01. August 2005

Mehr Effektivität, bitte!

Grüne Außenpolitik muss das Konzept des effektiven Multilateralismus künftig mit mehr Leben erfüllen

Europas Aufgabe liegt in einer Sicherheitspolitik, die sich nicht auf die militärische Dimension verkürzt. Es muss seine Integration vertiefen, auch in der Außenpolitik, seine inneren Konflikte ohne Amerika lösen und sich im Rahmen der Vereinten Nationen für die Welt engagieren. Doch multilaterale Strukturen funktionieren nur sehr begrenzt, wenn die USA sich daran nicht beteiligen. Sie einzubinden ist eine der wesentlichen Aufgaben europäischer Friedenspolitik.

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Die Grünen sind entstanden als Teil einer grenzüberschreitenden, internationalen gesellschaftlichen Bewegung für die Erhaltung der Umwelt, die Achtung der Menschenrechte, für Frieden. In der Etappe des Zusammenbrechens der Ordnung des Kalten Krieges und der sich entwickelnden Globalisierung erwiesen sich unsere Leitsätze1 als sehr modern und vorausschauend.

Zugleich waren unsere leuchtenden grüen Bilder jedoch realitätsfern, weil sie jenseits von Staatlichkeit gedacht und ausprobiert wurden. Diesen Zwiespalt, vorausschauend und realitätsfern gleichzeitig zu sein, mussten wir in aller Intensität 1989/90 erleben und verarbeiten. Zur entscheidenden neuen Erfahrung für die inzwischen zu Bündnis 90/Die Grünen gewordene Oppositionspartei wurde die Übernahme von Regierungsverantwortung im Bereich der Außenpolitik ab 1998. Sie zeigte uns, dass nicht nur wir uns verändert hatten, sondern unabhängig von uns und sehr einschneidend auch die Realität nach dem Ende des Kalten Krieges. Sie zwang uns zur bitteren Entscheidung über die Beteiligung am Kosovo-Krieg. Diese Beteiligung halte ich nach wie vor für richtig und unterstütze die politische Reflexion darüber, die Joschka Fischer in seinem jüngsten Buch vorgelegt hat.

Die einschneidendste Veränderung seither ist mit dem 11. September 2001 verbunden und mit den zahlreichen Anschlägen international operierender Terroristen, zuletzt in London am 7. Juli 2005. Sie haben uns vor Augen geführt, dass es keine geteilte Sicherheit gibt. Dass mit den Anschlägen genau der G-8-Gipfel getroffen werden sollte, auf dem es um Armutsbekämpfung und Klimaschutz ging, verdeutlicht, dass der Kampf der Terroristen nichts mit einem Kampf von Arm gegen Reich zu tun hat. Die Terroristen führen vielmehr einen totalitären Kampf gegen die Moderne und die Aufklärung.

Internationaler Terrorismus, Konflikte um knappe Ressourcen, HIV/Aids, zerfallende Staaten und die Verbreitung von Massenvernichtungswaffen sind die heutigen Bedrohungen der kollektiven Sicherheit. Die Herausforderung deutscher und europäischer Außenpolitik ist es daher, den neuen Gefahren zu begegnen, in den Konfliktregionen zu friedlicher Entwicklung beizutragen und die Globalisierung gerecht zu gestalten. Angesichts der aktuellen Krise Europas nach den ablehnenden Verfassungsreferenden in Frankreich und den Niederlanden ist zudem zu befürchten, dass der verführerische Hang zu nationalen Egoismen einer europäischen Außen- und Friedenspolitik neue Hindernisse in den Weg legt.

Europäische Friedenspolitik nach innen und außen

Für die Gründerväter der EU hatte die europäische Einigung eindeutig eine friedenspolitische Aufgabe – den Frieden in Europa herzustellen. Dieser Auftrag ist immer noch aktuell: Zehn Jahre Srebrenica stehen für die dauerhafte europäische Verpflichtung, in Südosteuropa nachhaltig Frieden zu schaffen. Außerdem bedeutet der Beitritt der zehn neuen Mitgliedsländer neue Nachbarschaften und neue Herausforderungen. Die „orangene Revolution“ in der Ukraine, die Beitrittsverhandlungen mit der Türkei, die unsichere Lage auf dem Balkan, die versteinerte Diktatur in Weißrussland und die mehrdeutige Entwicklung in Russland – die Aufgaben nach dem Ende des Kalten Krieges sind noch fließend. Unsere Bereitschaft, uns diesen Aufgaben auf der Grundlage unserer Werte zu stellen, ist klar.

Zusätzlich geht es heute auch um die Frage, wie wir als Europäer gemeinsam zum Frieden in der gesamten Welt beitragen können. Für unser Land gibt es keine wirksame Friedenspolitik außerhalb des europäischen Rahmens. Für unsere Rolle in der NATO wie für die Perspektive der NATO selbst ist es strategisch ausschlaggebend, dass deren europäische Säule gestärkt wird. Grüne Außenpolitik steht dabei nicht für eine beliebige gemeinsame europäische Politik. Europäische Friedenspolitik muss ihre Ziele in weltweiter Verantwortung definieren. Es geht um eine neue Weltordnung der Demokratie und Menschenrechte, der Gerechtigkeit und Nachhaltigkeit auf der Basis multilateraler Zusammenarbeit, ziviler Konfliktlösung, Konfliktprävention und der Einhaltung internationalen Rechts. In diesem Sinne bringen wir eine eigenständige deutsche grüne Perspektive in die europäischen Debatten ein.

Es gibt sie schon, die europäische Friedenspolitik. Die im Kongo erfolgte Operation Artemis im Sommer 2003, Althea in Bosnien im Dezember 2004, die gemeinsame Politik im Nahen Osten ebenso wie die Europäische Sicherheitsstrategie – das sind einige der ersten wichtigen Schritte einer europäischen Friedenspolitik. Der Auseinandersetzung um den Irak-Krieg hat jedoch gezeigt, dass wir sicherlich nicht in absehbarer Zeit zu einer vollen Vergemeinschaftung europäischer Außen- und Sicherheitspolitik kommen werden. Die Frage von Krieg und Frieden wird noch lange Zeit auf der Ebene der Nationalstaaten entschieden werden. An den verschiedenen europäischen Haltungen im Irak-Konflikt ist die Auseinandersetzung über die Frage: „Wohin soll europäische Außenpolitik gehen?“ vor den Augen der Öffentlichkeit strittig ausgetragen worden, und zwar werteorientiert und auch in ganz neuen innereuropäischen Koalitionen. Dies ist ein Fortschritt.

Die gemeinsame europäische Außenpolitik ist deshalb im Irak-Konflikt nicht an ihr Ende gekommen, sondern an einen Neuanfang. Nach wie vor bestehende Differenzen strategischer Art zwischen den einzelnen Mitgliedsstaaten der EU sind unbestreitbar. Wichtiger als diese ist aber die ernsthafte Anstrengung, trotz solcher Differenzen gemeinsames Handeln zu entwickeln. Europa hat angefangen, auch auf diesem Feld zusammenzuwachsen. Die Reaktionen auf die Anschläge in Madrid und London haben außerdem verdeutlicht, dass gemeinsame Innensicherheitspolitik schon in einem erstaunlichen Maße existiert. Hätte man sich vor 20 Jahren vorstellen können, dass 25 EU-Innenminister nach den Anschlägen in London gemeinsam Strategien der Terrorbekämpfung bestimmen, also sich auf einem Gebiet eng koordinieren, das so sehr dem Nationalstaat zugeschrieben wird wie die innere Sicherheit?

Transatlantische Differenzen

In der Bekämpfung des internationalen Terrorismus hat die US-amerikanische Administration ihre Theorie militärischer Präemption entwickelt. Aus grüner Sicht ist diese nicht mit dem Völkerrecht vereinbar. Offenkundig ist, dass mit einer solchen Theorie der Rückfall in die Selbstermächtigung der Staaten zum Einsatz kriegerischer Gewalt zur Regel zu werden droht, was einem Rückfall ins 19. Jahrhundert gleichkäme. Deshalb haben wir uns als Grüne klar gegen die Strategie militärischer Präemption ausgesprochen.

Aber machen wir es uns mit der Kritik dieser amerikanischen Strategie nicht zu leicht. Denn die Gefahrenbeschreibung, von der die USA ausgehen, ist nicht einfach beiseite zu schieben. Wir Europäer haben uns diese Fragen zu wenig und zu spät gestellt. Wir haben es den Amerikanern überlassen, sie zu stellen und zu beantworten. Lassen wir uns, wenn die USA falsche Antworten geben, nicht täuschen über die Seriosität der Fragen. Die terroristischen Gefahren ergeben sich aus einer totalitären Ideologie gepaart mit der Nutzung von modernsten Kommunikationsmitteln. Sie werden potenziert, wenn sie mit Staatszerfall und der Verbreitung von Massenvernichtungswaffen zusammentreffen. Jede demokratisch legitimierte Regierung muss überlegen, wie sie die eigene Bevölkerung vor diesen Gefahren schützen kann.

Wenn wir Europäer uns die Frage nach geeigneten Präventionsstrategien stellen, werden wir um die Einsicht nicht herum kommen, dass Einmischung erforderlich ist. Gestaltungswille gehört dazu. Notwendig müssen wir in Kategorien einer sich entwickelnden Weltinnenpolitik denken, die sich auch in einer europäischen Innenpolitik manifestiert.

Wer Präemption nicht militärisch (und illusorisch) betreiben will, muss zu einer alternativen Strategie der Prävention kommen. Was sind die europäischen Strategien für Demokratisierung der Länder ohne EU-Beitrittsperspektive? Was ist Europa bereit für die Entwicklung des afrikanischen Kontinents zu leisten? Ist Europa im Sinne des Brückenschlags zum Islam bereit, sich für eine reformierte Türkei zu öffnen oder stößt man dem Land die Tür vor der Nase zu? Was trägt Europa zur Verwirklichung der Milleniumsziele bei? Was unternimmt die Union, um regionale Konflikte entschärfen zu helfen, wenn es zum Beispiel um knappe Ressourcen geht? Wie kann Europa – in Kooperation mit den USA – den Iran friedlich davon abhalten, sich die Atombombe zu verschaffen? Welche nachhaltigen und effektiven Strategien gibt es, um friedlich dafür zu sorgen, dass Nordkorea seine Weiterverbreitung von Trägerraketen einstellt?

Eine Politik, die sich den Weltproblemen stellt

Als erstes gehört der Sicherheitsbegriff selbst auf den Prüfstand. Sicherheit meint mehr als das, was man militärisch erreichen kann. Sicherheit umfasst Demokratie und Menschenrechte, Sicherheit umfasst gerechte Verhältnisse, Sicherheit umfasst Kampf gegen die Armut, Sicherheit umfasst Schutz vor Naturkatastrophen. Deshalb ist Verantwortung für den Frieden in der Welt aus europäischer Perspektive nicht in erster Linie Weltmachtpolitik, sondern, um ein Wort von Wolf Lepenies zu benutzen, „Weltproblempolitik“. Politik, die sich den Problemen der drohenden Umweltkatastrophen und Wasserknappheit, der ungerechten Weltwirtschaftsordnung, der Armut und der unterdrückten Menschenrechte stellt.

Die Umsetzung des Konzepts der erweiterten Sicherheit bedarf einer politischen und gerechten Gestaltung der Globalisierung. Das heißt, die Entschuldung der Entwicklungsländer voranzutreiben, die Mittel der Entwicklungszusammenarbeit zu erhöhen, aber vor allem auch darum, diese besser und effektiver auszugeben und strukturelle Veränderungen im Handelsbereich durchzusetzen. Gerade in Bezug auf Afrika braucht es einen neuen Ansatz der Entwicklungszusammenarbeit, wenn wir nicht als Akteur ganz an Bedeutung verlieren wollen. China gibt Afrika, was Afrika am dringendsten braucht – private Investitionen – und gewinnt dadurch stark an Einfluss. China tut dies, ohne Menschenrechte und Demokratie einzufordern. Will Europa ein relevanter Akteur bleiben und zur Demokratisierung und der Einhaltung der Menschenrechte beitragen, müssen wir das Verhältnis zwischen unserer Entwicklungszusammenarbeit und unserer Außenwirtschaftspolitik neu gestalten. Fairer Handel und vor allem die Öffnung unserer Märkte für die Güter dieser Länder sind hier die zentralen Stichpunkte.

Heute ist eine ökologische Außenpolitik Voraussetzung für Frieden geworden. Das gilt zum Beispiel für den Zugang zu Wasser. Dies trifft insbesondere auch für die knappe Ressource Öl zu. Unsere Strategie des Förderns neuer Energien als Alternative zum Öl ist Friedenspolitik und zeigt, wie grüne Außenpolitik mit Innenpolitik verschränkt ist. Ein zentrales Element des Konzepts der erweiterten Sicherheit ist der Vorrang der zivilen Konfliktbearbeitung und Gewaltprävention. Die Grünen waren es, die deswegen zivile Krisenprävention in der Politik der Bundesregierung forciert haben. Das daraus resultierende „Zentrum Internationale Friedenseinsätze“ und der neue „Aktionsplan Krisenprävention“ gelten international als vorbildlich.

 Die Stärke der EU liegt bereits auf dem Gebiet ziviler Kompetenzen und Kapazitäten. Die heutigen und zukünftigen EU-Mitgliedsstaaten entsenden zum Beispiel zehnmal mehr Soldaten als die USA in friedenssichernde Missionen und Polizeieinsätze der Vereinten Nationen. Diese Kapazitäten sind sowohl präventiv als auch mittelfristig mindestens genauso wichtig wie militärische Schlagkraft. Es gilt deshalb, zivile Krisenprävention und Konfliktbewältigung auszubauen und mit ihrer Bedeutung entsprechenden finanziellen Mitteln zu versehen. Sicherheit und Frieden kann man nicht erreichen oder gar projizieren, ohne auch bereit zu sein, in letzter Instanz militärische Macht einzusetzen. Europa wird sich für die Lösung der Weltprobleme besser engagieren können, wenn es so wehrhaft wird, dass es seine inneren Konflikte ohne die USA regeln und sich im Rahmen der UN auch militärisch in der Welt engagieren kann. Es gehört zur Bereitschaft der Mitgliedsstaaten, Verantwortung für den Frieden weltweit zu übernehmen, ihre Sicherheitskompetenzen auszubauen und vor allem effizienter zusammenzuarbeiten.

Europäische Friedenspolitik muss multilateral ausgerichtet sein. Dafür müssen wir das Konzept des effektiven Multilateralismus mit Leben füllen. Dazu gehören an erster Stelle die Stärkung einer demokratisch legitimierten und effektiven Europäischen Außen- und Sicherheitspolitik und die Stärkung der UN-Strukturen. Es gibt kein funktionierendes multilaterales System ohne die Einbindung des Hegemons – die ablehnende Haltung der USA gegenüber dem G-4-Vorschlag zur UN-Reform hat dies sehr deutlich gezeigt. Multilaterale Strukturen funktionieren nur sehr begrenzt, wenn die USA außen vor stehen. Sie einzubinden ist eine der wesentlichen Aufgaben europäischer Friedenspolitik. Zu glauben, wir könnten multilaterale Strukturen entwickeln, während die USA von der Seitenlinie aus zusehen, wird nicht funktionieren und ist auch nicht wünschenswert.

Transatlantische Gemeinsamkeiten

Europäische Friedenspolitik kann auf die transatlantische Partnerschaft nicht verzichten, sondern muss diese ausbauen – im Rahmen der NATO und durch eine starke EU. Ohne eine Stärkung der EU als politischer Akteur wird diese an Relevanz für die USA verlieren und dadurch das transatlantische Verhältnis geschwächt. Bei allen Zweifeln und aller Kritik, die wir an der amerikanischen Politik haben, halten wir an der transatlantischen Perspektive fest.

Wir wollen Europa nicht negativ in Abgrenzung zu den USA definieren, sondern den Dialog mit den USA über regionale und weltweite Herausforderungen weiterführen. Eine europäische Strategie der Multipolarität stünde dem entgegen. Deshalb lehnen wir diese ab. Der Besuch des amerikanischen Präsidenten George W. Bush in Brüssel zu Beginn seiner zweiten Amtszeit sollte als positives Signal für mehr Partnerschaft mit der EU verstanden werden. Aber wie viel Substanz steht hinter dem neuen Ton? Verteidigungsminister Donald Rumsfeld argumentierte in München zu Beginn dieses Jahres, als habe er Alternativen zur Partnerschaft. Der Kern des Problems findet sich in seinem berühmten Satz: „Der Auftrag bestimmt die Koalition.“ Wenn das durch die USA unilateral gesetzte Ziel den Ausschlag gibt, dann bestimmt eben nicht mehr das Bündnis, was getan wird. Für die europäischen Partner der USA bleibt in dieser Perspektive die Rolle von einzelnen Werkzeugen im Werkzeugkasten Washingtons.

Doch sinkt Europa nicht fast von selbst zum Werkzeugkasten für die global agierenden USA ab, wenn es seine Zersplitterung in der Außenpolitik nicht überwindet? Zumal die USA eine von ihnen dominierte Weltordnung versucht zu konstruieren. Jeder Wunsch, diese von den republikanischen Neokonservativen am schärfsten verfochtene Orientierung zu überwinden, wird ein frommer Wunsch bleiben, wenn Europa nicht seine eigene Einigung in der Außen- und Sicherheitspolitik vorantreibt – gerade in Bezug auf China. Für China ist Europa als Handelspartner wichtiger als die USA. Die EU darf sich aber nicht auf Handelsbeziehungen beschränken, sondern braucht eine darüber hinausgehende politische Strategie gegenüber China. Die mögliche Polarisierung zwischen den USA und China sollte Europa mit einer eigenständigen Rolle abschwächen und sich darum bemühen, sowohl die Supermacht von heute wie die von morgen in einen effektiven Multilateralismus einzubinden.

Erst durch eine solche eigenständige Politik – nicht nur gegenüber China – erwächst Europas neue Relevanz für die USA. Mehr Europa verwirklichen statt weniger USA verlangen! Wie Andrew Moravcsik und Kalypso Nicolaidis in ihrem Memorandum an José Manuel Barroso und Javier Solana2 richtig herausgestellt haben, muss die EU zur Verbesserung des transatlantischen Verhältnisses die schon existierenden europäischen zivilen Stärken ausbauen und ihre Erfolge damit hervorheben.

Europa aus der Krise bringen

Für solch eine eigenständige Position benötigen wir einen europäischen Rahmen für Friedens- und Sicherheitspolitik, der über die Kooperation von einzelnen Nationalstaaten hinausgeht. Die Nationalstaaten müssen bereit sein, Souveränitätsrechte an Europa abzutreten. Dazu braucht Europa eine Verfassung, die paradoxerweise gerade dort abgelehnt wurde, wo der Wunsch nach einem politischen Europa bisher am stärksten war. Nach den ablehnenden Referenden darf es aber kein Zurück zum nationalen Egoismus geben. Die Europäische Union hat sich als richtiger Weg, als wichtig und auch als stabil erwiesen. Die gegenwärtige Situation verlangt jedoch nach neuen Handlungsvorschlägen, für die wir kreativ und geduldig werben müssen.

 Eines kann uns große Hoffnung und Mut machen: In Bezug auf Außen- und Sicherheitspolitik ist die Bevölkerung in Europa längst weiter als die Politik. Sie hat in den großen Demonstrationen gegen den Irak-Krieg zum Ausdruck gebracht, dass sie in sehr großer Mehrheit gemeinsam das Ziel unterstützt, ein Europa des Friedens zu gestalten. Wir sollten uns als Politiker ein Beispiel daran nehmen. Dass die Regierungen alleine die EU nicht vorantreiben können, hat schon das Scheitern von Nizza gezeigt. Der Verfassungskonvent war ein erster Schritt in Richtung auf mehr Bürgerbeteiligung und bot der EU mit der Grundrechtecharta erstmalig ein gemeinsames Fundament politischer und sozialer Bürgerrechte, führte aber nicht zur gewünschten europäischen Öffentlichkeit. Die EU wird heute zu häufig als das Projekt transeuropäischer Eliten wahrgenommen. Vorschläge, den Verfassungsvertrag scheibchenweise per Ratsbeschluss doch noch umzusetzen, bleiben in dieser Perspektive verhaftet und können daher nicht zur Lösung der Krise beitragen.

Die Verantwortlichen der EU müssen nun beweisen, dass sie den Bürgerinnen und Bürgern Europas zuhören und Vorschläge machen, die helfen, die Union den Bürgern näher zu bringen. Und die Menschen müssen sich auch aktiv die EU zu eigen machen. Die Grünen engagieren sich für ein europaweites Referendum am Europatag 2007, das über den institutionellen Rahmen und die Grundrechtecharta des Verfassungsvertrags entscheiden soll. Dieses muss vorbereitet sein durch europäische Bürgerforen. Europäisch in der Form und im Inhalt sollen diese Bürgerforen gleichzeitig die Möglichkeit bieten, die Chancen der Vielfalt Europas zu erkennen. Wie Ulrich Beck3 richtig konstatierte, geht es darum, den Bürgern die Angst vor dem Verlust der kulturellen und nationalen Identität zu nehmen und ihnen klar aufzuzeigen, dass die EU den nationalen Staaten einen Mehrwert an Lösungskapazität bringt, ohne selbst zum Nationalstaat zu werden.

Deutschland kommt eine wichtige Rolle bei der Lösung der EU-Krise zu. Ein Überdenken des Konzepts des deutsch-französischen Motors ist nötig. Die vergangenen Monate haben gezeigt, dass die deutsch-französische Kooperation nicht ausreicht, Europa voranzubringen – so sehr sie sich in vielem bewährt hat. Im größer werdenden Europa können Deutschland und Frankreich nicht auf sich alleine gestellt wirken, sondern müssen die anderen Länder einbeziehen und vor allem die Widersprüche zwischen kleinen und großen Ländern Europas überbrücken.

Die Aufnahme der zehn neuen Staaten war richtig und für ein stabiles, friedensfähiges Europa überlebensnotwendig. Eine den neuen Anforderungen gewachsene, belastbare Gemeinschaft braucht aber noch Zeit und viele gemeinsame Initiativen, wirtschaftliche, soziale, kulturelle und ökologische. Die angebliche Spaltung in ein altes und ein neues Europa konnte nur gelingen, weil zu viele dachten, mit der Aufnahme der zehn in die EU seien schon alle Probleme gelöst. Zu wenig haben wir verstanden, dass dies nur der erste Schritt auf einem längeren Weg ist. Um eine europäische Gemeinsamkeit zu gründen, müssen wir die Berücksichtigung historischer Erfahrungen unserer europäischen Partner zur Grundlage unserer Politik machen. Bei der Achse Paris-Berlin-Moskau, von der leider viel zu viel die Rede war, fällt polnischen Bürgern sicher auf, dass Warschau – zwischen Berlin und Moskau liegend – nicht genannt wird. Und dass sie mit genau diesem Dazwischensitzen überwiegend schlimme historische Erfahrungen gemacht haben. Gerade Deutschland ist in diesem Punkt gefordert: Eine gemeinsame europäische Außenpolitik wird es nur dann geben, wenn keiner einen Grund hat, sich vor Deutschland zu fürchten.

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