Einsatz mit Zukunft?

Und noch grundsätzlicher fragt man sich: Werden mit der Zeit Einsätze auf dem afrikanischen Kontinent wegen Putschisten und der Anwesenheit russischer Söldner eingestellt und stattdessen die östliche Nachbarschaft noch mehr in den Fokus genommen? Wird der Rechtsruck nach den Europawahlen dazu führen, dass die Migrationskontrolle wieder stärker Eingang in die Einsätze findet? 

Aktuell führt die EU in sehr unterschiedlichen Konfigurationen 24 Einsätze im Rahmen der GSVP durch – eine enorme Zahl. Allerdings zeigt sich vor allem im Vergleich zu den Einsätzen der Vereinten Nationen der andere Fokus der EU: Während die UN in knapp 25 Einsätzen um die 83 000 Missionsmitglieder (96 Prozent uniformiert) ins Feld entsenden, setzt die EU mit nur knapp 4200 Missions­angehörigen stark auf Beratung und Ausbildung von Sicherheitskräften und die Stärkung staatlicher Strukturen der Gastländer, weniger auf Stabilisierung oder größere Militäreinsätze zum Schutz der Bevölkerung. 

Anders war es vor über 20 Jahren, als die ersten GSVP-Einsätze verabschiedet wurden. Damals waren die EU-Missionen geprägt von der 2003 vorgelegten Europäischen Sicherheitsstrategie (ESS). Die Einsätze genossen nicht allein große politische Unterstützung der Mitgliedstaaten, sondern profitierten auch von deren Willen, eine bedeutende Zahl an Personal und Ressourcen zur Verfügung zu stellen. Allein zur Stabilisierung des Tschad und der Zentralafrikanischen Republik (ZAR) wurden 3700 Soldaten entsandt; die Mission EULEX Kosovo zählte 3200 Mitarbeiter. Die Mitgliedstaaten der EU waren ambitioniert und setzten das Instrument global ein. 

Seit 2010 haben neue EU-Missionen in der Regel nur noch eine Personalstärke zwischen 20 und 100 

Doch mit der EU-Erweiterung und dem Vertrag von Lissabon 2009 haben sich zwei Dinge geändert. Vereinfacht gesagt hatten die neuen Mitgliedstaaten aus Osteuropa andere Interessen und Bedrohungswahrnehmungen. Dies wurde zu einer zentralen Herausforderung für GSVP-Missionen – sowohl bei der Einigung auf ihre Mandate als auch bei der Bereitstellung von Personal. Mit Ausnahme der Marine-Operation Sophia (rund 1400 Militärangehörige), der Militäroperation in der ZAR (rund 750) und der – momentan ruhenden – militärischen Ausbildungsmission in Mali (um die 600) lag die Personalstärke neuer EU-Missionen und -Operationen seit 2010 in der Regel zwischen 20 und 100.

Mit der 2016 veröffentlichten Europäischen Globalen Strategie (EUGS) wollte die EU nicht allein die Europäische Sicherheitsstrategie von 2003 aktualisieren, sondern einen neuen gemeinsamen strategischen Nenner für die gewachsene EU finden. Anders als die stärker wertebasierte ESS vollzog sich mit der EUGS ein Wechsel hin zu mehr Interessenpolitik. Dazu kam eine von einigen Regierungen betriebene (und einengende) Interpretation, Hauptaufgabe der EU sei der Schutz der eigenen Bevölkerung und Grenzen.

Zusammen mit einem steigenden öffentlichen Druck seit Beginn der Fluchtbewegungen über das Mittelmeer 2014/15 führte das zu einem Umdenken der Mitgliedstaaten und des Europäischen Auswärtigen Dienstes (EAD): Interessenpolitik bedeutete, die interne und externe Sicherheit stärker zu verknüpfen – mit der Folge, dass immer mehr GSVP-Mandate auch Grenzkontrolle und Migrationsmanagement zur Aufgabe hatten. 

Nach mehr als 40 Einsätzen wurde die Entwicklung der GSVP in den vergangenen vier Jahren von weiteren Ereignissen stark beeinflusst. Die Corona-Pandemie legte sie in Brüssel und im Feld weitgehend lahm. Aus afrikanischen Trainingseinsätzen wurden große Teile des sekundierten Personals der Mitgliedstaaten abgezogen. Hinzu kamen lokale Desinformations­kampagnen, die die Verbreitung des Virus mit dem internationalen Personal in Verbindung brachten. Dann putschte im Mai 2021 das Militär in Mali. Erst ein Jahr später entschied sich die EU, dass das weitere Training von militärischen Einheiten sowie der Nationalgarde und Gendarmerie durch ihre GSVP-Missionen EUCAP Sahel Mali und EUTM Mali ruhen sollte. Dabei spielte es eine zentrale Rolle, dass die malische Junta sich entschied, die russische Söldnertruppe Wagner ins Land zu holen. 

Umschwung in Afrika

Nicht nur in Mali, auch in anderen Ländern Afrikas sahen sich die EU und andere westliche Länder immer stärker in Konkurrenz mit Russland oder russischen Söldnern. Für Brüssel waren die GSVP-Einsätze nun auch ein Mittel, sich dem wachsenden russischen Einfluss entgegenzustellen. Die Putsche in Niger und Burkina Faso, aber auch der Bau einer russischen Basis in der ZAR zeigten deutlich die begrenzte Wirkung, die die EU mit ihren Ausbildungs- und Beratungsmissionen auf diese Entwicklung hatte.

Dabei war vor allem der Umschwung in Niger eine besonders deprimierende Entwicklung. Die beiden EU-Einsätze waren dort „the only multilateral game in town“, weil weder die Vereinten Nationen noch die Afrikanische Union eine Mission vor Ort hatten. Nach dem Putsch in Mali wuchs das Interesse der Europäer an Niger weiter – als letztes halbwegs demokratisches Land in einer Region mit immer mehr autoritären Regimen, aber auch als Bollwerk gegen die Migration in Richtung EU. Neben der zivilen Mission EUCAP Sahel Niger wurde auch eine militärische Operation aufgesetzt, EUMPM Niger. Kurz vor dem Putsch im Juli 2023 waren darüber hinaus die Weichen gestellt worden für die finanzielle Unterstützung der nigrischen Streitkräfte durch die Europäische Friedensfazilität (EPF).

Vor allem die zivile Mission unter Leitung einer deutschen Polizeibeamtin entwickelte sich zum zentralen Koordinationspunkt für europäische und bilaterale Hilfe (so auch von Deutschland): ein gutes Beispiel für einen integrierten und präventiven europäischen Ansatz. Allerdings gab es bereits 2014 Kritik an der europäischen Migrationspolitik. So hätte die auf Druck der EU erfolgte Schließung der Haupthandels- und Migrationsroute in Agadez im Norden des Landes eine destabilisierende Wirkung auf Niger gehabt, da u.a. Einnahmequellen versiegten und nicht kompensiert wurden. Mit der Wiederöffnung der Grenze und dem Rauswurf der beiden europäischen Missionen zeigte das Regime in Niger, wie wenig Interesse es an der Fortsetzung dieser Politik hatte.

Stabilisierung im Osten Europas

Der seit 2022 ausgeweitete Krieg Russlands gegen die Ukraine hat nicht nur zur Revitalisierung und Erweiterung der NATO geführt; auch in der EU wird seitdem mehr über Bündnisverteidigung und gemeinsame Rüstungsprojekte gesprochen. Darüber hinaus wurde die EPF zu einem bedeutenden Faktor der militärischen Unterstützung der Ukraine. Auch die moldauischen Streitkräfte profitieren von der EPF. Seit 2021 wurden knapp 140 Millionen Euro an Unterstützung über die EPF abgewickelt, um u.a. die Luftverteidigung zu modernisieren. Neben diesen Entwicklungen hat der Krieg auch zu neuen Missionen und Operationen in der Ukraine, Moldau und Armenien geführt. Zusammen mit der seit 2008 tätigen EU-Monitoring Mission in Georgien (EUMM) sind nun fünf von 24 Einsätzen der EU im postsowjetischen Raum tätig. In der Ukraine, Moldau und Georgien sind diese inzwischen verbunden mit einem Beitrittsprozess zur EU.

In der Ukraine ist die zivile Beratungsmission (EUAM), die Reformen des zivilen Sicherheitssektors unterstützt, schon seit Dezember 2014 im Land. Nach der kurzfristigen Evakuierung zu Beginn des russischen Großangriffs im Februar 2022 kehrte die Mission sehr schnell in die Ukraine zurück. Das Mandat der Mission wurde erweitert, vor allem, um Kiew bei der Aufklärung und strafrechtlichen Verfolgung von Kriegsverbrechen zu unterstützen. Diese schnelle Anpassung zeigte nicht nur die mögliche Flexibilität des Instruments, sondern war auch politisch enorm bedeutsam. 

Mit Verabschiedung des Civilian CSDP Compact 2018 wurde auch die Möglichkeit für neue Aufgabenfelder für die GSVP geschaffen. Die 2023 mandatierte EU-Partnerschaftsmission in Moldau (EUPM) ist die erste GSVP-Mission mit einem Mandat, das auf die Abwehr hybrider Bedrohungen und Cybersicherheit zielt. Der mit 40 internationalen Mitarbeitern vergleichsweise kleine Einsatz hat große symbolische Bedeutung und Sichtbarkeit. Er ist vor ­allem ein weiteres politisches Signal der EU, Moldau in der aktuell schwierigen Lage zu unterstützen. Dies ist umso wichtiger, als im Herbst Präsidentschaftswahlen stattfinden, die eine weitere Angriffsfläche für externe Bedrohungen bieten. 

Die zweite neue Mission in der Region ist seit 2023 die EU-Mission Armenien (EUMA). Durch einen interessanten Kniff – die Erweiterung des Operationsgebiets von EUMM Georgien bis nach ­Armenien – konnte der Aufbau einer zunächst temporären und nun auf zwei Jahre mandatierten Mission relativ schnell erfolgen. EUMA zeigt, dass es mit dem entsprechenden politischen Willen möglich ist, bereits in den jetzigen GSVP-Strukturen agil und ambitioniert zu handeln – etwas, das in den vergangenen Jahrzehnten ein Hauptmanko war. 

Auch wenn die Tatsache einer unterstützenden Mission im Nachbarland einzigartig war, sollte EUMAs Aufbau eine Inspiration für künftiges schnelles GSVP-Krisenmanagement werden. Die Mission beobachtet die armenisch-aserbaidschanische Grenze und unterstützt den Demarkationsprozess und vertrauensbildende Maßnahmen – in enger Abstimmung mit dem EU-Sonderbeauftragten für die Region, aber auch mit den Dialogbemühungen des EU-Rats­präsidenten. 

Anders als die in Afrika vorherrschenden Trainingsmissionen haben die GSVP-­Missionen in Osteuropa somit eine stärker stabilisierende und politische Rolle übernommen – so wie die ersten GSVP-Ein­sätze in den Jahren 2003 bis 2008.

Renaissance der zivilen Missionen?

Über Jahre hinweg hat die Kritik an den beiden EU-Missionen in Palästina – Polizeimission (EUPOL COPPS) und Unterstützungsmission am Grenzübergang Rafah (EUBAM) – zugenommen. In einem komplett zum Stillstand gekommenen Friedensprozess wirkten beide Missionen wie der Versuch Europas, wenigstens noch technische Hilfe zu geben. 

EUPOL COPPS ist seit 2006 für die Aus- und Fortbildung von Polizei- und Justizpersonal zuständig, ohne dass sich ihr Mandat in den vergangenen 18 Jahren verändert hätte. Kritiker monieren, dass es eigentlich keine palästinensischen Polizisten mehr gäbe, die noch nicht von EUPOL COPPS trainiert wurden – viele sogar schon mehr als einmal. Noch unangenehmer war für Mitgliedstaaten der Blick auf die Mission EUBAM Rafah, die 2005 geschaffen wurde und bereits nach anderthalb Jahren ihre Aktivitäten größtenteils einstellen musste, als 2006 die Hamas die Macht in Gaza übernahm. Für die Mission folgten 17 Jahre mit stark reduziertem Personal und eingeschränkten Aufgaben außerhalb des Gazastreifens.

Nun könnten diese beiden Missionen in einem Post-Gaza­krieg-Szenario eine besondere Rolle spielen. Da beide bereits vor Ort sind, entfiele der oft langwierige EU-Entscheidungsprozess für neue Missionen. Aktuell denkt die EU über eine Reaktivierung und gegebenenfalls Anpassung des Mandats der EUBAM nach. Zusammen mit anderen Instrumenten (u.a. dem EU-Sonderbeauftragten, den Delegationen in Israel und den palästinensischen Gebieten sowie anderer bilateraler Hilfe von EU-Staaten) könnten EUPOL COPPS und EUBAM Rafah Teil eines wirklichen integrierten Ansatzes der EU werden. 

Passend dazu scheint EUPOL COPPS – zu dessen Mandat auch Gaza gehört – in den nächsten Prozess des sogenannten Strategic Review der Mission ab Spätherbst mit der Absicht hineinzugehen, auf mög­liche Entwicklungen der politischen Situation gegebenenfalls mit einer Mandatsanpassung oder auch Neukonfiguration zu reagieren. Eine Zusammenlegung beider Einsätze wurde auch schon vorgeschlagen. Die Bedeutung des Konflikts für die Stabilität der Region und auch für die internationale Legitimation der EU, insbesondere gegenüber den Ländern des Globalen Südens, spräche für ein größeres EU-Engagement.

Handelswege und Infrastruktur

Seit 2008 engagiert sich die EU auch auf der See. Mit der Verabschiedung der Strategie für die Arktis 2021, dem Strategischen Kompass 2022 und der Maritimen Sicherheitsstrategie 2023 gewannen diese Ambitionen eine neue Qualität. Die EU strebt eine verstärkte globale Präsenz an, die mit dem Anspruch einhergeht, als Garant für Sicherheit und die Wahrung europäischer Interessen auch zur See aufzutreten. Die strategischen Interessen der EU umfassen dabei das Ziel, auf maritime Bedrohungen reagieren zu können, die dafür notwendigen Kapazitäten auszubauen und die wirtschaftlichen und werteorientierten Interessen der EU-Bürgerinnen und -Bürger zu schützen.

Erste unabhängige Untersuchungen von GSVP-Einsätzen durch das schwedische Friedensforschungs­institut SIPRI kamen zu ­ernüchternden Ergebnissen

In der Vergangenheit waren die Missionen Irini, Sofia und Atalanta das Kernstück des europäischen maritimen Engagements. Der Fokus lag auf der Grenz- und Küstensicherung, der Eindämmung illegaler Migration, Überwachung und Bekämpfung von Piraterie – und somit auch auf der Absicherung von Handelsrouten. In der jüngeren Vergangenheit hat die EU ihr Engagement mit der Etablierung der Coordinated Maritime Presence (CMP) – z.B. im Golf von Guinea – ausgeweitet. Seit 2020 und der Entsendung der „European Maritime Awareness in the Strait of Hormuz“ (EMASoH) ist die EU auch in der arabischen Golfregion präsent. 

Mit der Operation Aspides als Mittel gegen die Angriffe der Huthi-Rebellen im Jemen auf Handelsrouten im Roten Meer hat die GSVP in diesem Jahr operatives Neuland betreten. Kernaufgabe ist die militärische Sicherung der freien Schifffahrt im Roten Meer. Aspides ist eine robuste Verteidigungsmission, die mit ihrem exekutiven Auftrag, den Luftraum zu sichern, über eine reine Begleitmission hinausgeht. Die Schnelligkeit der Entsendung und die große Unterstützung von einer Mehrheit der Mitgliedstaaten zeigen deren großen Willen, ihre Kerninteressen notfalls mit Gewalt zu verteidigen – und macht Aspides zum bisher gefährlichsten maritimen Einsatz der Europäischen Union. 

Wirksamkeit entscheidet 

Im 2023 verabschiedeten zweiten Compact für die Stärkung der zivilen GSVP-Einsätze findet sich neben vielen operativen Ideen auch die Forderung nach einer unabhängigen Wirkungsmessung der Einsätze. Das Wort „unabhängig“ ist dabei zentral. Hintergrund ist, dass zwar alle Einsätze, ob militärisch oder zivil, regelmäßig sogenannten Strategic Reviews unterzogen werden, kritische Ergebnisse aber in den Mühlen der EU abgeschliffen werden, bis sie die politischen Gremien in Brüssel erreichen. In der Folge können weder die Mitgliedstaaten ausreichend informierte Entscheidungen treffen, noch können die Einsätze oder Brüssel einen wirklichen Lernprozess durchlaufen.

Erste unabhängige (und ohne vollen Zugriff auf Missionsunterlagen auch nur stichpunktartige) Untersuchungen von GSVP-Einsätzen durch das schwedische Friedensforschungsinstitut SIPRI kamen in den vergangenen Jahren zu recht ernüchternden Ergebnissen, was Wirkung und Nachhaltigkeit betrifft. Sie zeigen nicht nur den Bedarf für Reformen, sondern auch die Notwendigkeit für die nun beschlossene unabhängige Evaluierung – zumindest der zivilen Einsätze. Die ­Pilot-Evaluierung von EULEX Kosovo erfolgt im Herbst – bei einem der ältesten laufenden Einsätze der EU; 2025 sollen weitere folgen. Deren Ergebnisse sollen ohne Filter direkt an die politische Ebene gehen. Ob das auch bei negativen Einschätzungen erfolgt, wird der Lackmustest für diesen Prozess.

Vor dem Hintergrund der US-Wahlen wird die Verteidigung Europas die höchste Priorität in der GSVP einnehmen, u.a. mit der offenen Frage eines EU-Kommissars für Verteidigung oder der vertieften Kooperation zwischen EU und NATO. Für die neue Hohe Repräsentantin Kaja Kallas sollten dennoch vor allem die ­GSVP-Einsätze im postsowjetischen Raum eine große Bedeutung haben. Seit Februar 2022 steht sie wie kaum eine andere europäische Regierungschefin für einen harten Kurs gegenüber Russland und eine große und dauerhafte Unterstützung der Ukraine – und für eine Stärkung der NATO. Auch die Erhöhung der europäischen Rüstungsproduktion dürfte mit ihr prominent bleiben. 

GSVP-Einsätze könnten dabei eine wichtige Rolle spielen. In der Ukraine, im Südkaukasus oder im westlichen Balkan tragen diese Missionen zur Stabilisierung bei. In vielen Fällen müssten sie gestärkt und vergrößert werden. Anders in Afrika. Durch Militärputsche, russische Söldner und Desinformationskampagnen entlang postkolonialer Diskurse haben die GSVP-­Einsätze ihre Legitimationsbasis verloren. Hier sind andere europäische oder regionale politische Instrumente gefordert. Im Nahen Osten könnte eine Rekonfiguration bestehender Einsätze Sinn ergeben, wenn die Nachkriegsordnung dies zulässt. Eine positive Rolle Europas könnte hier helfen, die Beziehungen zu den Ländern des Globalen Südens zu verbessern – auch dies ein Schlüssel für Europas Sicherheit.