Reform mit Sprengkraft

Nicht nur über die neuen Befugnisse für die aktive Cyberabwehr dürfte der Bundestag noch heftig streiten. Er muss auch grundsätzliche Fragen klären: Wann darf der Auslandsnachrichtendienst im Inland tätig sein? Verwässern die neuen Befugnisse das Gebot der Trennung polizeilicher und nachrichtendienstlicher Tätigkeiten? Darf der Bund am Parlament vorbei einem Nachrichtendienst Maßnahmen gestatten, die das Land in einen Krieg verwickeln könnten? Ist die vorgesehene Aufsicht unabhängig genug von der Regierung?

Die Bundesregierung hat einen Entwurf von erheblicher Sprengkraft vorgelegt – und von außergewöhnlichem Umfang. Wahrscheinlich haben bislang nur wenige Parlamentarier die 700 Seiten vollständig gelesen. Dabei braucht es Ressourcen, um die rechtspraktischen Folgen der geplanten Reform angemessen beurteilen zu können. Der Bundestag und die interessierte Öffentlichkeit täten gut daran, das Vorhaben gründlich auf seine Folgen hin abzuklopfen. Denn schon im Herbst soll der Bundestag darüber entscheiden, ob er dem Regierungsziel folgt, aus den Nachrichtendiensten „echte Geheimdienste“ zu machen – mit mehr Befugnissen, mehr Ressourcen und weniger Kontrolle. 

Keine Frage: Deutschlands Sicherheitslage ist angespannter und volatiler als noch vor wenigen Jahren. Autoritäre Staaten bedrohen unsere Sicherheit. Kritische Infrastruktur ist dauerhaft Ziel hybrider Angriffe, wie etwa der Leipziger Flughafen, wo Anfang August eine Sprengstoffdrohne einen Großeinsatz auslöste. Auf die USA als Partner ist kein Verlass mehr. Deutschlands Sicherheitsbehörden müssen einen angemessenen Beitrag zur kollektiven Sicherheit Europas leisten. Es ist daher folgerichtig, ihr Instrumentarium an die neue Gefahrenlage anzupassen. 
 
Allerdings ist Vorsicht geboten. Das von der Bundesregierung gepflegte und von vielen Medien allzu bereitwillig übernommene Narrativ, deutsche Nachrichtendienste seien weitgehend handlungsunfähig, überzeugt nicht. Schon die vergangenen Reformen haben ihre Befugnisse spürbar ausgeweitet, und es floss – anders als bei der Bundeswehr – mehr öffentliches Geld in ihre Haushalte. Zwar musste der Gesetzgeber dabei Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts umsetzen. Er beschränkte sich jedoch auf die verfassungsrechtlich gebotenen Mindestanforderungen und schnürte den Diensten keineswegs ein enges Korsett. 

Die folgenden beiden Beispiele zeigen, wie viel Beinfreiheit der Bund schon jetzt bei seinen nachrichtendienstlichen Tätigkeiten genießt. Im Begründungsteil des neuen Entwurfs werden sie allerdings nur am Rande gestreift. Es steht zu befürchten, dass der Bundestag die Chance verpasst, diese Bereiche rechtsstaatlich klarer zu begrenzen und wirksamer zu kontrollieren. 

Umstrittene Datenkäufe 

Neben der klassischen Fernmeldeaufklärung kaufen europäische Nachrichtendienste verstärkt personenbezogene Daten bei kommerziellen „Surveillance as a Service“-Dienstleistern. Das hat jüngst die kanadische Forschungseinrichtung Citizen Lab am Beispiel Ungarns und Österreichs nachgewiesen. Beide Staaten investierten Millionenbeträge in zeitlich befristete Lizenzen für das auf kommerzielle Werbedaten gestützte Analysetool Webloc des Unternehmens Penlink. Die Software wertet Hunderte Millionen Datensätze aus, darunter pseudonymisierte Nutzerprofile, Kommunikationsmetadaten, Standort- und Bewegungsdaten sowie Informationen über Alter, Kaufverhalten oder politische und religiöse Präferenzen. Mit hoher Genauigkeit lassen sich diese Daten konkreten Personen zuordnen und über längere Zeiträume auswerten – eine bemerkenswert präzise Dienstleistung, für die europäische Regierungen sehr viel Geld ausgeben. 

Der Reiz kommerzieller Werbedatenbanken liegt nicht nur in der Detailtiefe und Skalierbarkeit. Für Nachrichtendienste sind sie auch deshalb attraktiv, weil beim Ankauf solcher Daten viele Schutzvorkehrungen und Genehmigungsverfahren klassischer Überwachungsmaßnahmen offenbar nicht greifen. 

Daran will die Bundesregierung dem Anschein nach nichts ändern. Im aktuellen Entwurf setzt sie den Ankauf von Daten bei „Surveillance as a Service“-Dienstleistern mit dem Erheben öffentlich zugänglicher Informationen gleich. Das ist wenig überzeugend: Webloc-Lizenzen wurden ausschließlich an Sicherheitsbehörden verkauft.

Anstatt Ankauf und Weiterverarbeitung kommerzieller Werbedaten voraussetzungslos zuzulassen, könnte der Gesetzgeber nach Großbritannien blicken. Dort müssen Nachrichtendienste die Übernahme zugekaufter Daten in eigene Systeme vorab genehmigen lassen. In Norwegen kann das Kontrollorgan private Anbieter immerhin verpflichten, an Untersuchungen über ihre Zusammenarbeit mit Nachrichtendiensten mitzuwirken. In Deutschland ist nichts Vergleichbares geplant: Der Unabhängige Kontrollrat soll weder Kaufverträge prüfen noch die Nutzung der Daten vorab genehmigen. 

Dabei sprechen gute Gründe für strengere Regeln. Die Wissenschaftlichen Dienste des Bundestags warnen, dass der Ankauf von Werbedatenbanken den besonders geschützten Kernbereich privater Lebensgestaltung berühren kann und daher gesetzlichen Schutz erfordert. Hinzu kommt ein sicherheitspolitisches Problem: Der Staat müsste die Vertrauenswürdigkeit privater Datenhändler und die Integrität der mit Steuergeld eingekauften Daten überprüfen. Auch dazu schweigt der Gesetzentwurf.

Militärische Aufklärung

Anders als die meisten Partnerländer hat Deutschland keinen militärischen Nachrichtendienst. Die umfangreiche militärische Aufklärung übernimmt das Militärische Nachrichtenwesen der Bundeswehr. Dazu zählen Fernmeldeaufklärung, elektro­nischer Kampf, Auswertung öffentlich zugänglicher Informationen und vermutlich auch kommerzieller Datenerwerb. 

Anders als bei den drei deutschen Nachrichtendiensten soll es auch in Zukunft keine einfachgesetzliche Grundlage für die Erhebung und Verarbeitung von Daten bei diesen nachrichtendienstlichen Tätigkeiten des Bundes geben. Dabei hatte das Verfassungsgericht zahlreiche Vorgaben und Verfahren zur rechtsstaatlichen Absicherung und Begrenzung von Grundrechtseingriffen im Rahmen staatlicher Überwachung unmissverständlich formuliert. Im Bereich des Militärischen Nachrichtenwesens werden sie, wenn überhaupt, nur in internen Dienstvorschriften des Verteidigungsministeriums umgesetzt. Außerdem fehlen wichtige Vorgaben und Strukturen für eine wirksame unabhängige Kontrolle des Regierungshandelns in diesem Bereich. Bis heute gibt es dafür keine ständige parlamentarische Kontrolle. Weder das Parlamentarische Kontrollgremium noch der Unabhängige Kontrollrat sind entsprechend mandatiert. 

Die Bundesregierung hätte ein Gesetz über das Militärische Nachrichtenwesen erarbeiten können, das legitime Zwecke, Eingriffsschwellen, Anordnungsvoraussetzungen und Genehmigungsverfahren klar benennt. Sie hätte so dazu beigetragen, unverhältnismäßiger Überwachung im Rahmen militärischer Aufklärung vorzubeugen und ein rechtsstaatliches Defizit zu beheben.
Weil die Nachrichtendienstreform sensible Bereiche weitgehend unberührt lässt, bleiben Kontrolllücken – und Anreize, bestehende Schutzvorgaben zu umgehen. Weitreichende Überwachungsbefugnisse brauchen eine wirksame und unabhängige Kontrolle. Sie verleiht staatlichem Handeln demokratische Legitimation. Gerade diese Kontrolle unterscheidet den Rechtsstaat von autoritären Systemen.