Minilaterales Manövrieren
Europa wird militärisch stärker – nicht aus Konsens, sondern aus Angst vor einem Rück zug der USA. Wofür die neuen Fähigkeiten dienen sollen, bleibt offen. Der wahrschein lichste Ausweg zwischen Nation und Brüssel: Koalitionen der Willigen.
Die zweite Trump-Regierung hat weltweit für Unruhe sowohl bei Verbündeten als auch bei Gegnern der USA gesorgt – seien es die durch den Krieg des Präsidenten im Iran verursachten Verwerfungen auf den Energiemärkten, durch Versuche, Washingtons Verhältnis zu den großen Technologiekonzernen neu zu gestalten, oder durch den umfassenden Abbau des amerikanischen Entwicklungshilfesystems.
In Europa konzentrieren sich die Schwierigkeiten vor allem auf die geringere Unterstützung der US-Regierung für den Krieg in der Ukraine und ihr Bestreben nach einer Umgestaltung des NATO-Bündnisses: In dessen Rahmen sollen die europäischen Länder einen Großteil der heute von den Vereinigten Staaten bereitgestellten militärischen Kapazitäten selbst übernehmen.
Ob es der Regierung gelingt, diese sogenannte „NATO 3.0“ zu schaffen, ist eine offene Frage. Insbesondere gilt das angesichts der internen Meinungsverschiedenheiten der Regierung selbst, als da wären die Basis der Rüstungsindustrie, die US-Präsenz im Ausland sowie nicht verteidigungsbezogene Themen wie Grönland oder der Handel. Doch angesichts der jüngsten Ausgabenzusagen europäischer Regierungen und wachsender Befürchtungen hinsichtlich der Zukunft der US-Außenpolitik ist klar: Europa ist auf dem besten Weg, wieder zu einem Kontinent mit relativ leistungsfähigen militärischen Akteuren zu werden.
Ironischerweise wird dieser Wandel hin zu größeren militärischen Fähigkeiten jedoch nicht – wie liberale Internationalisten vielleicht lange angenommen haben – von einem außenpolitischen Konsens angetrieben, der die europäischen Staaten zusammenbringt; die Angst vor Russland ist heute nur ein Teil der Gleichung. Stattdessen wird dieser Wandel, wie Realisten seit Langem argumentieren, von der Angst vor einer Zurücklassung durch die USA angetrieben, und in geringerem Maße von der Angst davor, was die Vereinigten Staaten selbst tun könnten. Die europäischen Länder werden militärisch leistungsfähiger sein, haben aber keine wirklich klare Vorstellung davon, was sie mit diesen Fähigkeiten anfangen werden.
Tatsächlich dürfte es in den nächsten Jahren zu einem Kampf um die Ausrichtung der europäischen Außenpolitik kommen, während verschiedene Staaten versuchen, eine gemeinsame außenpolitische Vision zu entwickeln. Die Auseinandersetzung um diese Frage ist bereits im Gange. Sie wird sich verschärfen, wenn die durch den Krieg in der Ukraine entstandenen einigenden Impulse nachlassen und die eigenen Fähigkeiten zunehmen. In dieser Zeit werden die von den europäischen Staaten angestrebten Ziele und das, was sie erreichen können, wahrscheinlich von Spannungen zwischen drei verschiedenen Entscheidungsebenen geprägt sein: der nationalen, der multinationalen und der europäischen.
Nationale Zuständigkeiten
Verteidigungs- und Außenpolitik gelten seit Langem als nationale Zuständigkeiten der europäischen Staaten, auch wenn viele innen- und regulierungspolitische Aufgaben zumindest teilweise auf die europäische Ebene verlagert wurden. Die entscheidende Bedeutung der Belange von Verteidigung und Sicherheit mindert die Bereitschaft der Staaten, ihre Souveränität an eine übergeordnete Instanz abzugeben. Dies gilt insbesondere, wenn man bedenkt, dass nicht alle europäischen Staaten dieselben Sicherheitsbedenken teilen. Vergleichen wir dies beispielsweise mit den Spannungen, die in den 2010er Jahren durch den Euro entstanden sind, wo divergierende Interessen zwischen den nördlichen und südlichen Ländern dazu beitrugen, eine Kettenreaktion von Wirtschaftskrisen auszulösen. Bei der Verteidigung könnten solche Probleme sogar noch destabilisierender wirken.
Dennoch sind viele europäische Staaten schlichtweg nicht in der Lage, auf der Weltbühne in allen Bereichen der Außenpolitik angemessen zu konkurrieren. Ausnahmen bilden Deutschland und vielleicht Frankreich, von denen zu erwarten ist, dass sie einen überproportional großen Teil der außenpolitischen Entscheidungsfindung auf nationaler Ebene behalten werden. Für ihre kleineren Nachbarn hingegen muss die Versuchung, durch die Bündelung außenpolitischer Ressourcen mit ihren Nachbarn mehr globalen Einfluss zu erlangen, gegen die Risiken einer Aufgabe der Autonomie abgewogen werden. Zwei Impulse dürften ihre Entscheidungsfindung in dieser zentralen Frage – nationale versus supranationale Entscheidungsfindung – leiten.
In den nächsten Jahren wird es einen Kampf um die Ausrichtung europäischer Außenpolitik geben
Der erste ist die Neigung zu vermeiden, allein dazustehen. Kleinere Staaten werden nach Wegen suchen, die potenziellen Risiken einer außenpolitischen Entscheidung von der nationalen Ebene weg zu verlagern. Die jüngsten Debatten über die Beschlagnahmung eingefrorener russischer Vermögenswerte zur Finanzierung des Krieges in der Ukraine sind hierfür beispielhaft. Belgiens Widerstand gegen die Beschlagnahmung dieser Gelder beruht nicht auf ethischen Erwägungen oder der Praktikabilität dieses Schrittes, sondern vielmehr auf der Sorge, dass das Land in Zukunft finanziell für das Geld haftbar gemacht werden könnte, während andere europäische Länder diese Haftung möglicherweise vermeiden könnten. Außenpolitische Entscheidungen, die Risiken breit streuen, werden eher nach oben delegiert als solche, die nationale Risiken bergen.
Ein zweiter, damit zusammenhängender Faktor ist, dass Staaten dazu neigen, nationale Entscheidungsbefugnisse dort zu behalten, wo sie bestimmte Schwachstellen – oder nationale Kompetenzen – aufweisen. Im Falle Belgiens war die fragliche Schwachstelle die Kontrolle über das internationale SWIFT-Clearing-System, das dem Staat zwar Einfluss verschaffte, ihn aber auch finanziellen Haftungsrisiken aussetzte, falls rechtliche Schritte ungünstig ausgehen sollten. Ähnliche Dynamiken spielen für die Niederlande eine Rolle. Ihre relative Stärke auf dem Markt für Maschinen zur Herstellung von Siliziumchips könnte durch breit angelegte Entscheidungen auf europäischer Ebene über Exportkontrollen gegenüber China, Russland oder anderen Ländern gefährdet werden. Staaten werden weniger bereit sein, Entscheidungsbefugnisse auf die europäische Ebene zu delegieren, wenn dies Schlüsselbereiche nationaler Zuständigkeit untergraben könnte.
Europäische (Verteidigungs-)Union
Das traditionelle Gegengewicht zur Entscheidungsfindung auf nationaler Ebene ist die Delegation von Zuständigkeiten nach oben auf die europäische Ebene, wodurch supranationale Strukturen geschaffen werden, die das Gewicht kleiner Staaten erhöhen und größere Skaleneffekte sowie eine stärkere Vernetzung auf dem gesamten europäischen Kontinent ermöglichen.
Es ist nicht ausgeschlossen, dass die Europäische Union künftig eine größere Rolle in der Außenpolitik spielen wird. Schließlich hätten nur wenige vorausgesagt, in welchem Ausmaß die Staaten in den vergangenen Jahren bereits Durchsetzungsbefugnisse in Bezug auf Sanktionen und Handel an Brüssel delegiert haben.
Doch die Hürden für eine einheitliche europäische Außenpolitik sind weitaus höher als in anderen Politikbereichen, was auch durch die langwierigen Kooperationsprozesse, wie sie in anderen Politikbereichen zu beobachten sind, nicht ohne Weiteres zu bewältigen ist. Einfacher ausgedrückt: Außenpolitik erfordert oft schnelles und entschlossenes Handeln. Die EU ist zu groß und zu schwerfällig, um eine reaktionsfähige Außenpolitik für den gesamten Block zu betreiben. Mit 27 Mitgliedern unterschiedlicher Größe und Leistungsfähigkeit – und, was vielleicht am wichtigsten ist, unterschiedlicher Anfälligkeit für verschiedene Arten von Bedrohungen – wird eine konsensbasierte Außenpolitik zu langsam und zu sehr auf den kleinsten gemeinsamen Nenner ausgerichtet sein, um wirklich effektiv zu sein.
Die außenpolitische Entscheidungsfindung auf europäischer Ebene wird zudem durch das Fehlen institutioneller Strukturen und Befugnisse für solche Entscheidungen behindert. Die EU verfügt nur in einigen Bereichen über Befugnisse – insbesondere bei Sanktionen, im Handel und bei anderen wirtschaftsnahen Themen; außerdem hat sie wachsende Kompetenzen bei der Verwaltung gemeinsamer Beschaffungen und in Fragen der Verteidigungsindustrie. Damit bleiben jedoch zentrale Fragen der Außen- und Verteidigungspolitik unberücksichtigt, in denen die EU keine Befugnisse besitzt. Die Nutzung außenpolitischer Pfründe in Brüssel als Verhandlungsmasse in anderen politischen Fragen verstärkt nur die wahrgenommene Legitimitätslücke Brüssels in der Außenpolitik. Die außenpolitischen Mitarbeiter der Kommission neigen eher zu einer härteren Haltung, was zu Spannungen mit den nationalen Hauptstädten führt.
Daraus ergibt sich folgende Sorge: Da die Kommission in einigen Bereichen über Kompetenzen verfügt, in anderen jedoch nicht, steigt das Risiko, dass sie Entscheidungen trifft, die sie nicht durchsetzen kann. Tatsächlich haben wir selbst in Bereichen, in denen zwischen den europäischen Hauptstädten scheinbar weitgehende Einigkeit herrscht und in denen die EU über Befugnisse verfügt, erhebliche Meinungsverschiedenheiten zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission beobachtet. Dies war zum Beispiel der Fall bei den Auseinandersetzungen darüber, ob die Zölle der Trump-Regierung angefochten werden sollten, wobei die Kommission zunächst eine deutlich härtere Haltung einnahm, bevor sie von den Mitgliedstaaten in die Schranken gewiesen wurde.
Koalitionen der Willigen
Für die meisten europäischen Staaten bleibt eine rein nationale Außenpolitik, die auf der Weltbühne Wirkung zeigt, weitgehend unerreichbar, doch die Hindernisse für eine wahrhaft „europäische“ Außenpolitik bestehen weiterhin. Diese Spannung ist nichts Neues. Tatsächlich wurde sie jahrzehntelang durch die Neigung gemildert, sich in vielen Fällen den amerikanischen Entscheidungen unterzuordnen.
Die USA beginnen, eine weniger aktive Rolle in der europäischen Verteidigung zu spielen. Zugleich wachsen die europäischen außen- und verteidigungspolitischen Fähigkeiten, sei es militärisch, im Cyber- oder im wirtschaftlichen Bereich. Daher werden kleine und mittelgroße europäische Staaten wahrscheinlich nach einem Mittelweg suchen: nach Möglichkeiten, gemeinsame außenpolitische Initiativen mit kleineren Koalitionen von Staaten aufzubauen. Solche minilateralen Vereinbarungen sind potenziell groß genug, um in internationalen Angelegenheiten Gewicht zu haben, aber dennoch klein genug, um bei konkreten Themen einen Konsens zu erzielen.
Das Fehlen institutioneller Strukturen und Befugnisse behindert die außenpolitische Entscheidungsfindung auf europäischer Ebene
Kurz gesagt deutet dies darauf hin, dass der wahrscheinlichste außenpolitische Kurs für viele europäische Staaten in den kommenden Jahren ein koalitionsbasierter Ansatz sein wird. Ein solcher Ansatz hat viele Vorteile. Er kann themenspezifisch sein, und er kann es Ländern, die in einigen Fragen unterschiedlicher Meinung sind, in anderen jedoch übereinstimmen, ermöglichen, bei Bedarf zusammenzuarbeiten. Koalitionen können unterschiedliche Bedrohungswahrnehmungen effektiver ausgleichen. Und unabhängig davon, ob sie funktionaler oder geografischer Natur sind, haben diese Gruppierungen größere Erfolgsaussichten bei ihren Vorhaben.
Tatsächlich gibt es bereits mehrere Beispiele für solche minilateralen Koalitionen, wie die „Nordic-Baltic 8“ oder die „Three Seas Initiative“. Diese Gruppierungen dürften besonders effektiv sein, wenn sie von einer der größeren europäischen Mächte geleitet werden.
Solche Koalitionen sind nicht perfekt. Oft fehlen ihnen die institutionellen Strukturen, die sie in bestimmten Fragen effektiver machen könnten, und sie neigen zu Doppelarbeit und Verschwendung. Staaten gründen oft zu viele minilaterale Organisationen, anstatt sich gezielt auf diejenigen zu konzentrieren, die das Potenzial für konkrete Erfolge haben. Zudem ist es möglich – und problematisch –, dass ein solcher Ansatz im europäischen Kontext gegensätzliche Koalitionen bei brisanten Themen wie China, der Regulierung von KI oder Migration hervorbringt. Sollten diese minilateralen Vereinbarungen innerhalb der Union mit der Kontrolle über die EU-Politik konkurrieren, könnte dies den Staatenbund langfristig schwächen.
Eine praktische Lösung
Dennoch stellt der koalitionsbasierte Ansatz in der europäischen Außenpolitik, der die Kluft zwischen nationalen und supranationalen Ansätzen überbrückt, eine praktische Lösung für ein schwieriges Problem dar. Er ist zudem von den drei Ansätzen am ehesten geeignet, wirksam auf mögliche außenpolitische Schwankungen zu reagieren, die durch Wahlergebnisse in den nächsten Jahren hervorgerufen werden könnten.
Ein minilateraler Ansatz ermöglicht es kleineren Staaten Europas, sich gegen etwaige rechtsextreme Veränderungen in den großen zu wappnen
Angesichts möglicher rechtsextremer Regierungen oder Koalitionspartner bei den Wahlen in Frankreich, Deutschland und anderswo kann ein minilateraler Ansatz kleineren europäischen Staaten ermöglichen, sich gegen Veränderungen in diesen Ländern – und in deren Haltung gegenüber Brüssel – abzusichern, sodass sie euroskeptische Regierungen bei bestimmten Themen einbinden können, während sie in anderen Fragen weiterhin im Widerspruch zu ihnen stehen.
Übertragen aus dem Englischen von M. Bialecki
Internationale Politik Special 06, Oktober 2026, S. 19-23
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