aber Absatzmärkte, Zwischenhändler, Finanzplätze und die legale Infrastruktur des internationalen Handels in Betracht ziehen, insbesondere im maritimen Raum.


Strukturiert und reguliert

Moderne Forschung zu Schmuggel, gerade in den Sozialwissenschaften, hat immer wieder gezeigt, dass es sich um ein weit weniger verborgenes, anarchisches und entferntes Phänomen handelt als angenommen. Schmuggel ist oft überraschend strukturiert und reguliert, er ist eng mit staatlichen Strukturen oder der legalen Wirtschaft verknüpft – und allgegenwärtig: in Grenzgebieten von Krisenregionen ebenso wie auf Partys in Westeuropa und den USA.


Auch wenn Spielfilme und Medien die Illegalität hervorheben und die Brücke zu Krieg und Terrorismus schlagen, ist Schmuggel in Wirklichkeit mit der legalen Wirtschaft eng verflochten: mit den logistischen Strukturen des modernen Welthandels, der Finanzindustrie und den Staaten selbst.


Für Entscheidungsträger lassen sich hieraus wichtige Erkenntnisse ableiten. Traditionelle Formen des staatlichen Eingriffs, also Grenzverhärtungen durch Mauern, Zäune und Überwachungstechnologien, sind oft nicht wirklich effektiv. Solche Maßnahmen greifen nur an einer Stelle ein und verfehlen die Komplexität der Netzwerke. Insbesondere, wenn es ungeschriebene Abmachungen zwischen Schmugglern und staatlichen Vertretern gibt, bewirken höhere Mauern oder schärfere Kontrollen wenig. So steigt nur der Preis für die geschmuggelten Güter, weil Umwege oder höhere Abgaben notwendig werden. Höhere Kosten können größere und professionellere Netzwerke fördern, bis zur Marktbeherrschung. Kleinere Konkurrenten haben das Nachsehen; zu diesen gehören oft Bewohner der Grenzregionen, die auf Kleinschmuggel zum Überleben angewiesen sind.


Statt höhere Mauern und Grenzzäune zu errichten, sollten westliche Regierungen die Rolle der legalen Akteure beim Schmuggel stärker ins Auge fassen, insbesondere die Funktionsweise von Finanzierungsströmen. Jegliche Intervention in den Grenzregionen des globalen Südens muss auf die Bedürfnisse der Bevölkerung ausgerichtet sein, um Unruhen in wirtschaftlich labilen Regionen zu verhindern. Man muss Schmuggel richtig verstehen, um ihn wirksam bekämpfen zu können. Hier können Entscheidungsträger von engerer Zusammenarbeit mit entwicklungspolitischen Akteuren, Nichtregierungsorganisationen und lokalen Gemeinschaften profitieren – und nicht zuletzt von neuer Forschung.    


Dr. Max Gallien ist Research Fellow beim Institute of Development Studies (IDS) und beim International Centre for Tax and Development (ICTD).

Dr. Florian Weigand ist Co-Direktor des Centre for the Study of Armed Groups am Overseas Development Institute (ODI) und Research Associate an der London School of Economics and Political Science.

Die Autoren sind Herausgeber des Routledge Handbook of Smuggling (2021).

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Bibliografische Angaben

Internationale Politik Special 05, September 2021, „Schattenhandel“, S. 19-23

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