Handel in Afrika zu fördern lohnt sich

Es ist noch ein langer Weg bis zur Realisierung der AfCFTA, und es bestehen zahlreiche Herausforderungen, vor allem in Bezug auf institutionelle Rahmenbedingungen und öffentliche Verwaltung sowie die rechtliche Basis und das Verhältnis zu Interessenvertretern. Man ging davon aus, dass Afrikas BIP über einen Zeitraum von 20 Jahren das weltweit größte Wachstum aufweisen würde. In dieser von Optimismus geprägten Atmosphäre war die AfCFTA eine ambitionierte Initiative zur Vernetzung der 55 AU-Staaten, die sich hinsichtlich ihrer Geschichte und kulturellen Identität, ihres politischen Systems, ihres wirtschaftlichen Potenzials und aktueller sozioökonomischer Bedingungen deutlich unterscheiden. Außerdem gehören zu den Unterzeichnern 33 der am wenigsten entwickelten Länder (LDC). Wegen weit verbreiteter Armut und Jugendarbeitslosigkeit – und aufgrund von Bedingungen, die zum Teil durch die europäische Kolonialisierung entstanden sind – herrscht dort eine hohe soziale Instabilität; in einigen Regionen wie in der Sahelzone gibt es bewaffnete Aufstände gegen strukturelle Ungerechtigkeiten. Diese Faktoren tragen zu den politischen Schwierigkeiten der neuen Freihandelszone bei.

Die AfCFTA ist ein Leuchtturmprojekt auf der Agenda 2063 der AU; es sollen ­Synergien entstehen mit anderen gemeinsamen Projekten wie dem Action Plan on Boosting Intra-African Trade (BIAT), der Initiative zur beschleunigten Industrialisierung Afrikas (AIDA) und der Malabo-Erklärung 2018 für Investitionen in die Landwirtschaft. Man kann die AfCFTA nicht isoliert davon betrachten, denn strukturelle Transformation in den Bereichen Produktion, Landwirtschaft und Forstwirtschaft, zusammen mit einer Vernetzung der Infrastruktur sowie deren Ausbau, gehören zu den wichtigsten parallelen Anstrengungen, die noch zu unternehmen sind.

Der innerafrikanische Handel liegt derzeit bei nur 15 Prozent des afrikanischen Gesamthandels. Um ihn anzukurbeln, muss die Produktionskapazität des Kontinents erweitert und diversifiziert werden. Doch das wird nicht einfach. Zölle sind dabei nicht das Hauptproblem, sondern nichttarifäre Handelshemmnisse. Würden diese abgebaut, wenn zum Beispiel die Transitzeit beim Zoll kürzer wäre, wäre das effektiver als die Abschaffung von Zöllen.

Aufgrund der ineffizienten Grenzverwaltung zwischen den Ländern des Kontinents bemühen sich viele afrikanische Unternehmen auch nicht darum, innerafrikanische Wertschöpfungsketten aufzubauen. Die größten Opfer sind dabei wahrscheinlich die kleinen und mittleren Unternehmen und die hauptsächlich aus Binnenstaaten bestehenden LDC. Dies ist auch einer der Hauptgründe für den informellen Handel über die Grenzen hinweg, der in Europa oftmals falsch dargestellt wird: Denn er erfüllt eine nützliche wirtschaftliche Aufgabe, vor allem im Bereich der Lebensmittelverteilung. Negativ zu bewerten ist hingegen die Korruption, die aus dieser defizitären Zollverwaltung resultiert.

Ein Erbe der Kolonialzeit

Neben der Zollverwaltung stehen afrikanische Länder außerdem vor den Herausforderungen abweichender Vorschriften, fehlender Vereinheitlichung und der Tatsache, dass sie nicht einmal über ein effektives System verfügen, um ihre Regularien zu vereinheitlichen. Diese Differenzen sind ebenfalls oft auf koloniale Zeiten zurückzuführen, in denen der Handel sich auf die Besatzer konzentrierte und auf ­deren Interessen ausgerichtet war. Diese zu ändern war schwierig, weil der neokoloniale AKP-Vertrag wirtschaftliche Abhängigkeit verstetigte. Auch die unterschiedlichen Regierungssysteme belgischen, britischen, deutschen, französischen oder portugiesischen Ursprungs, die aus jener Zeit übriggeblieben sind, beeinflussen die Kooperation im negativen Sinne.

Als Europa 1957 seinen gemeinsamen Markt umsetzte, verfügte es bereits über eine starke industrielle Grundlage, wohingegen afrikanische Länder noch immer mit vielen Vermächtnissen des Kolonialismus und der Notwendigkeit einer eigenen Industrialisierung, die klimaneutral sein sollte und Jobs für die Millionen junger Arbeitsloser bereitstellen sollte, zu kämpfen haben. Die Industrialisierung in Europa ging Hand in Hand mit einem Wachstum in der landwirtschaftlichen Produktion, gefolgt von einem verbesserten Gesundheitswesen, was schlussendlich alles zu einem Bevölkerungswachstum führte.

Das verbesserte Gesundheitswesen in Afrika (eines der wenigen Vorteile des Kolonialismus) führte jedoch zu einem schnellen Bevölkerungswachstum, bevor es zu landwirtschaftlicher Produktivität und industriellen Verbesserungen kommen konnte. Zudem waren die Ökonomien Afrikas zu einem großen Teil auf den Export nach Europa – hauptsächlich den Export von Waren – ausgerichtet, nicht auf die Eigenproduktion für den Binnenmarkt. Auch die Infrastruktur orientierte sich nach außen, nicht nach innen.

Ein anderer Weg als Europa

Viele Experten gehen heute davon aus, dass wirtschaftliches Wachstum in Afrika nicht auf demselben Weg vonstattengehen kann wie in Europa. Es gibt gute Gründe für einen alternativen Weg, beginnend mit der Verbesserung der Energieinfrastruktur und -belieferung (600 Millionen Afrikaner verfügen noch immer nicht über eine Energieversorgung) sowie dem Ausbau des intermodalen Verkehrsnetzes und des IT-Netzes. Dadurch entstünden Arbeitsplätze und Chancen für lokale Unternehmen, die oft in einer Art Synergie mit multinationalen Konzernen wachsen. Wenn man dann noch ein umfangreiches Programm zum Wohnungsbau für die ­Millionen Menschen, die unter ärmlichen Umständen leben, hinzufügen würde, hätte man eine echte Multiplikatorwirkung. Aber dazu wären direkte ausländische Investitionen vonnöten, für welche die erforderlichen Rahmenbedingungen nicht gegeben sind.

Die Regierungen Afrikas stimmen darin überein, dass eine Reduzierung der allgemeinen Geschäftskosten und insbesondere der Handels- und Transaktionskosten wesentlich zur Steigerung der Effektivität, der Wettbewerbsfähigkeit und des wirtschaftlichen Wohlstands beitragen würde. Doch das größte Problem liegt in der Verwaltung: Afrikanische Staaten haben nur karge staatlich-institutionelle Rahmenbedingungen, auch dies ein Erbe der Kolonialzeit. Nach der Unabhängigkeit übernahmen die regierenden Eliten einfach die bestehenden Positionen und Verfahren, es gab wenige Bemühungen oder Mittel, diese zu verbessern oder zu modernisieren. Dann kam es zur Finanzkrise und zur IWF-Intervention, was ­weiter zur Schwächung des Staats­apparats beitrug. Geberstaaten und die EU haben aus politisch-psychologischen Gründen lange gezögert, dieses Problem der Verwaltungskapazitäten anzugehen. Das muss sich jetzt aber ändern. Einige EU-Länder helfen dabei, die Kapazitäten zu erhöhen, die EU selbst tut dies auch. Allerdings sind diese Bemühungen zu bruchstückhaft, zu unkoordiniert und zu gering, um kurzfristig Wirkung zu erzielen.

 

Eine ambitionierte Vision

Um die Afrikanische Freihandelszone zu realisieren, müssen eine ganze Reihe struktureller Reformen in der Wirtschaft umgesetzt werden; eine steht ganz oben auf der Liste: Maßnahmen zur Erleichterung des Handels.

Die AfCFTA sieht einen mehrstufigen Prozess vor, der sich auf Ursprungsregeln, Zollzugeständnisse, Kontrolle, ein Zahlungs- und Abrechnungssystem und ein Handelsobservatorium konzentriert. Die Verhandlungen laufen gerade, das Protokoll zum Handel mit Waren und Dienstleistungen und zur Streitbeilegung sollte vor Jahresende abgeschlossen werden. Die nächste Phase, nämlich Protokolle zu geistigen Eigentumsrechten, Wettkampf und E-Commerce, sollte im Anschluss abgeschlossen werden. Die vier Freiheiten in einem gemeinsamen Markt (Menschen, Kapital, Waren und Dienstleistungen) fehlen noch immer.

Ursprungsregeln decken oftmals einen großen Teil der Zolllinien ab, daher ist es das wichtigste Instrumentarium, an dem das AfCFTA-Sekretariat in Accra zu arbeiten begonnen hat. Aber nationale Entwicklungsagenden und kurzfristige Interessen stehen Kompromissen in den Schlüsselbranchen (wie Lebensmittel, Textilgüter oder Automobilteile) im Weg. Vor allem die am wenigsten entwickelten Länder gehören dabei zu den Verlierern. Und es gibt kein Geld für Kompensationsmechanismen für Branchen oder Regionen, die schwierige strukturelle Reformen durchlaufen müssen.

Eine Reduzierung der Zeit an Grenzposten würde größere Vorteile bringen als eine vollständige Eliminierung der Zölle auf dem Kontinent. Bedenkt man die Tatsache, dass der Großteil der inner­afrikanischen Handelsgüter über Straßen transportiert wird, da es keine Alternativen gibt, ist das wenig überraschend.

Viele afrikanische Grenzen haben nicht einmal ein gemeinsames System: Jedes nationale Ministerium kontrolliert transportierte Güter auf seine eigene Weise und nach seinen eigenen Prozessen, zwischen den Ministerien herrscht nur wenig Koordination. Auf der anderen Seite der Grenze wird das dann wiederholt. Stunden und Tage gehen dabei verloren, Produktionsabläufe werden gestört, verderbliche Güter können wertlos werden.

Ein anderes Problem, das zurzeit von dem AfCFTA-Sekretariat angegangen wird, ist die Zahlungsabwicklung – eine dringende Notwendigkeit, denn in Afrika gibt es 42 Währungen. Gemeinsam mit der African Export-Import Bank setzt es nun ein Zahlungs- und Abrechnungssystem auf, um das Thema Währungskonvertibilität anzugehen.

Maßnahmen zur Erleichterung des Handels können in kürzerer Zeit ausgearbeitet und implementiert werden als ­Verbesserungen der physischen Infrastruktur. Es besteht kein Zweifel, dass sie die Wirtschaft auf allen Ebenen stimulieren könnten, einschließlich der sogenannten Schattenwirtschaft und des informellen Handels, wo Zölle oftmals vor aller Augen umgangen werden.

Den Handel ankurbeln

Eine praktische Agenda für Handels­erleichterungen wird also dabei helfen, das Hauptziel der AfCFTA zu erreichen: den afrikanischen Handel anzukurbeln. Darüber hinaus unterstützt sie das Industrialisierungsprojekt AIDA dabei, seine Ziele zu erreichen. Handelserleichterungen haben einen weiteren Multiplikatoreffekt, da die Kosten für den Handel mit globalen Partnern ebenfalls reduziert werden, wodurch der kleine Außenhandel Afrikas wettbewerbsfähiger werden könnte. Allgemeine Handelserleichterungen verbessern die Umgebung für Investitionen und Produktion, und das trägt zur Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit bei.

Eine umfassende Agenda zu Handels­erleichterungen beinhaltet kurz- und langfristige Schritte, die in einem Strategieplan zu einer afrikanischen Zollunion zusammengeführt sind. Zurzeit ist so etwas in der Diskussion, aber der Prozess gestaltet sich aus vielerlei Gründen schwierig. Europa könnte Afrika dabei unterstützen, einen richtigen Zollunionskodex zu entwerfen, der Verfahren zum Import, Export und Transit von Waren, deren Freigabe, Lagerung usw. umfasst – ebenso wie Verbesserungen in der Zoll- und Grenzverwaltung wie digitale Ein-Fenster-Plattformen zur Verwaltung von Grenzprozessen, Leitfäden und Beratungsprozesse, intelligente und sichere Handelsrouten, autorisierte Wirtschaftsbeteiligte und andere mit Vorgaben verbundene Prozesse.

Außerdem gehen Experten wie Trudi Hartzenberg vom Trade Law Center in Stellenbosch davon aus, dass digitale Handelslösungen (digitale Ursprungszeugnisse, digitale Bezahlmethoden) vonnöten sind, um die Effektivität von Reformen zu steigern. Hinzu kommen Mechanismen für die zollbehördliche Zusammenarbeit, beispielsweise ein Schnellwarnsystem, Steuer- und Zollvorschriften, ein administratives Zusammenwirken auf nationaler Ebene. Erwähnt werden sollen hier auch Programme zum Ausbau von Kapazitäten, um Effektivität und schnelle Einrichtung zu gewährleisten.

Eine weitere Priorität ist die Eliminierung von nichttarifären Handelshemmnissen, von denen die meisten mit Schwierigkeiten in der Zoll- und Grenzverwaltung zusammenhängen. Hierzu sind institutionelle Veränderungen und bessere Handelsregeln erforderlich, was wiederum vom Kapazitätenausbau abhängt. Aber dieser steckt immer noch in den Kinderschuhen – und ist der Hauptgrund dafür, dass am Tag der Einführung der AfCFTA nur in drei Ländern (Ägypten, Ghana und Südafrika) die notwendigen Zollregelungen in Kraft waren.

Institutionelle Herausforderungen

Zwei institutionelle Schwächen, die Auswirkungen auf die Realisierung der Afrikanischen Freihandelszone haben, sind hervorzuheben: Die eine betrifft die institutionelle Einrichtung, die andere ­bezieht sich auf die Unterschiedlichkeit und Kapazitätsprobleme der Mitgliedstaaten.

Die AfCFTA ist eine Rahmenvereinbarung, was bedeutet, dass sie im Laufe der Zeit und unter langwierigen Verhandlungen nach internationalem Recht umgesetzt und erweitert wird. Sie erschafft kein supranationales System wie die EWG (EU). So wird die allmähliche und auf den Plänen basierende Eliminierung der Zölle und nichttarifären Handelshemmnisse von Anfang an durch das Prinzip der veränderlichen Geometrie gekennzeichnet sein, wenn die Maßnahmen entwickelt und umgesetzt werden.

Institutionell gesehen ist die AfCFTA ein Kompromiss zwischen einem modernen Freihandelsabkommen für Waren und Dienstleistungen und einem ambitionierten Projekt der Afrikanischen Union, um die afrikanische Wirtschaftsgemeinschaft zu etablieren, wie es 1991 im Abuja-Vertrag anvisiert wurde. Eine kontinentale Zollunion, in der alle Parteien gemeinsam Vereinbarungen zum Warenhandel mit anderen Partnern aushandeln und beschließen, wird es in naher Zukunft nicht geben.

Der Text der AfCFTA-Vereinbarung beinhaltet lediglich Standardpflichten, um den Handel zwischen den Parteien zu erleichtern. Sensible Waren sind ausgeschlossen. Es gibt Paragrafen zu allgemeinen Ausnahmeregelungen, zu Ausnahmeregelungen bezüglich der Sicherheit, Richtlinien zur Zahlungsbilanz, handels­politischen Rechtsmitteln und Schutzmaßnahmen. Aber es gibt kein System, um mit den Kosten der Anpassung umzugehen oder zu vermeiden, dass schwächere Länder und Regionen weiter zurückfallen.

Regionale Integration

Das AfCFTA-Abkommen beeinträchtigt nicht den Fortbestand der regionalen Wirtschaftsgemeinschaften. Sich überschneidende Mitgliedschaften in regionalen Integrationsarrangements bestehen weiterhin: Parteien, die Mitglieder anderer regionaler Wirtschaftsgemeinschaften, regionaler Handelsabkommen und Zollunionen sind und durch diese zu einem höheren Grad der Integration gefunden haben als durch AfCFTA, werden diese Besserstellung für sich selbst aufrechterhalten.

Dies ist jedoch ein Stolperstein auf dem Weg zum kontinentalen Freihandel, denn die regionalen Wirtschaftsgemeinschaften haben verschiedene, manchmal gegensätzliche Richtlinien und sind unterschiedlich stark integriert. Die Erfahrung zeigt, dass sie den Handel innerhalb der regionalen Wirtschaftsgemeinschaften, unter seinen Vorzugskonditionen, favori­sieren – aber nicht untereinander. Der Handel zwischen regionalen Wirtschaftsgemeinschaften findet unter Meistbegünstigtenbedingungen statt, das heißt, die Zölle sind höher und wirken eher ­abschreckend.

Weitere Vereinbarungen, die AfCFTA Hindernisse in den Weg legen könnten, sind das EU-AKP-Abkommen und die Wirtschaftspartnerschaftsabkommen, welche die EU mit nordsaharischen Ländern geschlossen hat. Diese spalten die AU – trotz netter Worte aus Brüssel zur europäisch-afrikanischen Partnerschaft.

Zudem drängen die USA auf ein bilaterales Freihandelsabkommen mit Kenia: Wenn das wahr wird, würde dies multinationalen US-Unternehmen und digitalen Plattformen Tür und Tor öffnen – nicht nur nach Kenia, sondern vermutlich in die gesamte ostafrikanische Wirtschaftsgemeinschaft.    

Prof. Dr. Stefan Schepers ist Direktor des African-European Center for Invest­ment and Trade (AECIT) in Johannesburg.