Europas neue Sicherheitsstrategie

Aber die erste europäische Sicherheitsstrategie überhaupt, die im Dezember 2003 vom Europäiscen Rat in Brüssel verabschiedet wurde, liefert endlich die Peitsche zum Zuckerbrot, mit dem Europa bisher weltweite Diplomatie betrieben hat. Um es gleich vorwegzunehmen: die Verabschiedung einer gemeinsamen Strategie an sich ist schon eine Errungenschaft. Sie wurde begünstigt durch die amerikanische Invasion Iraks im März 2003, durch die Spaltung der Europäer über diese Frage und durch die anstehende Erweiterung der EU von 15 auf 25 Mitglieder.

„Nie zuvor ist Europa so wohlhabend, so sicher und so frei gewesen.“ Mit dieser kühnen Feststellung versucht Solana, die Gefahren für Europas Sicherheit in einen Kontext zu bringen. Für ein offizielles EU-Dokument ist das Papier des Hohen Vertreters für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) bemerkenswert prägnant und lesbar. Es vermeidet Fachjargon und geht zu Recht nicht allzu sehr ins Detail.

Solana argumentiert, dass die erweiterte EU der 25 Mitgliedstaaten mit 450 Millionen Einwohnern und einem Viertel des Weltbruttosozialprodukts ihrer Rolle als globaler Akteur nicht entkommen kann. Kein einzelner Staat, nicht einmal die USA, kann die heutigen komplexen Sicherheitsrisiken allein angehen. Die Sicherheit der EU könnte bedroht sein durch regionale Konflikte, Unterbrechungen ihrer Energieversorgung, internationalen Terrorismus, die Verbreitung von Massenvernichtungswaffen, zerfallene Staaten, organisierte Kriminalität und sogar einen Zusammenbruch des multilateralen Systems, das sich seit 1945 herausgebildet hat. Die Sicherheit der EU ist daher unauflösbar verbunden mit den Entwicklungen in allen Teilen der Welt.

Das Besondere am Solana-Entwurf ist, dass er überhaupt existiert. Die EU hat über die Ausarbeitung eines solchen Papiers jahrelang diskutiert, aber immer gab es irgendwelche Einwände. Auf dem EU-Gipfel in Lissabon 1992 war eine Liste von Zielen für die GASP zusammengestellt worden, aber sie war nie zum operativen Einsatz gekommen. Später entwickelte die EU eine Reihe von „Gemeinsamen Strategien“ für den Umgang mit bestimmten Regionen (Balkan, Russland usw.), aber es gab keinen umfassenden strategischen Überblick. Erst das Zusammentreffen der amerikanischen Nationalen Sicherheitsstrategie vom September 20022 mit ihrer Einbeziehung von Präemptivschlägen mit dem Streit in der EU über Irak im Frühjahr 2003 brachte die wesentlichen Akteure (Großbritannien, Frankreich und Deutschland) dazu, vorzuschlagen, dass Solana dieses Strategiepapier ausarbeiten sollte. Einzelne Mitgliedsländer hatten schon seit langem ihre eigenen nationalen Sicherheitskonzepte, doch die Irak-Krise offenbarte das Vakuum auf der EU-Ebene.

Das Solana-Papier bietet den konzeptuellen Rahmen für die EU, um die GASP zu gestalten und mit Dritten, vor allem den USA, über gemeinsame Bedrohungen und die Antworten darauf zu diskutieren. Der mangelnde Zusammenhalt der Union im Fall Irak hatte nicht nur ihre Identität, Glaubwürdigkeit und institutionellen Strukturen beschädigt, sondern auch das Vertrauen zwischen den Mitgliedstaaten. Das Solana-Papier ist der Versuch, diesen Schaden zu reparieren und die Europäer zu ermutigen, eine aktivere Rolle zu spielen.

Über viele Jahre hinweg hatten die europäischen Eliten sich so sehr daran gewöhnt, dass die USA die Führung bei Fragen der internationalen Sicherheit übernahmen, dass Viele jedes Verantwortungsgefühl für ihre eigene Rolle verloren hatten. Sicher befürwortet auch die öffentliche Meinung eindeutig „mehr Europa“ auf dem Gebiet der Außen- und Sicherheitspolitik. Auf diese öffentliche Unterstützung und das Interesse, das sich in den massiven Antikriegsdemonstrationen in ganz Europa im Frühjahr 2003 manifestierte, lässt sich aufbauen.3

Während der Solana-Entwurf also in dieser Hinsicht willkommen ist, fehlen doch einige wichtige Elemente darin. Zum Beispiel vernachlässigt das Papier das Problem der demokratischen Legitimation, ohne die Außenpolitik nicht erfolgreich sein kann. Es enthält keine Vorschläge, wie die EU ihre Ziele „größerer Zusammenhalt“ und „effektiver Multilateralismus“ verfolgen könnte, und es gibt keine Hinweise auf den parallel stattfindenden verfassungsgebenden Prozess in der Regierungskonferenz (RK), der nach Abschluss wichtige Veränderungen für den Ablauf von GASP und Europäischer Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP) mit sich bringen wird.

Das Sicherheitsumfeld

Der Entwurf hebt zu Beginn die Komplexität der modernen Welt und der Bedrohungen – militärische und nichtmilitärische, durch staatliche und nichtstaatliche Akteure verursachte, interne und externe – hervor, mit denen die EU rechnen muss. Er schildert globale Herausforderungen wie Armut und Krankheiten und konstatiert, dass Sicherheit eine Vorbedingung für Entwicklung ist. Er warnt, dass der Wettbewerb um Rohstoffe zunehmen wird und stellt Europas große Abhängigkeit von Energieimporten fest. Während Europa mit keiner großen Aggression konfrontiert ist, gibt es verschiedenartige, weniger sichtbare und weniger vorhersehbare Bedrohungen. Terrorismus wird als strategische Bedrohung angesehen – und Europa ist sowohl Ziel als auch Stützpunkt für Terroristen.

Die Verbreitung von Massenvernichtungswaffen wird als „die potenziell größte Bedrohung“eingestuft, sowohl im Nahen Osten als auch – am beunruhigendsten – in den Händen von Terroristen. Auch regionale Konflikte beeinflussen Europas Sicherheit, denn sie können zu Extremismus, Terrorismus und Staatszerfall führen. Der Zerfall von Staaten wie Somalia, Liberia, Afghanistan und das organisierte Verbrechen sind zwei weitere alarmierende Phänomene, die ein Sicherheitsrisiko darstellen.

Strategische Ziele

Angesichts dieser Umstände schlägt Solana vor, dass sich die Union auf drei strategische Ziele konzentrieren soll. Als erstes sollte sie sich den Bedrohungen widmen. Dem muss ein Wandel im strategischen Denken vorausgehen. Die erste Verteidigungslinie wird oft im Ausland liegen. Konfliktprävention und Gefahrenprävention können nicht früh genug beginnen. Da keine dieser neuen Bedrohungen rein militärisch ist, können sie auch nicht mit rein militärischen Mitteln bekämpft werden. Jede verlangt eine Kombination von Instrumenten, mit denen die EU gut ausgerüstet ist.

Die zweite Priorität sind die unmittelbaren Nachbarländer der EU. Bei ihnen hat die Union ein Interesse, dass aus ihnen ein Ring von verantwortungsvoll regierten Ländern wird. Sie darf in ihren Anstrengungen auf dem Balkan nicht nachlassen, sollte aktiver im Kaukasus sein und muss sich noch mehr bemühen, den arabisch-israelischen Konflikt zu lösen.

Die dritte Priorität sollte die Entwicklung einer stärkeren, auf Regeln beruhenden internationalen Ordnung mit gut funktionierenden internationalen Institutionen sein. Die EU wird weiterhin der Stärkung der wichtigen internationalen Institutionen, wie Vereinte Nationen, Welthandelsorganisation usw., sowie der Pflege und Aufrechterhaltung des Völkerrechts verpflichtet bleiben, einschließlich des neuen Internationalen Strafgerichtshofs (IStGH). Die Stärke und Effizienz der OSZE und des Europarats sind für die EU wichtig, ebenso die weitere Entwicklung regionaler Organisationen wie ASEAN, MERCOSUR und der Afrikanischen Union. Die EU-Handels- und Entwicklungspolitik können zu besserer Regierungsführung beitragen.

Politische Implikationen

Wenn die Union ihren Einfluss in der Welt spürbar machen will, so Solana, müsse sie aktiver, fähiger und kohärenter werden. Die Union sollte keine Angst davor haben, alle ihre Instrumente zur Krisenbewältigung und Konfliktprävention einzusetzen. Militärische Fähigkeiten müssen verbessert, vorhandene Kapazitäten zusammengeführt werden. Die Union muss kohärenter agieren und ihre diplomatischen Fähigkeiten verbessern. Handels-, Entwicklungs- und Umweltpolitik haben alle Einfluss auf die Sicherheit. Der gegenwärtige Mangel an Kohärenz macht sich besonders in der Agrarpolitik bemerkbar, wenn die EU einerseits ärmeren Ländern Wirtschaftshilfe gibt , andererseits aber deren Agrarmärkte durch Importprotektionismus  und Exportsubventionen verzerrt. Auch die Außenpolitik der EU gegenüber Partnerländern muss mit der der Mitgliedstaaten mehr übereinstimmen, insbesondere vis-à-vis den USA, aber auch gegenüber anderen Partnern wie Russland Japan, China, Kanada und Indien.

Die Ausarbeitung

Javier Solana hatte ein starkes persönliches Interesse an der Ausarbeitung des Papiers, die auf einem Entwurf beruhte, den der Chef seiner Politischen Abteilung verfasst hatte.4 Nachdem den EU-Staats- und Regierungschefs auf ihrem Treffen in Thessaloniki im Juni 2003 der erste Entwurf präsentiert worden war, wurde Solana gebeten, eine überarbeitete Version zu erstellen, die die Standpunkte der Mitgliedstaaten und der erweiterten Sicherheitsgemeinschaft berücksichtigen sollte. Die Aufgabe, Sicherheitsexperten zu konsultieren, wurde dem EU-Institut für Sicherheitsfragen in Paris (ISS) übertragen, das im Herbst 2003 drei Seminare in Rom, Paris und Stockholm abhielt. Diese Seminare und der Beitrag der Kommission, der Mitgliedstaaten und eines öffentlichen Konsultationsprozesses über das Internet bildeten eine Art Mini-Sicherheitskonvent. Anders als der Verfassungskonvent unter Valéry Giscard d’Estaing, der über Verfahren und Institutionen diskutierte, debattierte man auf den drei Seminaren sehr grundsätzlich über politische Themen.5

Das Rom-Seminar konzentrierte sich darauf, Bedrohungen zu identifizieren und zu verstehen. Es gab eine ausführliche Debatte über das Gewicht, das dem Terrorismus und der Proliferation beigemessen werden sollte. Es herrschte breite Übereinstimmung, dass es keine militärische Lösung für den Terrorismus gäbe und dass die EU einen langfristigen, umfassenden Ansatz entwickeln müsse. Der Vorschlag, dass das Papier versuchen sollte, Terrorismus zu definieren, wurde verworfen. Bei der Proliferation wurde die zentrale Aufgabe darin gesehen, internationale Inspektionen zu intensivieren. Das Seminar schlug zudem vor, zwischen gescheiterten Staaten und organisiertem Verbrechen zu unterscheiden, was im ersten Entwurf nicht der Fall gewesen war.

Das Paris-Seminar beschäftigte sich mit Maßnahmen, die das multilaterale System stärken und Europas Sicherheitszone auf die Nachbarländer ausdehnen sollen. Es gab einen breiten Konsens darüber, dass die Rolle der Vereinten Nationen gestärkt und der Beitrag der EU und ihrer Mitgliedstaaten zur UN hervorgehoben werden sollten. Für das amerikanische Konzept der Präemptivschläge fand sich keine Unterstützung, es sei denn für humanitäre Zwecke und mit UN-Mandat. Was den Balkan angeht, hieß es, diese Region sei mehr als „benachbart“, ihre Zukunft liege in der EU. Man war sich einig, dass die EU im Mittelmeer-Raum und im Nahen Osten aktiver sein solle und die Möglichkeit, in Sicherheitsfragen mit Wladimir Putins Russland zusammenzuarbeiten, stärker nutzen solle.

Das Stockholm-Seminar behandelte die Fragen der Kohärenz und der Fähigkeiten. Kohärenz sei dabei über die GASP hinaus vonnöten; sie sei in allen Bereichen der auswärtigen Beziehungen, wie Handel, Landwirtschaft und Energie, anzustreben. Auch für den Entscheidungsprozess, die Absprache zwischen der EU und den Mitgliedstaaten vor Ort und im Hinblick auf den Zeitrahmen sei Kohärenz notwendig. Die Prioritäten könnten sich nicht alle sechs Monate ändern. Man war der Ansicht, dass der potenzielle neue EU-Außenminister, unterstützt von einem diplomatischen Dienst der EU, diesen Zusammenhalt sehr fördern würde. Was die Fähigkeiten anging, herrschte Konsens, dass der Solana-Entwurf die Bedeutung nichtmilitärischer Fähigkeiten hervorheben sollte.

Viele der Vorschläge, die von diesen drei Seminaren ausgingen, fanden ihren Weg in den überarbeiteten Entwurf, den Solana im Dezember präsentierte. Er berücksichtigte auch die im Allgemeinen positiven Kommentare von Mitgliedstaaten und der Kommission. Der Konsultationsprozess war deshalb eine sehr nützliche Übung darin, die Beteiligten auf dem Gebiet der Sicherheitspolitik einzubinden. Daher war es kaum überraschend, dass der Entwurf von den Mitgliedstaaten und anderen, einschließlich den USA, begrüßt wurde.

Demokratische Defizite

Nicht mit einbezogen in den Beratungsprozess wurden jedoch die Ansichten des Europäischen Parlaments und der nationalen Parlamente. Trotz der generell positiven Grundeinstellung der öffentlichen Meinung gegenüber einer stärkeren GASP/ESVP unternehmen nationale Regierungen und Parlamente beinahe nichts, um ihren Bürgern die europäische Außen- und Sicherheitspolitik näher zu bringen. Es wäre sicher hilfreich, wenn Solana in die außenpolitischen Ausschüsse der nationalen Parlamente eingeladen würde und wenn nationale Außenminister ihre Parlamente regelmäßig über die Entwicklungen der GASP/ESVP auf dem Laufenden halten würden. Das würde eine echte europäische Debatte fördern, alle Beteiligten der GASP einbeziehen und die EU-Aktivitäten auf dem Gebiet der Außenpolitik stärker legitimieren.

Regierungskonferenz

Das überarbeitete Solana-Papier wurde vor dem Hintergrund der Regierungskonferenz entworfen, die über den vom Konvent vorgelegten Verfassungsentwurf zur Zukunft Europas berät. Zu den strittige Themen gehören Titel und Aufgaben des neuen doppelhütigen „EU-Außenministers“, die Anwendung von qualifizierten Mehrheitsentscheidungen (QMV) bei der GASP und die Frage der so genannten strukturierten Zusammenarbeit auf dem Verteidigungssektor. Mit der Einrichtung der EU-Rüstungsbeschaffungsagentur im Januar 2004 ist bereits ein erster Schritt zu einer verstärkter Kooperation gemacht worden.

Ungeklärt ist bislang noch wie der neue Präsident des Europäischen Rates neben dem Präsidenten der Kommission und dem neuen EU-Außenminister Außenpolitik machen wird und welchen Handlungsspielraum der Außenminister haben wird. Auf Gemeinschaftsseite (Kommission) sollte Chris Patten ursprünglich eine koordinierende Rolle gegenüber den anderen Kommissaren spielen, die für auswärtige Beziehungen verantwortlich sind (Handel, Entwicklung, Erweiterung usw.), aber dies hat auf effektive Art und Weise niemals wirklich stattgefunden. Auf der intergouvernementalen Seite hat es Javier Solana mit Vorsitzen zu tun, die alle sechs Monate wechseln und die bisweilen recht unterschiedliche Vorstellungen haben.  Mit dem derzeit gültigen Vertrag von Nizza hat Solana wenig oder fast keine Befugnisse; dennoch ist es ihm gelungen, kraft seiner Persönlichkeit und seiner Erfahrung die EU-Außenpolitik in einem bedeutenden Maße zu beeinflussen.

Es wird auch weiter Streit geben – etwa über die Einrichtung eines auswärtigen Dienstes der EU unter Leitung des Außenministers. Das wird eine Zusammenlegung der auswärtigen Dienste der Kommission und des Rates erforderlich machen, mit zusätzlichem Personal aus den Mitgliedstaaten und unter Einsatz der 126 Kommissions-Delegationen in aller Welt, um den Kern eines zukünftigen Diplomatischen Dienstes der EU bereitzustellen. Viel wird von den Persönlichkeiten abhängen, die für die Schlüsselpositionen benannt werden.

Unterschiede

Der Außenpolitik der Europäischen Union liegen dieselben Werte und Grundsätze zugrunde wie der inneren Entwicklung der EU, nämlich die Förderung von Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, Menschenrechten, Marktwirtschaft, Solidarität, nachhaltiger Entwicklung sowie der Erhalt der nationalen und kulturellen Vielfalt. Diese Grundsätze zu akzeptieren fällt leicht. Dennoch kämpft die EU immer noch um eine Einigung über einige wichtige Fragen der internationalen Sicherheit, insbesondere solche, die den Einsatz militärischer Macht beinhalten. In den Mitgliedstaaten gibt es unterschiedliche strategische Denkmuster, Traditionen und Fähigkeiten. Zwar gehören die meisten Mitgliedstaaten der NATO an, einige jedoch nicht, und diese sind skeptisch hinsichtlich jeder Entwicklung hin zu einer engeren Verteidigungszusammenarbeit.

Das Solana-Papier bemüht sich, diese Unterschiede zu verschleiern. Natürlich ist das Papier ein nur mühsam kaschierter Appell an die Mitgliedstaaten, ihre Meinungsverschiedenheiten zu überwinden und als ersten Schritt eine neue Grundlage für die Zusammenarbeit zu entwickeln. Das Papier betont deshalb besonders die Bedeutung der Kohärenz zwischen der EU und den Mitgliedstaaten und dringt auf engere Zusammenarbeit, engeren Austausch der Nachrichtendienste und auf mehr gemeinsame Diplomatie.

Eine wirksame GASP kann aber nur über einen längeren Zeitraum hinweg entwickelt werden und muss beruhen auf Bereichen der Übereinstimmung und auf gemeinsamem Handeln. Es gibt beispielsweise eine breite Unterstützung im Hinblick auf Konfliktverhütung und friedenserhaltende Einsätze. Die ersten operativen Schritte an der Sicherheitsfront wurden mit den friedenserhaltenden Einsätzen in Mazedonien, Bosnien und Kongo im Jahr 2003 unternommen. Diesen ersten, bescheidenen Schritten muss die EU die Erfüllung ihrer 1999 in Helsinki vereinbarten Leitziele folgen lassen, eine 60 000 Soldaten umfassende Schnelle Eingreiftruppe aufzustellen und die Lücken bei ihren militärischen Fähigkeiten zu füllen.

Das Solana-Papier ist damit ein wichtiger Meilenstein bei den Bemühungen der EU, eine glaubwürdige Außen- und Sicherheitspolitik zu entwickeln. Im zurückliegenden Jahrzehnt hatte die GASP im Wesentlichen deklaratorischen Charakter. Die EU verurteilte X, missbilligte Y und begrüßte Z.6 Erste Schritte auf dem Weg zu gemeinsamem Handeln unternahm die EU dann auf der institutionellen Ebene, indem sie den Posten eines Hohen Vertreters für die GASP (Solana) schuf, den Politischen und Sicherheitspolitischen Ausschuss (PSK) ins Leben rief und die militärischen Fähigkeiten der EU durch die Schaffung der Schnellen Eingreiftruppe verbesserte. Nun müssen auf der politischen Ebene harte Entscheidungen getroffen werden.

Bedrohungen

Javier Solana tut das Richtige, wenn er die Aufmerksamkeit auf die verschiedenartigen Sicherheitsbedrohungen lenkt, denen sich die Union gegenüber sieht. Wahrscheinlich wird den Fragen des Tages zu viel Aufmerksamkeit geschenkt, insbesondere dem internationalen Terrorismus und der Proliferation, denen auch in der amerikanischen Nationalen Sicherheitsstrategie ein hoher Stellenwert eingeräumt wurde. Die meisten Maßnahmen zur Bekämpfung des Terrorismus sind gewiss gerechtfertigt, es ist aber wichtig, dass Antiterrormaßnahmen nicht die politischen und bürgerlichen Rechte und Freiheiten einschränken. In den Vereinigten Staaten mehren sich die Stimmen, die eine Verschiebung bei der Ausgewogenheit zwischen Sicherheit und bürgerlichen Freiheiten befürchten. Die EU muss sicherstellen, dass beim Kampf gegen den Terrorismus das richtige Verhältnis gewahrt bleibt.

Der zweigleisige Ansatz der Europäischen Union, der zum einen in Diplomatie (einschließlich mit Konditionalitäten verbundene Abkommen mit Drittländern) und zum anderen in der Förderung der Stärkung von Nichtverbreitungsregimen besteht, sollte fortgeführt werden. Die EU sollte darüber hinaus Druck auf die Vereinigten Staaten ausüben, diesen Regimen beizutreten, und sie sollte bereit sein, mit Drittländern zusammenzuarbeiten, um diese Vereinbarungen zu stärken. Wir brauchen ein allgemein akzeptiertes System von Sanktionen für die Nichteinhaltung, das auch den Einsatz von Gewalt als letzte Möglichkeit einschließt. Gleichzeitig müssen die gegenwärtigen Atomwaffenstaaten ihre internationalen Verpflichtungen einhalten. Die Verbreitung von Massenvernichtungswaffen ist beschränkt auf eine relativ kleine Zahl von Ländern; die bisher gescheiterten Bemühungen, irgendeinen Beweis für Massenvernichtungswaffen in Irak zu finden, sollte Grund genug sein, darüber nachzudenken, wie man mit solchen Staaten am besten umgeht.

Multilateralismus

Javier Solana fordert die EU zu Recht auf, „effektive multilaterale Institutionen“ zu unterstützen. Aber was ist damit in der Praxis gemeint? Bedeutet es die Reform des UN-Sicherheitsrats? Einen gemeinsamen Sitz der EU im Internationalen Währungsfonds? Oder mehr Mittel für die Internationale Atomenergieorganisation und die WTO? Genau an dieser Stelle klaffen nationale und EU-Interessen oft auseinander.7 Ganz eindeutig gibt es auf absehbare Zeit keine Aussicht, dass Frankreich und Großbritannien ihren ständigen Sitz im UN-Sicherheitsrat aufgeben werden. Aber akzeptieren Paris und London, dass dies ein langfristiges Ziel sein sollte? Sind diese beiden Mächte bereit, uneingeschränkte Inspektionen ihrer Nuklearanlagen zuzulassen, um dadurch ein Beispiel zu geben für andere offene oder heimliche Mitglieder im Nuklearklub?

Solana lenkt mit Recht die Aufmerksamkeit auf die Tatsache, dass zu viele Bürger der Welt in bitterer Armut leben und dass viele Staaten unter Korruption und schlechter Regierungsführung leiden. Zwar gibt es keine Patentrezepte zur Lösung der gewaltigen Probleme, denen sich die meisten Bewohner der Erde gegenüber sehen, doch die Industrieländer und insbesondere die EU und die USA haben eine Verantwortung, mehr Aufmerksamkeit und mehr Mittel zur Behebung dieses Missstands aufzuwenden. Die Strategie sagt jedoch nichts zum sensiblen Thema eines breiteren Marktzugangs für landwirtschaftliche Produkte. In einigen Teilen Afrikas toben Bürgerkriege bei minimalem Interesse der Medien und minimaler Aufmerksamkeit westlicher Politiker und Institutionen. Mehr und mehr scheiternde Staaten bilden neue Brutstätten für Terroristen und kriminelle Banden.

Beziehungen EU–USA

Das Solana-Papier hebt auch die entscheidende Bedeutung der transatlantischen Beziehungen und der Frage hervor, wie man einem Amerika begegnen soll, das seinen Willen erklärt hat, keine Infragestellung seiner einzigartigen Supermachtstellung zu tolerieren und das eine Sicherheitsdoktrin hat, die teilweise auf dem Konzept von Präemptivschlägen beruht. Die EU hat gezeigt, dass sie in der Lage ist, eine globale Führungsrolle zu übernehmen in Bereichen vom globalen Klimaschutz (Kyoto-Protokoll) bis hin zur internationalen Strafgerichtsbarkeit (IStGH) – in beiden Fällen in Opposition zu den Vereinigten Staaten. Gleichzeitig ist die EU ein entschlossener Verteidiger der Vereinten Nationen und anderer internationaler Institutionen.

Auch hier gibt es wachsenden Dissens mit den Vereinigten Staaten, die einem Multilateralismus à la carte den Vorzug geben. Der Nahe Osten, Iran, Rüstungskontrolle und der Umgang mit „Schurkenstaaten“ sind andere Bereiche der Nichtübereinstimmung. Es ist deshalb eine Art von Understatement, wenn Solana feststellt, dass die Entwicklung einer neuen Partnerschaft mit den Vereinigten Staaten eine der wichtigsten Herausforderungen für die EU darstellt.

Als Teil der transatlantischen Beziehungen gibt es noch den wichtigen Aspekt der Beziehungen zwischen EU und NATO. Wie werden die beiden Organisationen zusammenarbeiten? Wie sieht die Zukunft des nordatlantischen Bündnisses aus, wenn das Pentagon weiter darauf besteht, dass es nunmehr die Mission ist, die die Koalition bestimmt? Es ist auf lange Sicht kaum zu akzeptieren, dass die USA „den Küchenchef stellen und die EU den Kellner“.8

Über viele Jahre hinweg haben EU und NATO nicht miteinander gesprochen, trotz Überschneidungen in der Mitgliedschaft und ähnlicher gemeinsamer Interessen und obwohl sie beide in derselben Stadt angesiedelt sind. Im Dezember 2002 wurde schließlich eine Übereinkunft (Berlin-plus) zwischen EU und NATO unterzeichnet, wonach die EU in Krisenzeiten NATO-Einrichtungen nutzen kann. Diese Zwischenlösung muss konsolidiert und weiterentwickelt werden. Der italienische Vorsitz konnte auch endlich den für die transatlantischen Beziehungen schädlichen Streit um ein unabhängiges EU-Militärhauptquartier entschärfen. Zögerlich – und nur nach Vermittlung der Briten – stimmten die USA zu, dass Solana in Zukunft Zugriff auf eine kleine Planungskapazität für EU-Operationen hat, wenn die NATO sich nicht engagieren will.

Größeres Europa

Zu Recht betont Solana die Bedeutung einer stabilen Nachbarschaft für die EU. Die Union muss auch weiterhin Südosteuropa Priorität einräumen, weil es sich dabei um eine Region handelt, in der einige schlecht funktionierende Staaten liegen und wo es nach wie vor ein Potenzial für bewaffnete Konflikte und soziale Unruhen gibt. Ein Scheitern der Stabilisierungsbemühungen würde zu wachsender Kriminalität führen, die auch die EU beträfe, und wäre zudem ein Glaubwürdigkeitsverlust der EU gegenüber den USA und anderen. Der endgültige Status Kosovos (und Montenegros) muss in absehbarer Zeit bestimmt werden.

Solana bezeichnet richtigerweise Russland als einen strategischen Partner. Die EU muss dieser Beziehung mehr Substanz geben, wenn es auf Seiten Moskaus die Bereitschaft gibt, dies gleichfalls zu tun und den Pfad der Demokratisierung weiterzugehen. Es könnte sein, dass Präsident Wladimir Putin die Ansicht der EU über die Bedeutung multilateraler Institutionen teilt; dies könnte die Grundlage bilden für eine engere politische Zusammenarbeit, um die wachsenden Handels- und Wirtschaftsbeziehungen zu intensivieren.

Im Frühjahr 2003 hat die Kommission eine Nachbarschaftsstrategie vorgeschlagen, mit der ein neues Rahmenwerk für diejenigen Länder im Süden und Osten geschaffen werden soll, die keine Aussicht auf eine Mitgliedschaft haben. Darin wird vorgeschlagen, dass im Gegenzug für konkrete Fortschritte, bei denen die gemeinsamen Wertvorstellungen und die effektive Umsetzung politischer, wirtschaftlicher und institutioneller Reformen zum Tragen kommen, allen benachbarten Ländern die Aussicht auf eine Beteiligung am EU-Binnenmarkt angeboten werden sollte. Es wird wichtig sein, für diese Strategie angemessene Mittel bereitzustellen, wenn die EU das Ziel erreichen soll,  einen Ring von stabilen und zunehmend wohlhabenderen Freunden in ihrer Nachbarschaft entstehen zu lassen.

Im Umgang mit dem Nahen Osten muss die EU zudem mehr für ihre eigenen Vorstellungen von Demokratie und Menschenrechten werben. Das sollte sich niederschlagen in größerer Unterstützung für die Kräfte, die sich um die Förderung einer pluralistischeren Gesellschaft bemühen. Stabilisierung, Modernisierung und Demokratisierung dort sind für die EU ein weitaus wichtigeres Anliegen als für die USA. In Bezug auf Irak muss die EU auch weiterhin der möglichst umfassenden Beteiligung der Vereinten Nationen beim Wiederaufbau den Vorzug geben. Wie auch immer man den Entschluss zum Krieg gegen Irak bewerten mag, so hat doch die EU ebenso wie die USA ein ureigenes Interesse an der Stabilität in diesem Land, das über die zweitgrößten Ölreserven der Welt verfügt. Mit Blick auf Iran sollte die EU ihre Politik des kritischen Dialogs und der Konditionalität fortsetzen. Sie sollte ihren offenen Dialog mit den USA über die Vorteile ihrer Politik fortführen. Sie sollte Washington gegenüber außerdem deutlicher zum Ausdruck bringen, dass die USA die Pflicht haben, ihr ganzes Gewicht zur Geltung zu bringen, um dabei zu helfen, den arabisch-israelischen Konflikt beizulegen.

Fähigkeiten

Auch wenn die EU Verhandlungen, Dialog und Überzeugung den Vorzug vor militärischer Gewalt gibt, so kann sie dennoch nicht ignorieren, dass der Einsatz von Gewalt zur Verteidigung ihrer Werte und Interessen gelegentlich notwendig werden könnte. Dies wird einen intensiveren Dialog zwischen den Mitgliedstaaten sowie zwischen der EU und ihren wesentlichen Partnern notwendig machen, um sich auf Kriterien für die Anwendung von Gewalt in einem neuen Sicherheitsumfeld zu einigen. Solana verzichtet darauf anzudeuten, dass militärische Präemption allein durch die Autorität der EU gerechtfertigt sein könnte, er unterstützt indessen ein „präemptives Engagement“ und fordert mehr Fähigkeiten der EU sowohl im militärischen als auch im zivilen Bereich.

Die EU sollte nicht versuchen, es den USA im Hinblick auf die Projektion militärischer Macht gleich zu tun; sie muss allerdings größere militärische Fähigkeiten entwickeln, um ihre eigenen Werte und Interessen verteidigen zu können. Das heißt schlicht, mehr Geld auszugeben. Die EU muss sich fragen, ob sie es sich leisten kann, 25 verschiedene Verteidigungseinrichtungen zu unterhalten, in den meisten Fällen mit veralteten Strukturen und mit Personal, das für die heutigen Sicherheitsaufgaben nicht ausgebildet ist. Die Verteidigungsministerien sollten am besten umbenannt werden in Abteilungen für internationale Sicherheit, denn darin liegt in der Welt von heute ihre wesentliche Aufgabe.

In den zurückliegenden Jahren waren die EU-Staaten intensiv beteiligt an oftmals schwierigen, kostspieligen und riskanten Einsätzen zur Friedenserhaltung auf dem Balkan, in Afghanistan und anderswo. Die EU begann ihren ersten militärischen Einsatz am 1. April 2003 in Mazedonien. In Kosovo stehen etwa 36 000 Soldaten (80 Prozent der gesamten Streitmacht) und 800 Polizisten aus EU-Mitgliedstaaten an der Seite anderer internationaler Partner. Darüber hinaus plant die EU für Anfang 2004 die Übernahme der von der NATO geführten Friedensmission in Bosnien-Herzegowina (12 000 Soldaten). Im Februar 2003 übernahmen Deutschland und die Niederlande das Kommando über die Internationalen Sicherheitsstreitkräfte in Afghanistan (ISAF). Außerdem stellen die EU-Mitgliedstaaten gegenwärtig militärisches Personal für Friedensmissionen auf Zypern, in Georgien, Ost-Timor, der Demokratischen Republik Kongo, Indien/Pakistan und Sierra Leone.

Das Solana-Papier beschreibt gut die Stärken und Schwächen der Außen- und Sicherheitspolitik der EU. Es folgt in gewisser Weise der in der amerikanischen Strategie enthaltenen Sicht, die Sprache weist jedoch auf feine Unterschiede zwischen der EU und den USA im Hinblick auf die Bedrohungen und die zu gebenden Antworten hin.9 Es zeigt, dass die EU in den zurückliegenden Jahren eine wachsende Rolle auf der internationalen Bühne gespielt hat. Sie ist keine Militärmacht wie die USA, verfügt aber über eine große Palette von Mitteln, um Einfluss auszuüben und ihre Interessen durchzusetzen. Wenn die Europäische Union mit einer Stimme spricht, so wie sie das bereits in internationalen Handelsverhandlungen tut, wird sie gehört. Wenn ihr das wie in der jüngsten Irak-Krise nicht gelingt, verliert sie an Einfluss und Glaubwürdigkeit.

Die Botschaft ist deshalb eindeutig: Wenn die Mitgliedstaaten wollen, dass die EU eine gewichtige Rolle auf der Weltbühne spielt, müssen sie auf dem Feld der Außen- und Sicherheitspolitik gemeinsam handeln.

Anmerkungen

1  Der Entwurf der Sicherheitsstrategie ist abgedruckt in: Internationale Politik (IP), 9/2003, S. 107 ff. Die dem Rat in Rom vorgelegte überarbeitete Version ist zu finden unter: <http://ue.eu.int/solana/docs/0312 08ESSIIDE.pdf>.

2  Die Nationale Sicherheitsstrategie der USA ist abgedruckt in: IP, 12/2002, S. 113 ff.

3  Vgl. dazu die letzten, von der Europäischen Kommission veröffentlichten Umfragen des „Eurobarometers“ <http://europa.eu.int/comm/public_opinion/&gt;.

4  Der Chef der Politischen Abteilung ist Robert Cooper, vgl. auch dessen Beitrag zur Kagan-Debatte in: IP, 5/2003, S. 31–38.

5  Eine vollständige Zusammenfassung der Debatten ist verfügbar auf der Homepage des Instituts <http://www.iss-eu.org/&gt;.

6  Vgl. Cameron, in: The European Voice, 3.11.2003.

7  Zur Diskussion über die Europäische Union und globales Regieren vgl. das Arbeitspapier 7 des Verfassers, verfügbar unter <http://www.theEPC.be&gt;.

8  Vgl. die Debatte des Verfassers darüber mit Andrew Moravcik in: NATO Review, Herbst 2003 <http://www.nato.int/docu/review/ 2003/issue3/english/debate.html>.

9  Zu einem Vergleich der beiden Strategien vgl. den demnächst erscheinenden Artikel von Alyson Bailes in: International Spectator, März 2004.