01. Juli 2004

Europas neues Gesicht

Die Verabschiedung der Europäischen Verfassung ist ein historischer Meilenstein für die EU der
25 sowie ein Beitrag zur strategisch profilierten Europa-Politik. Doch mit der Ratifizierung fangen
die Probleme erst an: nach der Verfassung ist vor der Verfassung, so Werner Weidenfeld.

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Es gibt Momente, da muss man den Blick auf das Große und Ganze richten. Die Verabschiedung der Europäischen Verfassung durch den Europäischen Rat am 18. Juni 2004 in Brüssel war ein solcher Fall. Kaum war der Gipfel beendet, da begann der Wettlauf der Kleinkrämer und buchhalterischen Mathematiker, die in virtuoser Detailversessenheit nach möglichen Schwierigkeiten im Kleingedruckten suchten. Selten wurden die Rechenschieber und Kleincomputer intensiver von Europa-Analytikern traktiert. Und darüber ging dann das Gespür für die architektonische Wucht der verfassungspolitischen Entscheidung weitgehend verloren.

Es ist erst im vierten Anlauf innerhalb eines halben Jahrhunderts gelungen, der Europäischen Integration den Rahmen einer Verfassung zu geben:

–  Anfang der fünfziger Jahre hatte man – als gemeinsames Dach für die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) und die Europäische Verteidigungsgemeinschaft (EVG) – den Verfassungsentwurf einer Europäischen Politischen Gemeinschaft (EPG) parlamentarisch ausgearbeitet. Mit dem Scheitern der EVG war dieser ambitionierte Versuch einer Verfassung ebenfalls gescheitert – zugleich aber war es der Startschuss, die Römischen Verträge auszuhandeln.

–  Im Jahr 1962 misslang der Versuch, der unter dem Namen der Fouchet-Pläne eine Politische Union kreieren sollte. Als Ersatzlösung wurde dann der Deutsch-Französische-Freundschaftsvertrag 1963 unterzeichnet.

–  Mit der ersten Direktwahl 1979 definierte das Europäische Parlament sich selbst quasi als verfassungsgebende Versammlung. Unter der Federführung des Italieners Altiero Spinelli feilte das Europäische Parlament über Jahre an einem Verfassungsentwurf. Der verabschiedete Text blieb jedoch dann irgendwie in den Debatten der nationalen Institutionen hängen. Ganz nutzlos war die Übung aber dennoch nicht. Die Spinelli-Initiative wurde zu einem der Auslöser für die Einheitliche Europäische Akte, mit der das große Werk der Binnenmarktvollendung organisiert wurde.

Die schmerzhafte Erfahrung dreifachen Scheiterns begleitet also den Versuch, Europa eine Verfassung zu geben. Kernfragen versuchte man dann auch erfolglos in den Verträgen von Maastricht, Amsterdam und Nizza zu klären. Der Begriff der „Verfassung“ war über alledem europapolitisch geradezu tabuisiert. Europa war offenbar nicht reif und in der Lage, die Schlüsselentscheidungen über Architektur und Macht zu fällen.

Diesen historischen Abstand muss man wählen, um die angemessenen Proportionen für den aktuellen Schritt der Europäischen Union zu erfassen.

Wenn jetzt die über Jahrzehnte schier unüberwindlich erscheinenden Hürden genommen werden konnten, dann gibt es dafür mehrere Gründe:

–  Die Europäische Integration ist nicht mehr ein relativ bedeutungsloses Ornament der Politik. Sie ist vielmehr durch Verflechtung und Kompetenzübertragung zum Kern politischer Machtarchitektur geworden.

–  Wenn das Niveau der Integration eine solche Qualität erreicht hat, dann liegen die Handlungsfähigkeit und Legitimation im klaren Eigeninteresse aller Partner. Ein diffuser Wildwuchs der Integration und orientierungslose Hilflosigkeit wird von keiner nationalen Ambition abgedeckt.

–  Der dramatische Prozess der Erweiterung schafft politisch wie geographisch einen Großraum, der nach einer zuverlässigen Grundordnung verlangt.

Ein Europa, das magnetisch immer mehr Aufgaben und immer mehr Mitglieder an sich zieht, lechzt geradezu nach verbürgter Zuverlässigkeit. Es ist nicht länger bloß ein Gegenstand von Pathos und Vision, sondern Produzent von öffentlichen Gütern, an den strenge Leistungserwartungen zu richten sind. Den Imperativ handlungsfähiger Zuverlässigkeit hat die Europäische Union in eine Verfassung zu gießen versucht. Dies gibt der Integration nicht nur Effizienz, es gibt ihr vor allem eine neue politische Dignität.

Legitimation

Die Europäische Union wäre über kurz oder lang in eine dramatische Legitimationskrise geraten. Ein geradezu übermächtiges System, das drastisch in fast alle politischen Lebensbereiche interveniert, verträgt in Zeiten demokratischer Ideen nicht mehr jene gigantische Verzerrung durch die bisher gegebenen Stimmgewichtungen im Ministerrat. Die Abschaffung dieses Übels in der Entscheidungsfindung ist der eigentliche historische Schritt, der das System zukunftsfähig macht. Die Zahl der Bürger und die Zahl der Staaten – das sind die einzigen Kategorien der Legitimation im Zeitalter der Demokratien. Dies ist erreicht – auch wenn es offenbar jenseits des Verständnishorizonts der mathematischen Prozentevirtuosen liegt, die den Gipfel nachträglich in den Nebel minimalistischer Verkürzungen zu rücken versuchten.

Personalisierung

Politik ist Personenwerk – nicht die Ansammlung seelenloser Apparate. Wer Politik verstehbar gestalten will, der muss ihr konkrete Gesichter geben. Auch Europa lebt von dieser unverzichtbaren Personalisierung. Der Präsident des Europäischen Rates, der gestärkte Kommissionspräsident und der europäische Außenminister – Europa bekommt nun fassbare Gesichter, auf die sich Vertrauen und Misstrauen, Zustimmung und Ablehnung fixieren lassen. In Verbindung mit dem legitimatorischen Akt der mehrfachen Parlamentszustimmung reift hier eine Konstruktion von Politik heran, die wirklich belastbar wird.

Dass es erstmals in der Geschichte der Integrationen zu einer offenen Kampfkandidatur um das Amt des Kommissionspräsidenten gekommen ist, beweist die Erwartung positiver Politisierung. Die Besetzung des Spitzenamtes kann sich nicht länger der öffentlichen Verantwortung entziehen. Nicht der weiße Rauch eines geheimen Konklaves, erst recht nicht der Schacher eines orientalischen Bazars, sind die adäquaten Ausdrucksformen der Personalauswahl: nur die öffentlich legitimierte Auswahl aus einem politisch optimalen Personalangebot. Europa hat sich zu diesem Ziel nun zumindest auf den Weg gemacht.

Effektivität

Die Verfassung lässt zu weiten Teilen das bisherige Wildwuchs-Europa hinter sich: die vielen verschiedenen Verfahren, die hohe Zahl von Einstimmigkeitserfordernissen, Mehrheitsabstimmungen werden deutlich ausgebaut. Das Mitentscheidungsverfahren wird zum Regelverfahren. Europa wird praktisch zum Zwei-Kammer-System. Daraus entsteht ein neues Maß an Vertrautheit, weil das Prozedere sehr nahe an gewohnte nationale Traditionen rückt. Vertrautheit ist eine der Währungen, die in Effizienz umzumünzen sind. Zugleich forciert diese Regelung die beiden Quellen der Legitimation. Über den Ministerrat wird die nationalstaatliche Legitimation, über das Parlament die europäisch-supranationale Legitimation eingespeist.

Neues Profil

Weitgehend verschont von öffentlicher Aufmerksamkeit und großen Kontroversen bleiben zwei institutionelle Vorkehrungen, die das Profil des künftigen Europa strategisch weit reichend verändern können:

–  die offene Methode der Koordinierung und

–  die differenzierte Integration.

Die offene Methode der Koordinierung, die der Vertrag von Nizza initiiert hatte, wird in der Verfassung deutlich ausgedehnt. Diese Methode reduziert den europäischen Anteil auf die Vorgabe von Zieldaten und die Kontrolle der Einhaltung der Vereinbarungen. Es handelt sich um ein – aus der Wirtschaft bestens bekanntes – flexibles Instrumentarium. Die Verfassung will diesen modernen Ansatz, der Integration mit Dezentralisierung verbinden lässt, anwenden in so wichtigen Feldern wie Wirtschaftspolitik (hier u. a. Herstellung von Vollbeschäftigung, Bekämpfung von sozialer Ausgrenzung und Diskriminierung), Sozialpolitik (hier u. a. Beschäftigung, soziale Sicherheit, Gesundheitsschutz), Forschungs- und Technologiepolitik, Gesundheitswesen, Industriepolitik, Kultur, Tourismus, Bildung, Jugend, Sport und Katastrophenschutz.

Die differenzierte Integration wird die politische Architektur Europas noch tief greifender verändern: Das Europa der 25 ist nicht mehr aus einem Guss zu gestalten – erst recht nicht das Europa der 30 und mehr Staaten. Weder wird sich jeder Staat an jedem weiteren Schritt beteiligen wollen, noch erscheint es hinnehmbar, dass der fahrende Zug auf jeden Bremser und Blockierer wartet. Es wird im großen Europa also zwangsläufig zu Differenzierungen kommen; die Differenz wird als vitales Potenzial zu begreifen sein.

Dazu hat die Verfassung die Möglichkeiten weit ausgebaut. In der Terminologie einer „verstärkten Zusammenarbeit“, „strukturierten Zusammenarbeit“ und „engeren Zusammenarbeit“ lässt die Verfassung solche Differenzierungen in allen politischen Bereichen der nicht-ausschließlichen Zuständigkeiten der Union zu. Darunter fallen auch so wichtige Materien wie die Außen- und Sicherheitspolitik. Eine strategisch profilierte Europa-Politik wird dies aktiv zu nutzen wissen – und damit zugleich eine Entspannung in polarisierenden Erweiterungsdebatten auslösen. In einem differenzierten Europa fällt es leichter, sensible Fälle neuer Mitgliedschaften zu lösen.

Das Defizit

Nun ließe sich eine lange Liste von positiven und negativen Punkten, von Licht und Schatten im Verfassungstext aufstellen: Das Dokument ist wieder zu sperrig, zu umfangreich, zu detailliert. Es existieren in einzelnen Nuancen Widersprüche. Etliche Einzelpunkte sind halbherzig formuliert, eher faule Kompromisse. Dies wird die Buchhalter der Integration umtreiben und die Herzen bürokratischer Problemlöser höher schlagen lassen. Für das Gesamtprofil der Integration bleiben solche Aspekte irrelevant – so sehr sie auch künftig diese alltäglichen Fingerübungen der Bürokratenheere vital halten werden.

Für die historische Perspektive bleibt nur ein großes Manko der Verfassung wirklich relevant: die fehlende Ordnung der Kompetenzen. Jede Verfassung verfügt im Kern über eine solche Ordnung der Zuständigkeiten. Verantwortung, Zurechenbarkeit, Rechenschaft, öffentliche Kontrolle – vieles hängt an einer transparenten Kontrolle. Als der Auftrag zu einem Vertrag über die Verfassung erging, da stand dieses Ziel im Zentrum. Daraus ist nichts geworden. Es ist beim unseligen Prinzip der Einzelermächtigung geblieben – der Grund der Intransparenz. Je mächtiger Europa künftig sein wird, desto schmerzlicher wird dieses Defizit empfunden werden. Auf Dauer wird die Union diesem Druck, mehr Klarheit zu schaffen, nicht widerstehen können.

Mit Interesse gilt es, die Entwicklung der politischen Kultur Europas als Basis und Resonanzboden der Verfassung zu beobachten. Die Pressekonferenzen direkt im Anschluss an das Ende des Brüsseler Gipfels lieferten dazu aufschlussreiche Szenen: Alle Akteure werteten den Gipfel als historischen Erfolg. Aber Toy Blair unterlegte dies mit der Begründung, dass es in zahlreichen Fällen bei der Einstimmigkeitsregel geblieben sei; Gerhard Schröder feierte den Übergang zur doppelten Mehrheit, und Jacques Chirac lieferte als Hauptargument die Einrichtung der neuen Präsidentschaft im Europäischen Rat. Jeder setzte einen anderen Akzent der gemeinsamen europäischen Wirklichkeit. Europäische Kultur wird diese Differenz zu strategischer Einheit bündeln müssen – ein herausforderndes Unterfangen. Salopp könnte man alles in allem sagen: Nach der Verfassung ist vor der Verfassung. Differenzierter ausgedrückt: Nach dem Prozess der Ratifizierung wird das Ringen um die Reform und Fortentwicklung der Verfassung beginnen. Europas Sachverstand wäre gut beraten, seine Kompetenz auf diese nächste Ära der Reform zu lenken. Denn auch die Verfassung ist nicht das Ende der Geschichte.

Bibliografische Angaben

Internationale Politik 7, Juli 2004, S. 82-86

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