Ein EU-Wirtschaftssicherheitsrat

Die Europäische Union ist jedoch aktuell schlecht gerüstet, um diese Anpassungen vorzunehmen – ein Problem, das in Brüssel geleugnet wird. Im Zeitalter der Globalisierung und amerikanischer Sicherheitsgarantien nach 1989 war die EU strukturell im Vorteil: Ihre abgeschirmten Institutionen, ihr Vertrauen in feste rechtliche Rahmenbedingungen und ihr In­stinkt zur Entpolitisierung kamen ihr zugute. Unter den mittlerweile veränderten Vorzeichen tragen diese Merkmale jedoch dazu bei, dass sich die EU nur schwer in geoökonomischen Gewässern zurecht­findet.

Strategische Dilemmata der EU werden in Brüssel oft nur in informellen Telefonaten diskutiert

Strategische Dilemmata werden in Brüssel meist nicht proaktiv angegangen und eher nachlässig behandelt. Diskutiert werden sie oft in informellen Telefonaten zwischen den Spitzen der Europäischen Kommission und einer Handvoll EU-Botschaftern oder Spitzenberatern der Staats- und Regierungschefs der großen Mitgliedstaaten. Eine derart improvisierte Entscheidungsfindung mag angesichts der geoökonomischen Schocks der vergangenen Jahre noch gerechtfertigt gewesen sein. Immerhin hätte kaum jemand die Covid-19-Pandemie und den mit ihr verbundenen Zusammenbruch internationaler Lieferketten oder die energiepolitischen Folgen der russischen Invasion der Ukraine vorhersagen können. Heute ist diese Art der Entscheidungsfindung aber längst nicht mehr zweckmäßig.

Veränderungen sind sowohl dringend notwendig als auch enorm schwierig umzusetzen. Wir sind aber überzeugt, dass sie möglich sind. Immerhin bedarf es keiner vollständigen Überarbeitung des institutionellen Rahmens der EU oder vertraglicher Anpassungen. Im Gegenteil: Schon eine kleine, aber gezielte Änderung könnte ein neues Gefühl der Dringlichkeit vermitteln und dazu beitragen, Brüssel besser auf das Zeitalter der Geoökonomie vorzubereiten.

Nichts zu tun, wäre verantwortungslos

In einer Welt, in der wirtschaftliche Einschüchterung und Erpressung zum politischen Alltag geworden sind, gehört es zu den neuen Aufgaben der EU, die Freiheit, die Souveränität und in gewissem Maße sogar das Überleben des Kontinents zu verteidigen. Während Brüssel die militärische Verteidigung und die „harten“ Sicherheitsangelegenheiten den nationalen Regierungen und der NATO überlassen sollte, muss in Fragen der wirtschaftlichen Sicherheit stärker durchgegriffen werden. Die beeindruckende Wirtschaftskraft Europas geht vor allem auf den EU-Binnenmarkt zurück. Diese Kraft für außen- und sicherheitspolitische Ziele zu nutzen, erfordert deshalb zwangsläufig Entscheidungen auf EU-Ebene. Berlin oder Paris können nicht allein agieren.

Nichts zu tun, wäre derweil gravierend. Bliebe alles beim Alten, dann würden jene EU-Institutionen und -Behörden, die für die Wirtschaftspolitik und die Marktregulierung eingerichtet wurden – die Europäische Kommission und die meisten sektoralen Formationen des EU-­Rates –, letztendlich die Außen- und Sicherheitspolitik der EU gestalten. Das Risiko schlechter Entscheidungen, strategisch unausgewogener Maßnahmen und ernsthafter Missverständnisse mit Drittländern, die in ihrer Außenpolitik nicht in der Sprache der Marktregulierung sprechen, würde dadurch steigen.

Das zeigt ein Blick auf die EU-Entwaldungsverordnung: Dutzende Handelspartner – von Schwellenländern bis hin zu G20-Staaten – haben diese Gesetzgebung in jüngerer Vergangenheit als Zwangsmaßnahme verurteilt. Sie sehen die Verordnung als weiteren Beweis für den hartnäckigen Versuch der EU, ihre Normen zu exportieren. In dieser Kritik spiegelt sich ein Muster wider: Die Europäische Kommission neigt dazu, Regulierungsziele mit Tunnelblick zu verfolgen, und schenkt der Frage, wie sich solche Maßnahmen auf die Diplomatie und langfristige Partnerschaften auswirken, nur begrenzte Aufmerksamkeit. Ihre Gesprächspartner im Europäischen Parlament und im EU-Ministerrat sind bei solchen technischen Themen in der Regel ebenfalls Experten nur auf diesem Gebiet. Was fehlt, ist ein strategisch denkendes Gremium, das den größeren Zusammenhang bewertet, Kosten und Nutzen abwägt und Prioritäten festlegt.

Diese Fehlausrichtung (beziehungsweise die schleichende Ausweitung von Zuständigkeiten) könnte die EU in eine Legitimitätskrise stürzen und langfristig politische Gegenreaktionen hervorrufen. Technisches Fachwissen, wirtschaftliches Know-how und politische Neutralität bilden den Kern der Narrative, aus denen die Legitimität der Europäischen Kommission entspringt. Ein derartiges, auf den Soziologen Max Weber rekurrierendes Legitimationsnarrativ mag ausreichen, wenn die Kommission in ihrer eng definierten Rolle als Marktreguliererin oder Vertragshüterin agiert. Wenn sie jedoch zusätzlich in den Bereich der Geopolitik vordringt und beginnt, tiefgreifende politische Kompromisse einzugehen, ist das Narrativ nicht mehr tragfähig.

Wie soll beispielsweise mit amerikanischen Big-Tech-Unternehmen umgegangen werden, und wie bewertet man, ob die Social-Media-Plattform X gegen das EU-Gesetz über digitale Dienste verstößt? Geht es um die Strafverfolgung, dann spricht wenig dagegen, diese Aufgabe den Spezialisten für digitale Regulierung von der Generaldirektion Kommunikations­netze, Inhalte und Technologien (kurz GD Connect) der Europäischen Kommission zu übertragen. 

Allerdings könnte diese Frage die Beziehungen der EU zu den Vereinigten Staaten vollständig entgleisen lassen – auch wenn Elon Musk, der Eigentümer von X, mittlerweile nicht mehr im Weißen Haus sitzt. Drohen die USA als Reaktion auf etwaige Strafverfahren mit dem Austritt aus der NATO – so wie zuletzt von Vizepräsident J. D. Vance angedeutet –, dann führt das eine rein technokratische Entscheidungsfindung ad absurdum. Allein schon deshalb müssen Maßnahmen auf dieser Ebene in Zukunft stärker demokratisch legitimiert und politisch abgesichert werden.

Entscheidungen auf höchster Ebene

Kompromisse zwischen wirtschaftlichen und sicherheitspolitischen Interessen werden in Zukunft essenziell sein und sollten nicht einfach so unter den Teppich gekehrt werden. Solche Entscheidungen müssen auf höchster Exekutivebene getroffen werden – und diese muss dann auch rechenschaftspflichtig sein. 

Ein Europäischer Wirtschaftssicherheitsrat (EWSR) könnte die wichtigsten EU-Akteure aus dem Wirtschafts- und Sicherheitsbereich zusammenbringen, von der Führungs- bis zur Arbeitsebene. Diese Zusammensetzung würde dem neuen Gremium die notwendige politische Autorität und Legitimität verleihen, um strategische Kompromisse zu steuern, und es würde über das nötige Fachwissen verfügen, um gute Entscheidungen zu treffen. 

Doch wie könnte so ein Gremium aussehen? Im Stile des Nationalen Sicherheitsrats in Washington bräuchte auch der EWSR einen Experten an seiner Spitze (im Nationalen Sicherheitsrat ist das der Nationale Sicherheitsberater des US-Präsidenten). Der entsprechende Wirtschaftssicherheitsberater der EU wäre der Dreh- und Angelpunkt, der Fachwissen, Handlungsfähigkeit und Verantwortung auf sich vereint. Die Position sollte vom Europäischen Rat besetzt werden und dem Ratspräsidenten unterstehen. Es wäre grundsätzlich auch möglich, die Rolle auf politischer Ebene zu besetzen, so wie es etwa bei der EU-Brexit-Taskforce unter der Leitung von Michel Barnier der Fall war. Wir halten es jedoch für angemessener, einen hohen Beamten, Stabschef oder Diplomaten einzusetzen, so wie es bislang in den USA üblich war.

Der EU-Wirtschaftssicherheitsberater sollte von einer Taskforce mit zunächst etwa 20 Mitarbeitern unterstützt werden, die bei der Vorbereitung und Durchführung der Arbeit helfen würde und an das Ratssekretariat angedockt wäre. Die Aufgabe der Taskforce wäre es, wirtschaftliches und außenpolitisches Fachwissen bereitzustellen und geostrategische Risiko- und Vorausschauanalysen sowie Notfallplanungen einzubringen. Da Europa regelmäßig mit Partnern konfrontiert ist, die unberechenbar agieren, ist es wichtig, die Fähigkeit zu entwickeln, Handlungsmuster und strategische Absichten im globalen Chaos zu erkennen – und dafür braucht es mehr als nur die Perspektive des Homo oeconomicus.

Der EU-Wirtschaftssicherheitsberater wäre der Dreh- und Angelpunkt, der Fachwissen und Handlungsfähigkeit zusammenbringt

Die EU-Strategie würde derweil auf höchster politischer Ebene beschlossen. Der EWSR würde die 27 Staats- und Regierungschefs – als Entscheidungsträger der letzten Instanz – umfassen und vom Präsidenten des Europäischen Rates geleitet werden. Die Präsidenten der Europäischen Kommission, der Europäischen Zentralbank (EZB), der Europäischen Investitionsbank und der Eurogruppe sowie die Hohe Vertreterin für Außen- und Sicherheitspolitik würden ebenfalls teilnehmen und sicherstellen, dass die Bereiche Wirtschaft, Finanzen und Außenpolitik vertreten sind.

Auf Botschafterebene würden die 27 Ständigen Vertreter bei der EU für eine kontinuierliche horizontale Präsenz sorgen. Dieses Gremium würde sich nicht wesentlich von dem Ausschuss der Ständigen Vertreter der Mitgliedstaaten – in Brüsseler Fachsprache COREPER-II – unterscheiden, außer dass es von dem Wirtschaftssicherheitsberater geleitet würde und hochrangige Beamte teilnehmen würden, die dieselben EU-Institutionen vertreten wie bei den Treffen auf Führungsebene.

Auf der Arbeitsebene würden derweil dieselben 27 Ständigen Vertreter mit nationalen Koordinatoren für wirtschaftliche Sicherheit zusammengebracht – unter dem Vorsitz des Wirtschaftssicherheitsberaters. Ihre Aufgabe wäre es, die geostrategische Relevanz von europäischen Vorhaben frühzeitig zu erkennen und zu bewerten, damit diese nicht in der Brüsseler Politikgestaltung untergehen. Die Koordinatoren würden aus nationalstaatlichen Gremien für wirtschaftliche Sicherheit ernannt werden – im Falle Deutschlands vermutlich aus dem neuen Nationalen Sicherheitsrat. Für Mitgliedstaaten, die nicht über solche Strukturen verfügen, wäre die Schaffung des EWSR ein zeitgemäßer Anreiz, um sie einzuführen. Dadurch würde auch eine gemeinsame strategische Kultur gefördert.

In einigen Fällen würde der EWSR lediglich informelle Praktiken und strategische Gespräche institutionalisieren, die bereits zwischen Beamten stattfinden, beispielsweise zu Sanktionen gegen Russland oder zu US-Zöllen. In anderen Fällen käme dem Gremium die Rolle zu, als einzige Institution hochtechnischen Debatten strategische Dringlichkeit zu verleihen.

Nehmen wir die Schaffung des digitalen Euro – ein Thema, das derzeit auf EU-Ebene und auch in Deutschland diskutiert wird. Dieser Schritt hätte erhebliche wirtschaftliche und finanzielle Auswirkungen und erfordert deshalb die Zustimmung der EZB. Gleichzeitig ist das Thema eindeutig geopolitischer Natur. Sind wir damit einverstanden, von internationalen Finanz- und Zahlungsinfrastrukturen abhängig zu sein, deren Zugang maßgeblich von den USA kontrolliert wird? Wie bewerten wir die Risiken, die mit der Entwicklung einer konkurrierenden Finanzinfrastruktur durch China verbunden sind? Die Argumente für oder gegen den digitalen Euro hängen zum Teil von Fragen ab, die nur in einem strategischen Forum angemessen behandelt werden können.

Ein „strategischer Akteur“ werden

In einer Welt, die von geoökonomischer Machtpolitik geprägt ist, würde der EWSR Europa die Fähigkeit verleihen, Herausforderungen zu antizipieren und entschlossen zu handeln. Er würde vor allem warnen, leiten und steuern – und seine Macht wäre politischer, nicht rechtlicher Natur. Historisch gesehen gab es stets Widerstand dagegen, die EU zu einem „strategischen Akteur“ zu entwickeln, ins­besondere seitens nationaler Regierungen, die einen Machtzuwachs Brüssels fürchten. 

Ein Teil dieser Vorbehalte besteht nach wie vor. Da der rechtlich-wirtschaftliche Kern der EU einen immer größeren Einfluss auf die Sicherheit Europas hat, ist es mittlerweile aber schlichtweg unvermeidlich, dass die EU eine größere strategische Rolle übernimmt. Wenn sie ihre wirtschaftlichen, marktbezogenen und regulatorischen Kernkompetenzen behalten will, gibt es eigentlich nur zwei Optionen.

Entweder wir finden uns damit ab, dass wichtige strategische Entscheidungen von immer mächtiger werdenden Brüsseler Beamten getroffen werden, die in einem politischen Vakuum agieren – also weitgehend unsichtbar sind, sich außerhalb des Einflussbereichs der EU-Mitgliedstaaten, der Parlamente und der Öffentlichkeit befinden und ohne Rechenschaftspflicht handeln. 

Oder wir bestehen darauf, dass diese Entscheidungen im Rahmen einer neuen Governance-Struktur diskutiert werden, wo sie von demokratisch legitimierten europäischen Beamten und Politikern analysiert und beurteilt werden können. Die dritte Option, eine Europäische Union, die die geoökonomische Dimension ihrer Politik ignoriert, steht längst nicht mehr zur Debatte.  

Es mag verschiedene Lösungen für das institutionelle Dilemma geben, mit dem die EU konfrontiert ist. Die Herausforderung, die ihm zugrunde liegt, ist allerdings real und muss schnellstmöglich angegangen werden. Mit einem Festhalten am Status quo würde Europa entschlosseneren Akteuren das Feld überlassen, die die Zukunft unseres Kontinents über unsere Köpfe hinweg entscheiden wollen. 

Aus dem Englischen von Kai Schnier