01. Mai 2004

Ist Deutschland noch zu retten?

Deutsche Arbeitnehmer und Unternehmer haben immer wieder ihre Konkurrenzfähigkeit auf
dem internationalen Markt unter Beweis gestellt. Trotzdem bleibt das Wachstum der deutschen
Wirtschaft weit hinter den Erwartungen. Wie ist es dazu gekommen? Andreas Wörgötter und Eckhard
Wurzel, beide von der OECD in Paris, gehen dieser Frage nach und schlagen zur Abhilfe
unter anderem die Sanierung des Staatshaushalts, einen flexibleren Arbeitsmarkt sowie einen verbesserten
Wettbewerb bei Produkten wie bei Dienstleistungen vor.

Kostenpflichtig

Beispiele und Assoziationen aus der Medizin tauchen in der Ökonomie immer wieder auf.

Bereits François Quesnay1 war durch seine medizinische Ausbildung inspiriert und hat den Wirtschaftskreislauf analog zum Blutkreislauf gesehen. Zur Zeit der Weltwirtschaftskrise hat sich die deutsche Sozialdemokratie intensiv mit der Frage beschäftigt, ob sie der „Arzt am Krankenbett des Kapitalismus“ sein sole. Die Zeit berichtet, der Ausdruck „Deutschland – der kranke Mann Europas“ sei eine gängige Redewendung unter Politikern, Wirtschaftsforschern und Journalisten.2

Trotz seines Titels wird dieser Beitrag diese Traditionen nicht fortsetzen, sondern einige Anhaltspunkte für eine Auseinandersetzung mit der schwachen Wirtschaftsentwicklung in Deutschland liefern und notwendigen wirtschaftspolitischen Handlungsbedarf zu deren Überwindung benennen.3

Indikatoren zur deutschen Volkswirtschaft sind nicht einheitlich schlecht. Deutschland ist wieder Exportweltmeister. Sogar bei der Innovationstätigkeit ist Deutschland auf den vorderen Plätzen zu finden, wenn es auch im Zuge der zunehmenden Bedeutung von Informations- und Kommunikationstechnologien an Rang verloren hat.

Verschiedene Standortbewertungen kommen zu dem Schluss, dass Deutschland zurückfällt, aber weiterhin vordere Plätze belegt. So befindet sich Deutschland etwa nach dem Ranking des International Institute for Management Development4 als bestes europäisches Land auf Rang fünf hinter den führenden USA, Australien, Kanada und Malaysia. Ebenso rangiert Deutschland beim Ranking des World Economic Forum5 vor allen anderen großen europäischen Ländern. Dennoch lässt es sich nicht leugnen, dass die deutsche Volkswirtschaft seit einiger Zeit nicht mehr in der Lage ist, alle in sie gesteckten Erwartungen zu erfüllen. Was steckt hinter dieser Entwicklung?

Die Tabelle weiter unten (in revidierter Form aus dem OECD-Wirtschaftsbericht Deutschland 2003 entnommen) zerlegt das Pro-Kopf- Wachstum des realen Bruttoinlandsprodukts für Deutschland und die drei anderen großen EU-Länder Frankreich, Italien und Spanien in die Wachstumsbeiträge von Beschäftigung und Arbeitsproduktivität innerhalb der Zeiträume 1980–90, 1991–95 und 1995–2002.

(zum Vergrößern hier klicken)

Noch in den achtziger Jahren gab es bei einem durchschnittlichen Pro-Kopf-Wachstum von zwei Prozent keinen Unterschied zwischen Deutschland und den anderen großen EU-Ländern, und zu Beginn der neunziger Jahre wuchs Deutschland sogar etwas schneller. Seit der Rezession 1993, also seit nunmehr über zehn Jahren, ist die wirtschaftliche Aktivität in Deutschland jedoch deutlich schwächer als in den anderen Ländern. Gemessen ab der Mitte der neunziger Jahre beträgt die durchschnittliche Wachstumslücke mehr als einen halben Prozentpunkt pro Jahr (Zeile 3 der Tabelle).

Die Wachstumsschwäche der deutschen Volkswirtschaft spiegelt sich vor allem in ihrer geringen Fähigkeit, Beschäftigung zu schaffen. Während in den anderen großen EU-Ländern das Arbeitsvolumen (gemessen in Arbeitsstunden pro Kopf der Bevölkerung) nach der Rezession von 1993 einen „turn-around“ geschafft hat, konnte in Deutschland der weiteren Schrumpfung der Beschäftigung nicht Einhalt geboten werden. Gemessen ab der Mitte der neunziger Jahre ist das Arbeitsvolumen in Deutschland um durchschnittlich 0,4% pro Jahr gefallen, während es in den großen EU-Ländern um 1,1% pro Jahr gewachsen ist (Zeile 4 der Tabelle).

Nur zu einem sehr geringen Teil geht diese Entwicklung auf demographische Faktoren zurück. Der Rückgang der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter war bisher in Deutschland nur wenig stärker ausgeprägt als in den anderen betrachteten Ländern (Zeile 5 der Tabelle).

Der entscheidende Unterschied zwischen der jüngeren Entwicklung in Deutschland und der in anderen großen EU-Ländern liegt in den Divergenzen bei der Erwerbsbeteiligung, Beschäftigung und der Arbeitszeit pro Beschäftigten. In Deutschland ist die Erwerbsbeteiligung seit Mitte der neunziger Jahre um einen halben Prozentpunkt weniger gestiegen als in den anderen Ländern (Zeile 6 der Tabelle). Die Beschäftigungsquote ist leicht gefallen, während sie in Frankreich, Italien und Spanien zusammengenommen um mehr als einen halben Prozentpunkt pro Jahr gestiegen ist (Zeile 7). Schließlich sank die Arbeitszeit pro Beschäftigten stärker als in den anderen Ländern (Zeile 8).

Demgegenüber nahm die Arbeitsproduktivität6 in Deutschland stärker zu als in einigen anderen europäischen Ländern, was wesentlich mit der unterschiedlichen Beschäftigungsentwicklung zusammen hängt. Seit Mitte der neunziger Jahre flachte sich das Produktivitätswachstum von 2,4% auf 1,7% in Deutschland ab. In den anderen großen EU-Ländern fiel es sehr viel stärker, auf durchschnittlich 0,9%. Demnach reichte das stärkere deutsche Produktivitätswachstum nicht aus, um den negativen Effekt der geringen Schaffung von Beschäftigung auf das Wirtschaftswachstum wettzumachen: nur etwa die Hälfte des negativen Wachstumsbeitrages des Arbeitsvolumens konnte kompensiert werden.

Faktoren des Wachstums

Wie konnte es dazu kommen und welche Rolle spielen dabei ökonomische Schocks, insbesondere die Wiedervereinigung oder die Einführung der gemeinsamen europäischen Währung?

Die Einführung des Euro hat sicherlich in Ländern mit hohen Zinsen, wie zum Beispiel Spanien oder Italien, eine merkliche Verringerung der Zinsendienstquote für die öffentlichen Haushalte sowie der Finanzierungskosten für Investitionen ermöglicht und damit einen positiven Impuls für deren Wirtschaft geliefert. Dies war in Deutschland so nicht der Fall, wenngleich der positive Impuls für andere Länder auch in Deutschland indirekt über den Außenhandel wirksam wird.

Die Wiedervereinigung hatte und hat komplexe Auswirkungen auf die deutsche Volkswirtschaft.7 Zuerst wirkte ein Nachfrageboom, der von 1990 bis 1992 das deutsche Wirtschaftswachstum über das Niveau anderer europäischer Länder katapultierte. Danach machten sich allerdings die Folgen einer raschen Lohnkonvergenz sowie der unterschätzten Kosten der Wiedervereinigung bemerkbar, insbesondere in Finanzierungsdefiziten der verschiedenen Sozialsysteme, was mit drastischen Erhöhungen der Sozialabgaben verbunden war. Der Anstieg der Lohnstückkosten relativ zu anderen Ländern bewirkte eine merklichen Verschlechterung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Wirtschaft, die durch eine Aufwertung der Deutschen Mark verstärkt wurde. Dieser Prozess konnte erst durch eine lange Periode der Lohnzurückhaltung teilweise wieder rückgängig gemacht werden. Immer noch ist die deutsche Volkswirtschaft auf Impulse von außen angewiesen, ohne auf eine ähnlich starke Binnennachfrage vertrauen zu können wie sie in anderen europäischen Ländern besteht. In dieser Situation bleibt die deutsche Wirtschaft übermäßig empfindlich gegenüber externen Schocks, wie zum Beispiel der Aufwertung des Euro oder einer Verlangsamung des Welthandelswachstums.

Der Strukturwandel, insbesondere in den neuen Bundesländern, hat die Entwicklung auf dem Arbeitsmarkt zweifelsohne stark beeinflusst. Aber wenn Beschäftigungsverluste in bestimmten Bereichen auf Dauer nicht durch Gewinne an anderer Stelle kompensiert werden können, so muss die Flexibilität der Volkswirtschaft insgesamt erhöht werden. Ein wichtiger Stressfaktor ist die hohe Besteuerung der Arbeit. Innerhalb der OECD ist das Arbeitseinkommen in Deutschland mit einem der höchsten Effektivsteuersätze belastet, so dass Anreize fehlen, Beschäftigung zu schaffen und Arbeitsangebote anzunehmen. Die Folgen zeigen sich u.a. in einem hohen Maß an Frühverrentung oder einem, teilweise staatlich subventionierten, Ausweichen in Teilzeitbeschäftigung. Die geringe Schaffung von Beschäftigung und über viele Jahre zunehmende Steuerabzüge vom Arbeitseinkommen bewirken zusammen eine Schmälerung der verfügbaren Einkommen und hemmen die private Konsumnachfrage.

Was die Produktivität angeht, so gab es eine erhebliche Umlenkung von Investitionen zu Lasten von Bereichen mit hohem Produktivitätswachstum. Die aufgeblasene Bauwirtschaft in den neuen Bundesländern steht dafür als markantes Beispiel.

Notwendige Reaktionen

Die Wachstumsschwäche in Deutschland ist kein Schicksal, sondern hat erklärbare Ursachen; ihre Überwindung erfordert ökonomische Anpassungen. Die Anpassungsfähigkeit der Volkswirtschaft kann beträchtlich durch die Wirtschafts- und Finanzpolitik beeinflusst werden. Die OECD-Wirtschaftsberichte für Deutschland haben dazu eine Reihe von Vorschlägen unterbreitet, die auch positive Erfahrungen aus den Mitgliedsländern der OECD mit einbeziehen. Wichtige Punkte umfassen u.a.:

–  Deutschland muss seinen Staatshaushalt sanieren, um besser auf die Konsequenzen des Alterungsprozesses der Bevölkerung vorbereitet zu sein und Arbeit und Kapital von Steuern und Sozialausgaben dauerhaft entlasten zu können. Dafür sollten vor allem die Ausgabenseite einer strengen Evaluierung unterzogen und mittelfristige Budgetprozeduren eingeführt werden, die die Aufgabenerfüllung statt die Aufwandsfinanzierung in den Mittelpunkt stellen.

–  Der Arbeitsmarkt muss flexibler gestaltet werden, um den durch Globalisierung und strukturellen Wandel geänderten Rahmenbedingungen Rechnung tragen zu können.

–  Der Wettbewerb auf den Produktmärkten muss durch regulatorische Reformen gestärkt werden. Das betrifft sowohl den Dienstleistungsbereich wie auch die Netzwerkindustrien, bei denen die Zugangsmöglichkeiten für neue Anbieter immer wieder gesichert werden müssen.

Die Bundesregierung hat sich mit der Agenda 2010 einem ambitionierten Reformprogramm verschrieben. Reformen betreffen ein breites Spektrum von Politikfeldern, wie das Renten- und Gesundheitssystem, den Arbeitsmarkt, die Gründung von Unternehmen und andere wichtige Bereiche. Darüber hinaus hat sich die Bundesregierung innerhalb der EU verpflichtet, ein fiskalisches Konsolidierungsprogramm umzusetzen, das das Staatsdefizit im nächsten Jahr wieder unter drei Prozentpunkte des Bruttoinlandsprodukts bringen und in der mittleren Frist zu einem ausgeglichenen Staatshaushalt führen soll.

Eine Reihe dieser Maßnahmen wurde bereits vom Gesetzgeber verabschiedet und verspricht Wirkung zu zeigen. Hierzu gehören:

–  Die Gesundheitsreform: sie weitet die Mitfinanzierung aus und erlaubt mehr Wettbewerb unter den Anbietern von Gesundheitsdienstleistungen.

–  Die Rentenreform: sie kann zu einer Stabilisierung der Beiträge in den nächsten Jahren beitragen und stellt einen wesentlichen Schritt in Richtung auf eine nachhaltige Sicherung der Einkommensersatzsysteme im Alter dar.

–  Die Reform der Bundesanstalt für Arbeit wurde begonnen, und eine Politik des „Fördern und Fordern“ kann zu einer Reduzierung der Langzeitarbeitslosigkeit beitragen. Auch sind Maßnahmen zur Erhöhung der Flexibilität des Arbeitsmarktes wirksam geworden.

–  Die Lockerung der Zulassungsbedingungen für eine Reihe von Handwerksberufen und steuerliche Förderungen werden die selbständige Erwerbstätigkeit erleichtern.

Ausstehende Reformen

Trotz der wichtigen Schritte in die richtige Richtung bleibt noch viel zu tun, damit Deutschland sein Wachstums- und Beschäftigungspotenzial dauerhaft steigern kann. Hierzu gehört unter anderem:

–  Der Wettbewerb ist in zu vielen Bereichen mit starker Partizipation des Staatssektors unterentwickelt. Wettbewerbsorientierte Rahmenbedingungen können wesentlich dazu beitragen, die Effizienz von Dienstleistungen zu erhöhen, das für das Hochschulsystem ebenso wie für das Gesundheitswesen gilt.

–  Die Staatsschulden müssen durch Ausgabenbegrenzung abgebaut werden. Dies setzt voraus, dass sich staatliche Ausgabenprojekte stärker an einer Abwägung von Kosten und Nutzen orientieren als dies bisher der Fall ist.

–  Fiskalische Verantwortlichkeiten zwischen Bund, Ländern und Gemeinden müssen stärker auf die betreffende Gebietskörperschaft konzentriert werden – etwa durch Abbau der Mischfinanzierung –, um die Effizienz des Staatssektors zu erhöhen.

–  Die umfangreichen Steuervergünstigungen, die die Allokation von Kapital und Arbeit verzerren, müssen abgebaut werden. Dadurch kann dann der Spielraum für die Senkung von Steuersätzen geschaffen werden. Ebenso müssen Subventionen zurückgeführt werden.

–  Es muss für Belegschaften und Unternehmensleitungen einfacher werden, einvernehmliche Lohnabschlüsse zu erzielen, die vom Flächentarifvertrag abweichen.

–  Die Entlastung des Produktionsfaktors Arbeit von Sozialabgaben muss weiter gehen, als dies bislang absehbar ist. Dies setzt weitere Reformen in den Sozialsystemen voraus, beim Design „aktiver Arbeitsmarktmaßnahmen“ ebenso wie in der Pflegeversicherung.

–  Die Leistungsfähigkeit des Bildungssystems muss gestärkt werden, indem Schulen und Universitäten mehr Eigenständigkeit beim Erreichen von Bildungszielen zugestanden wird. Dies umfasst auch mehr Autonomie auf der Ausgabenseite.

Handeln, nicht auf Wunder hoffen

Zu den wesentlichen Herausforderungen, denen sich die deutsche Volkswirtschaft gegenüber sieht, gehören eine rapide alternde Gesellschaft und die Tatsache, dass die Wende hin zu selbsttragendem Aufschwung in den neuen Bundesländern immer noch nicht geschafft ist. Gerade deswegen müssen die Kapazität der Ökonomie, Beschäftigung zu schaffen, erhöht und die Wachstumsschwäche überwunden werden. Die deutschen Arbeitnehmer haben immer wieder gezeigt, dass sie wettbewerbsfähige Produkte herstellen können, und deutsche Unternehmer finden nach wie vor die richtigen Absatzmärkte und setzen die besten verfügbaren Technologien ein. Für die Politik geht es nun darum, die Rahmenbedingungen weiter zu reformieren, damit das vorhandene Potenzial wachstums- und beschäftigungswirksam werden kann. Ein neuer Aufschwung ist möglich, ohne auf ein Wunder warten zu müssen.

Anmerkungen

1   François Quesnay (1694–1774), Leibarzt von Ludwig XV., französischer Ökonom und Begründer der Physiokraten.

2Vgl. „Der Mythos vom Abstieg“, <http://www.zeit.de/2004/17/mythos>.

3Analyse und wirtschaftspolitische Empfehlungen erfolgen in enger Anlehnung an den aktuellen OECD-Wirtschaftsbericht Deutschland (2003).

4Vgl. <http://www02.imd.ch/documents/wcy/content/ranking.pdf>.

5Vgl. <http://www.weforum.org/_pdf/Gcr/GCR_2003_2004/ Competitiveness_Rankings.pdf>.

6Bruttoinlandsprodukt pro geleisteter Arbeitsstunde.

7Vgl. das entsprechende Spezialkapitel im OECD-Wirtschaftsbericht für Deutschland, Mai 2001, sowie Eckhard Wurzel,The economic integration of Germany’s new Länder, OECD Economics Department Working Paper Nr. 307, September 2001; <http://www.oecd.org/dataoecd/60/57/ 1899874.pdf>.

Für Vollzugriff bitte einloggen.
Bibliografische Angaben

Internationale Politik 5, Mai 2004, S. 35-40

Themen und Regionen

Teilen

0

Artikel können Sie noch kostenlos lesen.

Mehr Zugriff? Kein Problem. Für nur 9,80 Euro pro Monat können Sie auf sämtliche Artikel der Internationalen Politik jederzeit und bequem zugreifen – Online, im Print und per App. Studierende zahlen nur 73,00 Euro im Jahr.