01. August 2003

Lücken und Tücken

Der EU-Verfassungsentwurf auf dem Prüfstand

Hat der Verfassungsentwurf des EU-Konvents sein Ziel erreicht, das Demokratie-Defizit im EU-System abzubauen? Emmanouilidis und Giering begutachten den Mega-Vertrag und konstatieren etliche Mängel: Lücken in den Legitimationsketten, Unübersichtlichkeit, unklare Gewaltenteilung, schwache Problemlösungs-Kompetenz. Und sie formulieren, was die schon absehbare Reformrunde leisten muss, um die EU-Verfassung wirklich effizient und bürgernah zu gestalten.

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Europa findet sich überall. Es gibt kaum einen Lebensbereich, der nicht von in Brüssel getroffenen Entscheidungen beeinflusst wird. Ob dies die Neuordnung der Führerscheinklassen, die Kennzeichnung gentechnisch veränderter Lebensmittel, die Qualität der Gewässer oder die Bankgebühren für EU-weite Überweisungen betrifft, die Mehrzahl der gesetzlich geregelten Vorgaben für Wirtschaft und Verwaltung fußt direkt oder indirekt auf europäischen Vorgaben. Da also immer mehr durchgreifende und politisch sensible Sachverhalte auf der EU-Ebene entschieden werden, müssen auch die Anforderungen an die Demokratie in Europa auf den Prüfstand gestellt werden. Aufgabe des im Februar 2002 eingesetzten Konvents zur Zukunft Europas (Verfassungskonvent) war, das Demokratiedefizit im EU-System abzubauen, das sich durch die weit reichenden Integrationsschritte der letzten beiden Jahrzehnte stetig verschärft hat. Denn die Europäische Union

–ist so undurchsichtig, dass dem Souverän oft gar nicht mehr bewusst ist, wer für welche Aufgaben zuständig ist;

–verfügt über zum Teil schwach ausgeprägte und lückenhafte Legitimationsketten bei der Entscheidungsfindung;

–leidet unter einer wachsenden Kluft zwischen Erwartungshaltung der Bürger einerseits und unzureichender Handlungsfähigkeit andererseits;

–findet geringen Rückhalt bei den Unionsbürgern, auch weil die Partizipationsmöglichkeiten nur unzureichend ausgeprägt sind.

Was hat der Verfassungskonvent nun im Hinblick auf diese Defizite erreicht?1 Ist die Europäische Union auf der Grundlage des Konventsentwurfs fähig, Identität zu stiften, die Legitimationskette zu schließen, den Leistungserwartungen der Bürger gerecht zu werden und diese stärker in die Weiterentwicklung des Integrationsprozesses zu integrieren?

Identität stiften

Die Bürger tun sich schwer, Europa zu verstehen. Komplizierte Entscheidungsverfahren und komplexe institutionelle Strukturen, ein in über 50 Jahren gewachsenes, kaum zu durchdringendes Vertragsdickicht sowie Unklarheit darüber, wer für was verantwortlich ist, lassen die EU in den Augen des Souveräns undurchsichtig und zu zentralistisch erscheinen. Das Projekt Europa den Bürgern wieder näher zu bringen, ist daher ein zentrales Ziel des Reformprozesses. Das fängt bei den Vertragsgrundlagen an. Ein nachvollziehbares Grundlagendokument ist von größter Bedeutung für die Identifikation der Bürger mit dem politischen Europa. Der Konvent hat hier wichtige Entscheidungen getroffen. Dazu gehören vor allem

–die Zusammenführung der bisherigen Verträge in einem Gesamtdokument;

–die Verleihung einer einheitlichen Rechtspersönlichkeit an die EU;

–die Übernahme der Grundrechtecharta als zweiter Teil der Verfassung.

Sprachlich und auf Grund der komplexen Strukturen dürften die Bürger jedoch Schwierigkeiten haben, sich mit diesem Mega-Vertrag zu identifizieren. Es ist nicht gelungen, ein knappes und übersichtliches Verfassungsdokument zu erarbeiten, dessen erster Teil – wie ursprünglich anvisiert – ausreicht, um dem Bürger ein geschlossenes Bild der EU als Verfassungsgemeinschaft zu vermitteln. Stattdessen erschließen sich die Rechte und Pflichten, die Ziele und Grenzen der EU erst aus der Lektüre von vier Verfassungsteilen mit insgesamt zwei Präambeln, 465 Artikeln, fünf Protokollen und drei Erklärungen.

Essenzielle Bestimmungen zur Rolle der nationalen Parlamente sowie zu den Prinzipien der Verhältnismäßigkeit und Subsidiarität, die nicht nur Einfluss auf die EU-Gesetzgebung haben, sondern gerade für die Bürger von großem Interesse sind, wurden – für eine Verfassung untypisch – in Protokolle ausgelagert. Dies öffnet Tür und Tor für die Regierungskonferenz, um weitere Einschränkungen und Relativierungen als Protokolle anzuhängen und so die undurchsichtige Vertragslogik fortzuschreiben.

Zudem ergeben sich durch die Aufnahme der Grundrechtecharta als Teil II der Verfassung vielfach Überschneidungen mit Bestimmungen des ersten und dritten Teiles – vor allem in Bezug auf die Titel Grundrechte, Unionsbürgerschaft und demokratisches Leben. Im Ergebnis schränkt dies nicht nur die Übersichtlichkeit des Textes ein. Vielmehr könnten voneinander abweichende Formulierungen auch zu Auslegungsschwierigkeiten bei der Rechtsetzung und deren Justizierung führen.

Obwohl vor allem die Zusammenführung der bisherigen Verträge und die Übernahme der Grundrechtecharta in den Konventsentwurf ein Fortschritt sind, wird es die Verfassung schwer haben, sich als Identität stiftendes Grundlagendokument zu bewähren. Im Falle von Referenden könnten schon Umfang und Sprache des Entwurfs zu einer Ablehnung der Verfassung durch die Bürger führen.

Legitimationsketten schließen

Demokratie bedeutet, dass die Bürger über echte Wahl- und Kontrollmöglichkeiten verfügen. Hier finden sich noch bedenkliche Lücken in den Legitimationsketten der EU. So hat etwa der Wahlakt zum Europäischen Parlament (EP) für die Bürger kaum sichtbare Konsequenzen, Mehrheitsentscheidungen auf Ministerebene müssen nicht zwingend vom EP abgesegnet werden und das Prinzip der Gewaltenteilung wird nicht konsequent angewandt.

Positiv ist, dass sich die Vertretung der Bürger im EP künftig stärker an den Bevölkerungszahlen der Mitgliedstaaten orientieren soll, wobei jeder Mitgliedstaat mit mindestens vier Sitzen vertreten bleibt. Kein rechter Fortschritt konnte hingegen bei der Wahl des Kommissionspräsidenten erreicht werden. Anstatt dem Europäischen Rat bei der Auswahl des Kandidaten ein Vorschlagsrecht „im Lichte der Wahlergebnisse“ einzuräumen, sollte dieser zunächst vom EP gewählt und daraufhin vom Europäischen Rat bestätigt werden. Nur so können die Legitimität und Machtbasis der Kommission und ihres Präsidenten gestärkt, die Personalisierung der Europa-Politik gefördert und die Bedeutung der Europa-Wahlen als Wahl- und Kontrollakt gefestigt werden.

Gestärkt wird hingegen der Einfluss der EU-Bürger auf den Gesetzgebungsprozess, da das Europäische Parlament künftig in nahezu doppelt so vielen Feldern gleichberechtigt mit dem Rat entscheiden soll. Das Regelverfahren sieht nun vor, dass das Parlament grundsätzlich das Mitentscheidungsrecht genießt, wenn im Ministerrat mit Mehrheit abgestimmt wird. Als Konsequenz wird sich eines der gravierenden Löcher in der Legitimationskette schließen, da sichergestellt ist, dass eine Entscheidung auf Ministerebene immer auch zugleich von einer Mehrheit der gewählten Volksvertreter unterstützt wird. Ein so genanntes Frühwarnsystem ermöglicht zudem den nationalen Parlamenten – und damit auch dem Bundesrat – Einspruch zu erheben, wenn sie eine Gesetzesinitiative für nicht mit dem Subsidiaritätsprinzip vereinbar halten.

Dagegen greift der Verfassungsentwurf mit Blick auf eine klare und für den Bürger transparente Gewaltenteilung zu kurz. Er sieht auf der Ebene des Ministerrats keine explizite Trennung in einen Gesetzgebungsrat sowie in Formationen des Rates mit rein exekutiven und koordinierenden Befugnissen vor. Damit hat es der Konvent versäumt, ein Zwei-Kammer-System zu etablieren, das beide Legitimationsstränge auf Unionsebene verbindet – das EP als Kammer der Bürger und ein separater Legislativrat als Staatenkammer.

Auch wenn manche Schwachstelle im Legitimationsverlauf zwischen den Bürgern und den Entscheidungsinstanzen bestehen bleibt, wird mit diesen Verfassungsneuerungen das Netz der Legitimationsstränge innerhalb und zwischen den einzelnen Akteuren der europäischen Mehrebenendemokratie fester geknüpft als zuvor.

Erwartungen erfüllen

Die Bürger erwarten von der EU mit überwältigender Mehrheit die Gewährleistung der äußeren, inneren und sozialen Sicherheit. Doch gerade in diesen Feldern sind die Möglichkeiten der Union oft beschränkt. Drängende Probleme wie die weiterhin hohe Arbeitslosigkeit oder die Eskalation internationaler Konflikte dokumentieren die Grenzen gemeinsamen Handelns. Diese mangelnde Problemlösungskompetenz wirkt sich negativ auf das Bild der Union in der Öffentlichkeit aus. Die EU muss also in die Lage versetzt werden, die Leistungen zu erbringen, die die Bürger von ihr erwarten. Dafür sollte die künftige EU-Verfassung eine sachgerechte Kompetenzzuweisung vornehmen, die Entscheidungsverfahren optimieren und die Umsetzung der getroffenen Entscheidungen gewährleisten.

Zur Klärung der Verantwortungsbereiche ist im ersten Verfassungsteil eine Kategorisierung der Kompetenzordnung vorgenommen worden. Es wurde festgelegt, in welchen Politikfeldern die EU ausschließliche Befugnisse hat, welche Aufgaben sich die Union und die Mitgliedstaaten teilen und in welchen Bereichen die EU nur ergänzend oder unterstützend tätig werden darf. Für die Koordinierung der Wirtschafts- und Beschäftigungspolitik sowie die Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik wurden gesonderte Regelungen getroffen. Obwohl eine solche Aufstellung scheinbar mehr Klarheit über die Arbeitsteilung zwischen der EU und ihren Mitgliedstaaten schafft, sind weiterhin alle relevanten Bestimmungen darüber, wer in welchen Politikfeldern mit welchen Mitteln tätig werden darf, erst im dritten Teil der Verfassung geregelt. Das Prinzip der Einzelermächtigung bleibt also bestimmend und lässt die Kategorien im ersten Teil eher als potemkinsche Dörfer denn als justiziables Verfassungsrecht erscheinen.

Von besonderer Bedeutung für die Handlungsfähigkeit einer EU mit 25 und mehr Mitgliedstaaten ist eine Reform der Entscheidungsverfahren. Zum einen soll nun künftig in mehr Bereichen als bisher – vor allem in der Innen- und Justizpolitik – mit qualifizierter Mehrheit im Ministerrat abgestimmt werden. Daraus ergibt sich ein Zugewinn an Effizienz und Handlungsfähigkeit. Auf der anderen Seite wird das große Europa sein Potenzial nicht voll ausschöpfen können, da auch in Zukunft zentrale Bereiche mit einem Vetorecht versehen sind. Dies gilt vor allem für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP), die Handelspolitik, bei Steuerfragen sowie bei der Festlegung des nächsten Finanzrahmens für die Jahre 2007 bis 2013. Die Beibehaltung der Einstimmigkeit in diesen Bereichen kann in einer EU-25-plus zu Blockaden führen, die gerade im Bereich der Außenbeziehungen wohl nur durch den Ausweg der differenzierten Integration – gegebenenfalls auch außerhalb der Verträge – aufgelöst werden können.

Schließlich wird die Handlungsfähigkeit einer erweiterten EU maßgeblich von der Definition strategischer Vorgaben und deren Umsetzung in konkrete Politik abhängen. Von besonderer Bedeutung ist hier die Einführung eines von den Staats- und Regierungschefs gewählten Präsidenten des Europäischen Rates. Dieses Amt kann Kontinuität, Sichtbarkeit und Kohärenz in der EU-Vertretung nach innen und außen fördern und erhöht nicht zuletzt den Druck auf das höchste Unionsgremium, den Erwartungen der Bürger gerecht zu werden. Auch die Einrichtung der Position eines europäischen Außenministers mit weit reichenden Befugnissen kann das außenpolitische Profil der EU schärfen. Kontraproduktiv könnte sich jedoch die unklare Aufgabenaufteilung zwischen dem Präsidenten des Europäischen Rates und dem neuen Außenminister sowie zwischen diesen beiden und dem Kommissionspräsidenten auswirken.

Integration mitbestimmen

Der Prozess der europäischen Integration verläuft rasant. In nur 20 Jahren ist eine Union entstanden, die in ihrem Aufgabenspektrum und ihren Systemstrukturen deutlich stärker einem Bundesstaat als einem Staatenbund gleicht. Daher geht es nun um die Festlegung und Fortentwicklung eines europäischen Gesellschaftsvertrags, der die Souveränitätsaufteilung zwischen EU, Mitgliedstaaten und Bürgern neu regelt. Die Unionsbürger müssen dabei stärker als bisher an der Fortentwicklung des Integrationsprozesses beteiligt werden.

Dazu hat der Konvent ein neues plebiszitäres Element in den Verfassungsentwurf eingeführt. Künftig können mindestens eine Million Bürger „aus einer erheblichen Anzahl von Mitgliedstaaten“ im Rahmen einer europäischen Volksinitiative die Kommission auffordern, Vorschläge für europäische Rechtsakte einzubringen. Eine weitere Möglichkeit, die Bürger stärker in den Prozess der verfassungsrechtlichen Weiterentwicklung der EU mit einzubeziehen, bestünde darin, die Ratifikation der Verfassung in allen Mitgliedstaaten zeitlich aufeinander abzustimmen und dort, wo es verfassungsrechtlich möglich ist, per Referendum zu entscheiden. Gleichzeitig sind damit Unwägbarkeiten für den Gesamtprozess verbunden, wie die im ersten Anlauf negativen Volksentscheide in Dänemark und Irland belegen. Eine besondere Gefahr liegt darin, dass die Bevölkerung müde wird, alle paar Jahre ein Referendum zu Europa abzuhalten, falls die EU ihren rasanten Reformzyklus beibehalten muss. Nicht zuletzt deshalb ist bedauerlich, dass es der Konvent nicht geschafft hat, das konstitutionelle Rückgrat klar von den Durchführungsbestimmungen zu trennen. Auf der Grundlage einer derartigen „Zweiteilung“ der Verfassung hätte nicht jede Detailreform des nunmehr dritten Teiles des Verfassungsentwurfs das komplexe Ratifikationsverfahren in allen Mitgliedstaaten durchlaufen müssen. Eine Regelung, die die Zahl der Referenden erheblich reduziert hätte.

Der Verfassungsentwurf muss nun zunächst die hohen Hürden der Regierungskonferenz und der anschließenden Ratifikation in allen 25 EU-Staaten überstehen. Ein In-Kraft-Treten ohne Zustimmung aller Mitgliedstaaten ist völkerrechtlich kaum denkbar. Mit Blick auf das In-Kraft-Treten künftiger Reformrunden sieht der Konventsentwurf vor, dass auch diese von allen Mitgliedstaaten ratifiziert werden müssen. Diese Regelung birgt aber die Gefahr, dass künftige Reformversuche an der Nichtratifikation nur eines Mitgliedstaats scheitern könnten, d.h. wenige Tausend Bürger können die Zustimmung von mehreren hundert Millionen Bürgern aushebeln. In einer EU mit bald mehr als 25 Staaten sollten notwendige Revisionen auch dann wirksam werden können, wenn eine bestimmte Anzahl an Staaten, die einen bestimmten Anteil der EU-Bevölkerung repräsentieren, zugestimmt hat. Die Staaten, die Reformen auch nach mehreren Anläufen nicht ratifizieren konnten, sollten ihre Mitgliedschaft auf der Grundlage der neuen Austrittsklausel zur Disposition stellen müssen.

Konvent als Meilenstein

Prinzipiell hat sich der Konvent bewährt. Ein Vorteil dieser Methode im Vergleich zum bisherigen Verfahren der Regierungskonferenzen liegt im hohen Anteil der beteiligten europäischen und nationalen Parlamentarier, die eine breitere Repräsentation unterschiedlicher politischer Strömungen ermöglichen. Bedauerlich ist, dass auch das Konventsverfahren nicht dazu geführt hat, das Bürgerinteresse zu steigern. Hier muss konzeptionell nachgelegt werden, indem etwa künftige Konvente verbindlich über Reformen entscheiden dürfen. Parallel zu Reformkonventen sollte die öffentliche Debatte auf europäischer, nationaler, aber auch regionaler Ebene forciert werden.

Eine stärkere Einbindung der Bürger in die Fortentwicklung der Europäischen Union muss jetzt geregelt werden, denn weitere Reformschritte werden nötig sein. 50 Jahre nach den Römischen Verträgen ist die Erarbeitung eines Verfassungsvertrags ein Meilenstein europäischer Integrationsgeschichte. Daher gilt es einerseits, Sorge dafür zu tragen, dass der Verfassungsentwurf in der anstehenden Regierungskonferenz nicht in seine Einzelteile zerlegt und nur als weitere Blaupause einer EU-Verfassung ins Archiv der Integrationsgeschichte eingestellt wird. Andererseits zeichnet sich trotz der genannten Fortschritte bereits ab, dass der Verfassungsvertrag in dieser Form noch im Laufe dieses Jahrzehnts überarbeitet werden muss. Zu den „Left-overs“ des Konvents gehören vor allem die unzureichende Reform der GASP, die letztlich wenig demokratische Wahl des Kommissionspräsidenten sowie die nicht zustande gekommene Zweiteilung der Verfassung. In der nächsten Reformrunde wird es darum gehen, dass Verfassungsprojekt zu vollenden und die verbliebenen Hindernisse für die Demokratie in Europa abzubauen.

Anmerkung

1  Zu den Ergebnissen des Konvents siehe Giering (Hrsg.), Der EU-Reformkonvent. Analyse und Dokumentation (erscheint Ende Juli als CD-ROM beim Verlag der Bertelsmann Stiftung) sowie weitere Analysen unter <http://www.cap.uni-muenchen.de/konvent/index.htm>.

Dieser Beitrag entstand im Rahmen der Europa-Projekte der Bertelsmann-Stiftung.

Bibliografische Angaben

Internationale Politik 8, August 2003, S. 27 - 32

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